203/2004-0-0

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992) на седницата одржана на 13 и 14 април 2005 година, донесе

1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 49 став 1 алинеи 3 и 4 од Законот за пожарникарството (“Службен весник на Република Македонија” бр.67/2004).

2. Националното биро за осигурување од Скопје на Уставниот суд на Република Македонија му поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на одредбата означена во точката 1 од ова решение.

Во иницијативата се наведува дека друштвата за осигурување врз основа на одредбите на членот 49 од Законот за пожарникарството учествувале во финансирањето на пожарникарството по две основи: со издвојување на 12% од наплатените премии за осигурување на имот од пожар и со издвојување на 2% од наплатените премии за осигурување на моторни возила (каско) и осигурување од одговорност од употреба на моторни возила.

Според подносителот на иницијативата, осигурувањето на имот од пожар го покривало ризикот од пожар и нормално било друштвата за осигурување да бидат заинтересирани за превентивни акции и акции за осигурување на штети од пожар. Меѓутоа, овие превентивни средства не смееле да се издвојуваат од премијата за осигурување на имот од пожар, бидејќи во тој случај осигурителните друштва ќе се судреле со Законот за супервизија на осигурување (“Службен весник на Република Македонија” бр.27/2002) и ќе биле законски санкционирани за затајување на данок.

Вакви превентивни средства можеле да се издвојуваат исклучиво од добивката што ја остварувале осигурителните друштва и тоа само врз доброволна основа, односно секоја осигурителна компанија да проценува колку средства може да издвои за оваа намена. Кај осигурувањето на моторни возила (каско) и осигурувањето од одговорност од употреба на моторните возила, ризикот од пожар не бил вклучен во осигурувањето. Во премијата на осигурување кај овие класи на осигурување, во првиот случај се покривале само штетите на моторните возила, а во вториот случај се покривале штетите сторени на трети лица од употребата на моторните возила. И кај овие видови на осигурување не смеело да се зафаќаат средства од премијата што служела за други намени, односно за исплата на штети и трошоци за работењето на осигурителните друштва (Закон за супревизија на осигурувањето).

Понатаму, се наведува дека осигурувањето од одговорност од употреба на моторните возила спаѓало во кругот на задолжителните осигурувања. Во овој случај на осигурување, не само што била со закон утврдена обврската за осигурување, туку државата учествувала и во утврдувањето на висината на премијата. Основен и единствен критериум што го детерминирал износот на премијата за осигурување бил покривањето на штетите што евентуално третите лица ќе ги имаат од употребата на моторните возила. Надвор од овој критериум, немало ниту еден друг критериум во поглед на утврдувањето на висината на износот на премијата за осигурување од одговорност од употреба на моторни возила.

Според Националното биро за осигурување оспорените одредби од Законот не биле во согласност со уставните гаранции за еднаква положба на сите субјекти на пазарот (став 2 на членот 55 од Уставот), бидејќи била пропишана обврска со која една група на субјекти (друштва за осигурување) ги ставала во нерамноправна положба во однос на други субјекти на пазарот, односно друштвата за осигурување, кои покрај издвојувањето од премијата за осигурување заради непосредно покривање на ризикот, морале уште да издвојуваат дополнителни средства за пожарникарството.

Оспорените одредби не биле во согласност и со уставните начела содржани во член 9 (граѓаните пред Уставот и законите се еднакви) и 33 (секој е должен да плаќа данок и други јавни давачки и да учествува во намирувањето на јавните расходи на начин утврден со закон).

Според подносителот на иницијативата, една од суштествените последици на основното уставно начело на еднаквост на граѓаните пред Уставот и законите била токму еднаквоста на граѓаните и другите лица пред законот во поглед на намирувањето на јавните расходи. Таа еднаквост се состоела во тоа што сите граѓани требало да учествуваат во намирувањето на јавните расходи во согласност со своите материјални можности. Законите со кои се утврдувале јавните давачки морале да бидат исти за сите граѓани, а не да се однесуваат само на определени граѓани односно определени групи на граѓани.

Подносителот на иницијативата, исто така, смета дека обврската за плаќање на јавна давачка, определена со став 1 алинеја 3 и 4 од член 49 од Законот за пожарникарството, се однесувала само на една група на субјекти на пазарот, а притоа не било воопшто јасно од кои причини е тоа сторено и врз основа на кои мерила. Утврдувањето на извори на средства и начинот на финансирање на пожарникарството како дејност од јавен интерес било под посебен правен режим, заради што во развојот и финансирањето на пожарникарството морале да придонесуваат сите граѓани согласно со Законот. Меѓутоа, обврските кои за таа цел им се наметнувале на стопанските и други субјекти, морало да бидат определени на начин и под услови со нив да не се повредуваат нивните, со Уставот и законите гарантирани права, како што се правото на еднаквост пред законот и еднаквата положба на пазарот.

Во иницијативата се бара Уставниот суд да донесе решение за запирање на сите дејствија што се преземаат врз основа на одредбата на член 49, став 1 алинеја 3 и 4 од Законот за пожарникарството, бидејќи со нивното извршување можело да настанат тешко отстранливи последици за друштвата за осигурување што вршат: а) осигурување на имот од пожар, б) осигурување на моторни возила (каско) и в) осигурување од одговорност од употреба на моторни возила.

3. Судот на седницата утврди дека согласно член 49 став 1 од Законот за пожарникарството средствата за финансирање на противпожарните единици и организацијата на гаснењето на пожарите се обезбедуваат од: Буџетот на Република Македонија; буџетот на општината и буџетот на градот Скопје; 12% од наплатените премии за осигурување на имот од пожар; 2% од наплатените премии за осигурување на моторните возила (каско) и осигурување од одговорност од употреба на моторните возила; средствата од наплатени парични казни за сторени прекршоци од областа на заштитата од пожари и експлозии; доброволни прилози и други средства од осигурителните друштва, фондации, правни и физички лица, наменети за унапредување на заштитата од пожари и приходи од сопствени извори за извршени услуги согласно со членот 5 став 2 на овој закон.

4. Според член 9 став 2 од Уставот, граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.

Согласно член 33 од Уставот, секој е должен да плаќа данок и други јавни давачки и да учествува во намирувањето на јавните расходи на начин утврден со закон.

Согласно член 68 став 1 од Уставот, во надлежност на Собранието на Република Македонија е да ги утврдува јавните давачки.

Членот 55 став 2 од Уставот утврдува дека Републиката обезбедува еднаква правна положба на сите субјекти на пазарот. Републиката презема мерки против монополската положба и монополското однесување на пазарот.

Со Законот за пожарникарството се уредува формирањето, организирањето и дејствувањето на противпожарните единици, доброволните противпожарни здруженија, гаснењето на пожарите, како и условите за производство, ставање во употреба и одржување на уредите, опремата и средствата за гаснење на пожари.

Според членот 2 од овој закон, пожарникарството е работа чие трајно и непречено извршување го обезбедува Република Македонија и општините и градот Скопје, односно општините во градот Скопје во согласност со закон. Пожарникарството е работа од стручен и хуманитарен каракер од јавен интерес.

Членот 3 од овој Закон утврдува дека пожарникарството е дел од единствениот систем за заштита и спасување во Републиката.

Имајќи го предвид фактот дека успехот и ефикасноста на противпожарните единици во голема мера зависи од начинот на нивното финансирање, во главата ВИ (членови 49, 50, 51 и 52) од Законот за пожарникарството се определени повеќе извори на средства за финансирање на противпожарните единици и организацијата на гаснењето на пожарите.

Така, средства за финансирање на противпожарните единици и организацијата на гаснењето на пожарите се обезбедуваат, покрај од другите извори и од 12% од наплатените премии за осигурување на имот од пожар. Овие средства се приход на Дирекцијата за заштита и спасување и се уплатуваат еднаш месечно на посебна сметка во Дирекцијата, со утврдена намена за набавка на противпожарна опрема и средства за гаснење на пожари за противпожарните единици. Од овие средства се финансира и противпожарниот сојуз на Република Македонија во висина од 10% согласно со годишната програма и активности која ја одобрува Дирекцијата.

Средства за финансирање на противпожарните единици и организацијата на гаснењето на пожарите се обезбедуваат и од 2% од наплатените премии за осигурување на моторните возила (каско) и осигурување од одговорност од употреба на моторните возила. Овие средства се приход на буџетот на општината и се уплатуваат еднаш месечно заради: финансирање на тековните оперативни активности и набавка на противпожарна опрема на територијалните противпожарни единици; учество во финансирање на противпожарната единица која го покрива нејзиното подрачје, а која согласно со одредбите од овој закон не формира противпожарна единица, во висина сразмерно на бројот на жителите на таа општина; финансирање на програмски активности на доброволните противпожарни друштва и нивните здруженија на подрачјето на општината; финансирање на ангажманот и потребите на сезонските пожарникари, доброволните пожарникари и граѓаните кои учествуваат во акции на гаснење на пожар, согласно со одредбите на овој закон.

Тргнувајќи од фактот дека пожарникарството е дел од единствениот систем за заштита и спасување во Републиката, Судот имаше предвид и некои одредби од Законот за заштита и спасување (“Службен весник на Република Македонија” бр.36/2004 и 49/2004).

Согласно членот 3 од овој закон, заштитата и спасувањето во Републиката се организира како единствен систем за откривање и спречување на настанувањето и отстранувањето на последиците од настанатите природни непогоди, епидемии, епизотии, епифитотии и други несреќи во мир и во војна и од воени дејства со кои се загрозуваат животите на луѓето, природните богатства, животинскиот и растителниот свет, добрата во општа употреба и предметите и објектите од особено културно и историско значење (систем за заштита и спасување во Републиката).

Согласно членот 2 точка 3 од овој закон, под поимот “други несреќи” се подразбираат настани кои се резултат на одредени превиди и грешки во извршувањето на секојдневните стопански и други активности, како и невнимание при ракување со опасни материи и средства при производство, складирање и транспорт на истите (пожари, големи несреќи во патниот, железничкиот и воздушниот сообраќај, несреќи во рудници, индустриски несреќи предизвикани од експлозии и други техничко-технолошки причини, паѓање на радиоактивни врнежи, прашини и талози, излевање на нафта и нафтени деривати и други отровни хемикалии, експлозии на гасови, запаливи течности и гасови, како и други гориви материи кои со воздухот создаваат експлозивни смеси и други експлозивни материјали од поголем размер).

Според членот 4 од овој закон, заштитата и спасувањето е работа од јавен интерес за Републиката.

Во делот од овој закон (член 15 точка 2) што се однесува на надлежноста на Собранието на Република Македонија е утврдено дека во остварувањето на заштитата и спасувањето Собранието одлучува за висината на средствата за потребите за заштитата и спасувањето.

Со членот 17 од овој закон, заради извршување на работите од заштитата и спасувањето од природни непогоди, епидемии, епизотии, епифитотии и други несреќи се основа Дирекција за заштита и спасување како самостоен орган на државната управа со својство на правно лице.

Во членот 18 од овој закон се утврдени работите што ги врши Дирекцијата во остварувањето на заштитата и спасувањето.

Според членот 123 став 1 од овој закон, финансиски средства за потребите на заштитата и спасувањето на Републиката се обезбедуваат од Буџетот на Република Македонија, а според ставот 2 од овој член, финансиски средства за потребите на заштитата и спасувањето на Републиката можат да се обезбедат и од други извори во согласност со закон.

Со Законот за супервизија на осигурување (“Службен весник на Република Македонија” бр.27/2002) се уредуваат условите под кои можат да се вршат работи на осигурување на живот, неживотно осигурување и реосигурување, осигурително брокерски работи, основање, работење, супервизија и престанок со работа на трговските друштва за осигурување и реосигурување, осигурителните брокерски друштва и Националното биро за осигурување.

Според овој закон, друштвата за осигурување се основаат како акционерски друштва со седиште во Република Македонија, под условите утврдени со овој закон и со Законот за трговските друштва.

Друштвата за осигурување можат да вршат само работи на осигурување и/или реосигурување. Работите на осигурување можат да се вршат во рамките на утврдени класи на осигурување меѓу кои се осигурување на моторни возила (каско) кое ги покрива штетите за моторни возила со сопствен погон, освен шински како и влечни патни возила и осигурување на имот од пожар и природни непогоди кое ги покрива штетите или губитоците на имот (освен штетите за моторни возила) во случај на пожар, експлозија, луња и друго.

Еден од законски утврдените услови друштвото да може да врши работи на осигурување е пресметаните премии и резерви на друштвото да бидат доволни за постојано и целосно покривање на неговите обврски за осигурување кои произлегуваат од договорите за осигурување, а заради трајно обезбедување на извршувањето на обврските по договорите за осигурување, друштвото е должно да формира и технички резерви.

Согласно овој закон, Министерството за финансии спроведува супервизија на друштвата за осигурување со цел да утврди дали вршењето на работи на осигурување е согласно со правилата за управување со ризик, другите одредби од овој закон или други закони кои го регулираат работењето на друштвата за осигурување.

Од изнесеното произлегува дека секој е должен да плаќа данок и други јавни давачки и да учествува во намирувањето на јавните расходи на начин утврден со закон, а Собранието на Република Македонија како носител на законодавната власт има надлежност да ги утврдува јавните давачки.

Законски пропишаниот начин на финансирање на противпожарните единици и организацијата на гаснењето на пожарите е со цел да се овозможи создавање на услови за непречено вршење на основната функција на пожарникарството како работа од стручен и хуманитарен карактер од јавен интерес и како дел од единствениот систем за заштита и спасување во Републиката.

Оттука, Судот оцени дека оспорениот дел од законската регулатива за начинот на обезбедување на средства за финансирање на дејноста пожарникарство се однесува на сите друштва за осигурување во Република Македонија кои како правни субјекти основани во согласност со закон имаат еднаква правна положба и се должни да плаќаат данок и други јавни давачки и да учествуваат во намирувањето на јавните расходи на начин утврден со закон.

Поради тоа, Судот оцени дека со оспорената одредба од Законот за пожарникарството не се повредуваат членовите 33 и 55 од Уставот, додека пак членот 9 од Уставот кој ја утврдува еднаквоста на граѓаните пред Уставот и законите, воопшто не се однесува на друштвата за осигурување како правни лица.

Според мислењето на Судот, уставното право на законодавецот со закон да ги утврди јавните давачки, не е ограничено ниту во однос на предметот ни во однос на субјектите на јавната давачка, така што со закон може да се воведе за одредени обврзници одделен вид обврска за јавна давачка, да се одреди нејзината основица и да се утврдат други неопходни елементи. Така, обврзниците за плаќање на различни давачки со оглед на природата на јавните давачки, се наоѓаат во различна положба, меѓутоа уставното начело на еднаквост не обврзува во иста положба да се наоѓаат сите обврзници на јавни давачки туку само обврзниците на еден ист вид јавна давачка.

Што се однесува до наводите во иницијативата дека јавните давачки требало да бидат во согласност со материјалните можности на обврзниците на тие давачки, Судот оцени дека тоа е прашање на фискалната политика, а не принцип за вреднување на уставноста на конкретно оспорената одредба.

Тргнувајќи од наведените уставни и законски одредби Судот оцени дека не може да се постави прашањето за согласноста на оспорениот член од Законот со членовите 33 и 55 од Уставот, ниту пак се исполнети условите од член 27 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија за донесување решение за запирање на дејствијата што се преземаат врз основа на оспорената одредба од Законот.

5. Врз основа на изнесеното Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.

6. Ова решение Судот го донесе со мнозинство гласови во состав од претседателот на Судот Лилјана Ингилизова-Ристова и судиите д-р Трендафил Ивановски, Махмут Јусуфи, Мирјана Лазарова Трајковска, Вера Маркова, Бранко Наумоски, д-р Бајрам Положани, Игор Спировски и д-р Зоран Сулејманов.

У.бр.203/2004
13 и 14 април 2005 година
С к о п ј е
лк

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република
Македонија
Лилјана Ингилизова-Ристова