120/2005-0-0

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 28 алинеја 3 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992), на седницата одржана на 12 октомври 2005 година, донесе

1. СЕ ОТФРЛА иницијативата за поведување постапка за оценување на уставноста на Законот за прибавување и користење на странски средства за зголемување на вработеноста и вработувањето на повратници од работа од странство (“Службен лист на СФРЈ” бр. 22/1978 и 54/1986).

2. Ова решение ќе се објави во “Службен весник на Република Македонија”.

3. Стамен Филипов од Скопје на Уставниот суд на Република Македонија му поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на Законот означен во точката 1 од ова решение.

Според наводите во иницијативата крупните промени што настанале во правниот систем на Република Македонија нашле свој одраз во одредбите на Уставот на Република Македонија. Оттаму, имајќи предвид дека оспорениот закон бил донесен во федеративно уредена заедница, самоуправувањето како владеачки однос и другите вредности карактеристични за социјалистичко општество, смета дека постои судир со постојните темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија.

Имено, според подносителот на иницијативата, суштинските и терминолошки неусогласености што постоеле во оспорениот Закон, ги повредувале член 1, член 8 став 1 алинеја 3 и член 51 од Уставот на Република Македонија.

4. Судот на седницата утврди дека Закон за прибавување и користење на странски средства за зголемување на вработеноста и вработувањето на повратници од работа од странство е усвоен од Собранието на СФРЈ, на седницата на Соборот на републиките и покраините одржана на 19 април 1978 година. Законот за измени и дополненија на Закон за прибавување и користење на странски средства за зголемување на вработеноста и вработувањето на повратници од работа од странство е усвоен од Собранието на СФРЈ, на седницата на Соборот на републиките и покраините одржана на 2 октомври 1986 година.

Во член 1 став 1 од Законот е определено дека, заради создавање материјални и други услови за побрзо зголемување на вработеноста и заради вработување на повратници од работа од странство, се основа Фонд за финансирање на зголемувањето на вработеноста во стопански недоволно развиените и во изразито емиграционите подрачја на Социјалистичка Федеративна Република Југославија (во натамошниот текст: Фондот).

Стопански недоволно развиени подрачја, во смисла на овој закон, се стопански недоволно развиените општини утврдени со републички односно покраински закон (став 2). Изразито емиграциони подрачја, во смисла на овој закон, се општините од кои на привремена работа во странство се наоѓаат повеќе од 5% од работно активното население (став 3).

Според член 2 од Законот, заради зголемување на вработеноста и вработувањето на повратниците од работа од странанство, Фондот прибира и насочува странски средства за финансирање на проекти во стопански недоволно развиени подрачја и изразито емиграциони подрачја на Социјалистичка Федеративна Република Југославија, во согласност со меѓународен договор и со одредбите од овој закон (став 1).

Под странски средства, во смисла на став 1 од овој член, се подразбираат кредитите, односно средствата без обврска за враќање, што меѓународни финансиски организации, одделни земји или нивни финансиски организации и ги одобруваат на Социјалистичка Федеративна Република Југославија по основ на меѓународен договор или на Фондот по основ на договор заради финансирање на проекти за зголемување на вработеноста и вработувањето на повратниците од работа од странство (став 2).

Насочувањето на средствата, во смисла на став 1 од овој член, се врши во согласност со договорот склучен помеѓу Сојузниот извршен совет, извршните совети на собранијата на републиките и извршните совети на собранијата на автономните покраини, со кој се утврдува учеството на републиките и автономните покраини во кредитите од средствата на Фондот за период од пет години однапред (став 3).

Кредитите од став 2 на овој член се земаат и враќаат во согласност со сојузниот закон со кој се уредуваат кредитните односи со странство (став 4). Фондот ги прибавува и користи странските средства под услови и на начин што се утврдени со овој закон (став 5).

Според член 3 од Законот, средствата од Фондот се формираат од средства прибавени во смисла на член 2 став 1 од овој закон, од ануитети по одобрени кредити, од камати, други извори на средства и подароци.

Членот 4 е избришан со член 4 од Законот за измени и дополненија на Закон за прибавување и користење на странски средства за зголемување на вработеноста и вработувањето на повратници од работа од странство (“Службен лист на СФРЈ” бр.54/1986).

Според член 5 од Законот, Фондот е правно лице со права, обрвски и одговорности утврдени со Уставот на Социјалистичка Федеративна Република Југославија, со овој закон и со статутот на Фондот.

Според член 6 од Законот, средствата на Фондот можат да се користат за давање кредити на инвеститорите само како учество во вкупните средства за реализација на инвестиционите проекти (став 1).

Инвеститори во смисла на став 1 од овој член, можат да бидат физички и правни лица (став 2).

Под физички лица, во смисла на став 2 од овој член, се подразбираат работните луѓе кои здружуваат свој труд и средства на трудот во рамките на договорна организација на здружен труд и на занаетчиска или друга задруга, работните луѓе што започнуваат или го прошируваат вршењето на дејност со самостоен личен труд со средства во сопственост на граѓаните и здружените и индивидуалните земјоделци, ако со тоа се создаваат можности за нивно вработување или се прошируваат можностите за вработувањето воопшто (став 3).

Кредитите од средствата на Фондот можат, по исклучок, да се одобруваат и за други намени, во согласност со задачите на Фондот и со меѓународен договор (став 4).
Според член 7 од Законот, од средствата на Фондот им се даваат кредити на инвеститорите за реализација на инвестициони проекти во стопански недоволно развиените и изразито емиграционите подрачја на Социјалистичка Федеративна Република Југославија на кои со најмалку вложувања им се обезбедува продуктивност на вработувањето на поголем број работници (став1).

Кредити од средствата на Фондот им се даваат и на инвеститорите кои вршат дејност на подрачјата кои не се стопански недоволно развиени и изразито емиграциони, ако ги користат тие кредити така што, заедно со сопствени средства, непосредно ги инвестираат во развојните програми на стопански недоволно развиените и на изразито емиграционите подрачја на Социјалистичка Федеративна Република Југославија, односно придонесуваат за развој на нивното стопанство, согласно со одредбите од став 1 на овој член (став 2).

Според член 8 од Законот, ако повеќе инвестициони проекти еднакво ги исполнуваат условите од член 7 став 1 на овој закон, при утврдувањето на приоритет ќе се земе предвид степенот на развиеноста на подрачјето, степенот на емиграциите од односното подрачје, бројот на повратниците од работа од странство, височината на собраните заштеди на граѓаните на работа во странство наменети за отворање на нови работни места и височината на учеството на Фондот во финансирање на реализацијата на инвестиционите проекти (став1).

Во рамките на критериумите од став 1 на овој член, треба постепено да се обезбеди кредитирање на инвестиционите проекти во стопански недоволно развиените и во изразито емиграционите подрачја во сите републики и автономни покраини, а во рамките на учеството утврдено со договорот од член 2 став 3 на овој закон (став 2).

Според член 9 од Законот, поблиски услови за давање кредити од средствата на Фондот утврдува Сојузниот извршен совет на предлог од Управниот одбор на Фондот.

Според член 10 од Законот, кредити од средствата на Фондот можат да им се одобруваат на инвеститорите само со гаранција од овластена банка. Тие кредити можат да се одобруваат ако се исполнети условите од сојузниот закон со кој се уредуваат кредитните односи со странство.

Членот 11 од Законот е избришан со член 9 од Законот за измени и дополненија на Закон за прибавување и користење на странски средства за зголемување на вработеноста и вработувањето на повратници од работа од странство (“Службен лист на СФРЈ” бр.54/ 1986).

Според член 12 од Законот, средствата од Фондот се користат врз основа на годишен план (во натамошниот текст: планот) за употреба на средствата на Фондот (став 1). Планот за употреба на средствата на Фондот се донесува во соработка со надлежните органи на републиките и автономните покраини (став 2).

Според член 12а од Законот, планот за употреба на средствата на Фондот содржи: висина на средствата на Фондот, висина на средствата за плаќање на обврските по земени кредити, распоред на средствата на Фондот на одделни корисници согласно со договорот од член 2 став 3 на овој закон и висина на средствата потребни за работењето на Фондот.

Според член 13 од Законот, средствата на Фондот се водат на посебна сметка кај Службата за општествено книговодство (став 1). Средствата на Фондот се депонираат кај Народната банка на Југославија (став 2).

Според член 14 од Законот, заради остварување на задачите од член 2 на овој закон, Фондот особено:
1. собира средства на Фондот;
2. води евиденција на средствата на Фондот;
3) собира инвестициони проекти заради поднесување барање за доделување на средства, ако поднесувањето на барање е предвидено со меѓудржавен договор;
4) се грижи за наплатување на ануитетите по кредитите што се дадени од средствата на Фондот;
5) собира барања за давање кредити од средствата на Фондот;
6) се грижи за враќање на стански кредити;
7) врши надзор над наменското користење на средствата на Фондот;
8) најмалку еднаш годишно ги известува Собранието на Социјалистичка Федеративна Република Југославија, собранијата на републиките и собранијата на автономните покраини, Сојузниот извршен совет, извршните совети на собранијата на републиките и собранијата на автономните покраини за состојбата и за користењето на средствата на Фондот;
9) врши други задачи и работи што се утврдени со овој закон, со други сојузни прописи и со Статутот на Фондот.

Според член 15 од Законот, Фондот има право на увид во користењето на средствата дадени на корисниците на средствата на Фондот. Корисниците на средствата на Фондот се должни на Фондот, на негово барање, да му даваат податоци и да му овозможат увид во документацијата заради утврдување дали средствата на Фондот се користат во согласнот со условите утврдени со договорите што се склучени помеѓу Фондот и корисниците на средствата на Фондот.

Според член 16 од Законот, со Фондот управува Управен одбор на Фондот (став 1). Управниот одбор на Фондот има претседател и осум членови (став 2). Претседателот и членовите на Управниот одбор на Фондот имаат заменици (став 3). Сојузниот извршен совет и надлежните органи на републиките и надлежните органи на автономните покраини именуваат по еден член и заменик на членот на Управниот одбор на Фондот (став 4).

Според член 17 од Законот, мандатот на членовите на Управниот одбор на Фондот трае четири години.

Според член 18 став 1 од Законот, Управниот одбор на Фондот:
1) донесува Статут на Фондот, план за употреба на средствата на Фондот и завршна сметка на Фондот;
2) ја утврдува деловната политика на Фондот;
3) заснова кредитни односи со странство согласно со сојузниот закон со кој се уредуваат кредитните односи со странство;
4) ги разгледува инвестиционите проекти и одлу чува кои проекти ќе се предложат за финансирање во согласност со меѓународниот договор за прибавување на странски средства;
5) му предлага на Сојузниот извршен совет поблиски услови за давање кредити од средствата на Фондот;
6) одобрува кредити од средствата на Фондот;
7) избира претседател и заменик на претседателот на Управниот одбор на Фондот;
8) врши и други работи утврдени со сојузен закон и со статутот на Фондот.

Управниот одбор на Фондот одлучува со мнозинство на гласови на сите членови на Управниот одбор (став 2). Ако Управниот одбор на Фондот не донесе одлука за давање на кредит поради тоа што при одлучувањето не може да се постигне потребното мнозинство на гласови, одлука ќе донесе Сојузниот извршен совет (став 3).

Според член 19 од Законот, со работењето на Фондот раководи директор на Фондот (став 1). Директорот на Фондот го поставува и го разрешува од должност Сојузниот извршен совет (став 2). Директорот на Фондот за својата работа одговара пред Управниот одбор на Фондот и пред Сојузниот извршен совет (став 3).

Според член 20 од Законот, директорот на Фондот го преставува и го застапува Фондот (став 1). Директорот на Фондот ги извршува заклучоците на Управниот одбор на Фондот (став 2). Директорот на Фондот склучува догов ори за давање на кредити од средствата на Фондот во согласност со планот за употреба на средствата на Фондот и со одлуките на Управниот одбор на Фондот (став 3). Директорот на Фондот е наредбодавец за користење на средствата на Фондот (став 4).

Според став 5 од истата одредба, Директорот на Фондот може да го запре извршувањето на одлуките и на заклучоците на Управниот одбор на Фондот за давање и за користење на средства на Фондот, ако смета дека тие одлуки односно заклучоци не се во согласност со законот. Директорот на Фондот е должен за запирање на извршувањето на одлуки, односно заклучоци веднаш да го извести Управниот одбор на Фондот, а ако Управниот одбор на Фондот останува и натаму при својата одлука, односно заклучок – должен е за тоа веднаш да го извести Сојузниот извршен совет.

Во случај од став 5 на овој член конечна одлука донесува Сојузниот извршен совет (став 6).

Според член 21 од Законот, со Статутот на Фондот особено се определуваат: организацијата и работењето на Фондот, начинот на одлучување, начинот на донесување на план за употреба на средствата на Фондот, на завршната сметка за извршување на планот за употреба на средствата на Фондот и на деловникот на Управниот одбор на Фондот, како и други права и должности на Управниот одбор на Фондот и на директорот на Фондот, што се од интерес за остварување на функциите на Фондот утврдени со закон.

Според член 22 од Законот, додека работите на Фондот не ќе се зголемат до обемот кој бара формирање на посебна стручна служба на Фондот, стручните и административните работи на Фондот ќе ги врши работната заедница на Фондот на федерацијата за кредитирање на побрзиот развој на стопански недоволно развиените републики и автономни покраини, а должноста директор на Фондот ќе ја врши директорот на Фондот на федерацијата за кредитирање на побрзиот развој на стопански недоволно развиените републики и автономни покраини (став 1). На предлог на Управниот одбор на Фондот, за потребата од формирање на посебна стручна служба на Фондот одлучува Сојузниот извршен совет (став 2).

Според член 23 од Законот, за извршување на планот за употреба на средствата на Фондот се донесува завршна сметка (став 1). Кон завршната сметка од став 1 на овој член се поднесува извештај за работењето на Фондот (став 2). Завршната сметка за извршување на планот за употреба на средствата на Фондот и извештајот за работењето на Фондот ги одобрува Сојузниот извршен совет, по прибавено мислење од надлежните органи на републиките и автономните покраини и врз основа на извештај од Службата на општествено книговодство за прегледот на завршната сметка за извршување на планот за употреба на средствата на Фондот (став 3). Ако надлежните органи на републиките и надлежните органи на автономните покраини не достават мислење во рок од 30 дена од денот на доставувањето на завршната сметка и извештајот за работењето на Фондот, Сојузниот извршен совет ќе ги одобри завршната сметка и извештајот за работењето на Фондот и без тоа мислење (став 4).

Според член 24 од Законот, врз работењето на Фондот согласно се применуваат прописите за банкарско и кредитно работење (став 1). Начинот на водење на книговодството за работењето на Фондот и за составување на завршната сметка за извршување на планот за употреба на средствата на Фондот го пропишува сојузниот секретар за финансии (став 2).

Законот за измени и дополненија на Закон за прибавување и користење на странски средства за зголемување на вработеноста и вработувањето на повратници од работа од странство во членот 17 предвидел дека Фондот е должен своето работење да го усогласи со одредбите на овој закон во рок од три месеци од денот на влегувањето на овој закон во сила.

Во член 25 од основниот текст на Законот, како и во член 18 од измената и дополнувањето на Законот предвидено е истите да влезат во сила осмиот ден од денот на објавувањето во “Службен лист на СФРЈ”.

5. Согласно член 110 алинеја 1 и 2 од Уставот на Република Македонија, Уставниот суд на Република Македонија одлучува за согласноста на законите со Уставот и за согласноста на другите прописи и на колективни договори со Уставот и со законите.

Согласно член 5 став 4 од Уставниот закон за спроведување на Уставот на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.52/1991), сојузните прописи со кои се уредува организацијата и надлежноста на органите на Федерацијата не се применуваат во Република Македонија.

Уставниот закон, согласно членот 17, е прогласен од Собранието на Република Македонија и влегол во сила истовремено со денот на прогласувањето на Уставот на Република Македонија (17 ноември 1991).

Согласно член 28 алинеја 3 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија, Судот ќе ја отфрли иницијативата ако постојат процесни пречки за одлучување по иницијативата.

Во конкретниот случај со иницијативата се бара поведување на постапка за оценување на уставноста на Законот за прибавување и користење на странски средства за зголемување на вработеноста и вработувањето на повратници од работа од странство, донесен од страна на пор анешниот Соборот на републиките и покраините, а усвоен од Собранието на поранешна СФРЈ. Притоа, целта на Законот била да се создадат материјални и други услови за побрзо зголемување на вработеноста, како и да се зголеми вработеноста на повратници од работа од странство, за која цел со сојузен закон бил основан Фонд за фина нсирање на зголемувањето на вработеноста во стопански недоволно развиените и во изразито емиграционите подрачја на територијата на тогашната Социјалистичка Федеративна Република Југославија.

Тргнувајќи од анализата на одредбите на оспорениот закон во целина, Судот утврди дека истите во најголем дел се одредби од организациона природа, односно одредби што ја уредуваат организацијата и надлежноста на тогашниот сојузен Фонд за финансирање на зголемувањето на вработеноста во стопански недоволно развиените и во изразито емиграционите подрачја на тогашната Социјалистичка Федеративна Република Југославија.

Во тој контекст Судот пристапи кон оцена на согласноста на оспорениот Закон со членот 5 став 4 од Уставниот закон, во кој е определено да не се применуваат сојузните прописи со кои се уредува организацијата и надлежноста на органите на Федерацијата и утврди дека станува збор за сојузен пропис со кој се уредува организација и надлежност на наведениот Фонд како орган на Федерацијата (СФРЈ). Според Судот овој пропис, по однос на организационите одредби престанал да важи сметано од 17 ноември 1991 година, односно со денот на прогласувањето на Уставот на Република Македонија.

Оттаму, оспорениот Закон по однос на одредбите што се од организациона природа престанал де иуре да важи со денот на прогласувањето на Уставот на Република Македонија, според член 5 став 4 од Уставниот закон.

Од содржината на останатиот дел од одредбите на оспорениот закон, произлегува дека Законот препушта со закон на републиките односно автономните покраини да се дефинира што преставува стопански недоволно развиено подрачје, а содржи одредба за дефинирање на изразито емиграционо подрачје и тоа за потребите на подрачјето на поранешната СФРЈ. Меѓу другото, предвидено е Фондот да ја врши дејноста врз основа на прибрани странски средства, а Законот под овој поим ги подразбира кредитите, односно средствата без обврска за враќање, што меѓународни финансиски организации, одделни земји или нивни финансиски организации и ги одобруваат на поранешната Социјалистичка Федеративна Република Југославија по основ на меѓународен договор или на Фондот по основ на договор заради финансирање на проекти за зголемување на вработеноста и вработувањето на повратниците од работа од странство.

Законот содржи поголем број на одредби што ја уредуваат надлежноста на поранешниот Сојузниот извршен совет, како што се: утврдување на поблиски услови за давање кредити од средствата на Фондот, на предлог од Управниот одбор на Фондот; именува по еден член и заменик на членот на Управниот одбор на Фондот; одлучува во случај кога Директорот на Фондот запира од извршување одлуки на Фондот; ги одобрува завршната сметка и извештајот за работа на Фондот и друго.

Законот предвидел врз работењето на Фондот да се применуваат и тогаш важечките сојузни прописи за банкарско и кредитно работење. По однос на начинот на водење на книговодството за работењето на Фондот и за составување на завршната сметка за извршување на планот за употреба на средствата на Фондот, предвидено е подзаконски акт да донесе сојузниот секретар за финансии. Според одредбите од Законот, средствата на Фондот се водат на посебна сметка кај Службата за општествено книговодство и се депонираат кај Народната банка на Југославија.

Тргнувајќи од сумарната анализа на остатокот од одредбите од Законот што не се од организациона природа и имајќи ги предвид: органот што го донел Законот, целта што требал да ја постигне на подрачјето на целата територија на поранешната СФРЈ, надлежностите на поранешниот Сојузниот извршен совет, начинот на кој се прибирале средствата за работење на Фондот, произлегува дека Законот во овој дел ја исцрпил својата функција со распадот на Социјалистичка Федеративна Република Југославија и осамостојувањето на Република Македонија.

Оттука, иако и за овој дел од одредбите не постои изречна законска норма за престанок на важење, како што наведува и подносителот на иницијативата, Законот во овој дел престанал да важи со престанокот на причината заради кој бил донесен (ратио легис ), а тоа било прибавување и користење на странски средства за зголемување на вработувањето воопшто и за зголемување на вработувањето на повратниците од странство во стопански недоволно развиените подрачја и изразито емиграционите подрачја на територија на целата поранешна СФРЈ. Имено, со престанокот на постоење на поранешната СФРЈ, престанала и причината, целта на одредбите од законот со што и де фацто дошло до престанок на важење на овие одредби од оспорениот Закон.

Со оглед на тоа што Уставниот суд на Република Македонија, согласно член 110 алинеја 1 и 2 од Уставот одлучува за уставноста на законите, односно за уставноста и законитоста на другите прописи што се во сила, но не и за уставноста и законитоста на законите и другите прописи што престанале да важат по кој било основ, Судот оцени дека постојат процесни пречки за одлучување по иницијативата.

6. Врз основа на изнесеното Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.
7. Ова решение Судот го донесе со мнозинство гласови во состав од претседателот на Судот Лилјана Ингилизова – Ристова и судиите: д-р Трендафил Ивановски, Махмут Јусуфи, Мирјана Лазарова Трајковска, Вера Маркова, Бранко Наумоски, д-р Бајрам Положани, Игор Спировски и д-р Зоран Сулејманов.

У.бр. 120/2005
12 октомври 2005 год.
С к о п ј е

мл

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република
Македонија
Лилјана Ингилизова-Ристова