У.бр.195/2004

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992), на седницата одржана на 29 декември 2004 година, донесе

1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на:

а) . Законот за територијалната организација на локалната самоуправа во Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.55/2004).

б) Законот за градот Скопје (“Службен весник на Република Македонија” бр.55/2004).

2. СЕ ОТФРЛААТ иницијативите во деловите што се однесуваат на согласноста на оспорените закони со Европската повелба за локалната самоуправа, со Законот за локалната самоуправа, начинот на објавувањето на законот, како и барањето за утврдување на елементи за кривично дело “злоупотреба на власт”.

3. Ромео Деребан и група граѓани од Струга, Борис Серафимов од Кочани, Тодор Петров од Скопје, Ѓорѓи Наумов од Скопје и Здружението на граѓани “Кичевчани за Кичево” од Кичево, на Уставниот суд на Република Македонија му поднесоа иницијативи за поведување постапка за оценување на уставноста на законите означени во точката 1 од ова решение.

Во иницијативата на група граѓани од Струга се наведува дека Законот за територијалната организација на локалната самоуправа во Република Македонија не бил во согласност со Амандманот XVI на Уставот, бидејќи со овој Амандман се утврдувало потребното мнозинство (број на пратеници и нивна припадност) за донесување на законите за локалното финансирање, локалните избори, општинските граници и за градот Скопје. Меѓутоа, задолжителна одредба за донесување закон за општинските граници немало ниту во овој ни во другите амандмани на Уставот од едноставна причина што тоа не била интенција и приоритет на уставотворецот. Во оваа иницијатива се наведува дека оспорениот закон не бил во согласност со членот 18, а не биле почитувани и применети и членовите 78 и 80 од Законот за локалната самоуправа. Понатаму, подносителите на иницијативата наведуваат дека при донесувањето на оспорениот закон не биле земени предвид резултатите од изјаснувањето на граѓаните на одржаниот референдум во Струга што не било во согласност со член 5 од Европската повелба за локалната самоуправа, според кој границите на територијата на која се простира надлежноста на локалните власти не смеат да се менуваат без претходно консултирање на локалните заедници што се во прашање. На крајот во оваа иницијатива е наведено и дека при објавувањето на оспорениот закон на албански јазик во “Службен весник на Република Македонија” имињата на градовите и населените места биле преведувани на албански јазик така што и овој факт бил еден во долгата низа направени повреди и кршење на Уставот. Поради сите наведени причини, во иницијативата се предлага Судот да ги укине член 10 став 1 точка 30 и член 12 став 1 точка 65 од оспорениот закон.

Во иницијативата на Борис Серафимов се наведува дека Законот за територијалната организација на локалната самоуправа во Република Македонија бил донесен без организирана јавна расправа, дека не биле почитувани резултатите од непосредното изјаснување на граѓаните, и дека бил спротивен на членот 5 од Европската повелба за локалната самоуправа. На крајот, во оваа иницијатива се бара да се утврдат елементи на кривично дело – злоупотреба на власт – поради кампањата на власта против референдумот.

Со иницијативата на Тодор Петров се оспоруваат Законот за територијалната организација на локалната самоуправа во Република Македонија и Законот за градот Скопје поради тоа што биле во спротивност со член 8 став 1 алинеи 3, 9 и 11 и член 118 од Уставот, како и со членот 5 од Европската повелба за локалната самоуправа. Во оваа иницијатива се наведува дека наведените закони биле донесени без консултација на локалните власти бидејќи биле отфрлени резултатите од општинските референдуми во 41 општина каде граѓаните со апсолутно мнозинство се изјасниле за непроменливост на општинските граници. Во иницијативата е наведено дека спротивно на уставно утврдените одредби за меѓународните договори, оспорените закони ги менувале одредбите од Европската повелба за локалната самоуправа посебно членовите 1, 5 и 12. Во иницијативата се бара Уставниот суд да ги поништи оспорените закони, и да донесе решение за запирање од извршување на сите поединечни акти и дејствија што се преземаат врз основа на оспорените закони.

Во иницијативата на Ѓорѓи Наумов се наведува дека членовите 10 и 11 од Законот за територијалната организација на локалната самоуправа во Република Македонија не биле во согласност со Уставот, од причини што законот не го почитувал правото на локалните единици на локална самоуправа како темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија, а особено не го почитувал правото на непосредно одлучување на граѓаните за промена на границите на општините утврдено со членовите 114 и 115 од Уставот. Оспорениот закон, односно членовите 10 и 11 не биле во согласност и со членот 118 од Уставот, бидејќи со нив се дерогирала одредбата од членот 5 од Европската повелба за локалната самоуправа. Имено, непочитувањето на правото на граѓаните што се изјасниле на референдум практично значело менување на ратификуван меѓународен договор со закон иако тоа го забранувал Уставот.

Во иницијативата на Здружението на граѓани “Кичевчани за Кичево” се наведува дека со ратификацијата на Европската повелба за локална самоуправа таа станала дел од правниот поредок на Република Македонија, а согласно член 118 од Уставот Собранието не можело со закон да ги менува одредбите од Повелбата. Ова здружение на граѓани смета дека при постоење на Законот за територијална поделба на Република Македонија од 1996 година и ратификуваната Европска повелба за локална самолуправа немало никакви правни можности да се донесе нов закон за територијална поделба. Во поткрепа за таквото мислење се наведува Амандманот XVI на Уставот и членот 12 на Европската повелба кои биле задолжителни за Собранието на Република Македонија.

4. Судот на седницата утврди дека Законот за територијалната организација на локалната самоуправа во Република Македонија содржи: I Општи одредби; II Општини во Република Македонија (со име и седиште); III Подрачје на општините и населени места во Република Македонија; IV Организација на месната самоуправа во Република Македонија и V Преодни и завршни одредби.

Законот за градот Скопје содржи: I Општи одредби; II Организација на градот Скопје; III Надлежности на градот Скопје и општините во градот Скопје; IV Органи на градот Скопје и општините во градот Скопје; V Финансирање на градот Скопје и општините во градот Скопје; VI Употреба на јазиците на заедниците во градот Скопје и во општините во градот Скопје; VII Односи и соработка на градот Скопје и општините во градот Скопје и VIII Преодни и завршни одредби.

5. Согласно член 8 став 1 алинеја 9 од Уставот, локалната самоуправа е темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија.

Во функција на разработка на локалната самоуправа како темелна вредност, Уставот содржи посебна глава V со која се утврдува моделот на локалната самоуправа во Република Македонија.

Членот 114 од Уставот утврдува дека на грѓаните им се гарантира правото на локална самоуправа; единици на локалната самоуправа се општините; во општините можат да се основаат облици на месна самоуправа; општините се финансираат од сопствени извори на приходи определени со закон и со средства од Републиката.

Согласно Амандманот XVI на Уставот, со кој е заменет ставот 5 на членот 114, локалната самоуправа се уредува со закон кој се донесува со двотретинско мнозинство гласови од вкупниот број пратеници, при што мора да има мнозинство гласови од вкупниот број пратеници кои припаѓаат на заедниците кои не се мнозинство во Република Македонија. Законите за локално финансирање, локални избори, општинските граници и за градот Скопје, се донесуваат со мнозинство гласови од присутните пратеници, при што мора да има мнозинство гласови од присутните пратеници кои припаѓаат на заедниците кои не се мнозинство во Република Македонија.

Согласно Амандман XVII точка 1 на Уставот, со кој е заменет ставот 1 на членот 115, во единиците на локалната самоуправа граѓаните непосредно и преку претставници учествуваат во одлучувањето за прашања од локално значење, а особено во областите на јавните служби, урбанизмот и руралното планирање, заштитата на околината, локалниот економски развој, локалното финансирање, комуналните дејности, културата, спортот, социјалната и детската заштита, образованието, здравствената заштита и во други области утврдени со закон.

Во главата V од Уставот која се однесува на локалната самоуправа е и членот 116 според кој територијалната поделба на Републиката и подрачјата на општините се утврдуваат со закон.

Според член 117 став 1 од Уставот, градот Скопје е посебна единица на локалната самоуправа чија организација се уредува со закон.

Според Амандман XVII точка 2 на Уставот, со кој е заменет ставот 2 на членот 117, во градот Скопје граѓаните непосредно и преку претставници учествуваат во одлучувањето за прашања од значење за градот Скопје, а особено во областите на јавните служби, урбанизмот и руралното планирање, заштитата на околината, локалниот економски развој, локалното финансирање, комуналните дејности, културата, спортот, социјалната и детската заштита, образованието, здравствената заштита и во други области утврдени со закон.

Врз основа на наведените уставни одредби произлегува дека наводите во иницијативата, според кои оспорениот закон не бил во согласност со Амандманот XVI на Уставот и со утврденото право на граѓаните непосредно и преку претставници да учествуваат во одлучувањето за прашања од локално значење, се неосновани.

Имено, Амандманот XVI на Уставот го уредува прашањето во врска со потребното мнозинство гласови на пратениците, како и за потребното мнозинство гласови од пратениците кои припаѓаат на заедниците кои не се мнозинство во Република Македонија при донесувањето на Законот за локалната самоуправа и на законите за локално финансирање, локални избори, општинските граници и за градот Скопје.

Амандманот XVII на Уставот утврдува дека во единиците на локалната самоуправа и во градот Скопје граѓаните непосредно и преку претставници учествуваат во одлучувањето за прашања од локално значење односно од значење за градот Скопје во точно определени области со можност да учествуваат во одлучувањето и за прашања од други области утврдени со закон.

Меѓутоа, оспорениот Закон за територијалната организација на локалната самоуправа во Република Македонија е донесен врз основа на член 116 од Уставот, според кој територијалната поделба на Републиката и подрачјата на општините се утврдуваат со закон, а оспорениот Закон за градот Скопје е донесен врз основа на член 117 став 1 од Уставот, според кој градот Скопје е посебна единица на локална самоуправа чија организација се уредува со закон.

Притоа, Уставот не се впушта во регулирањето на прашањата во врска со територијалната поделба на Републиката и подрачјата на општините, ниту пак во прашањата сврзани за организацијата на градот Скопје, туку недвосмислено упатува овие прашања да се уредат со закон, со што препуштил регулирањето на сите прашања од овие области да биде во исклучива надлежност на Собранието на Република Македонија како претставнички орган на граѓаните и носител на законодавната власт на Републиката.

Оттука, Судот оцени дека не може основано да се постави прашањето за согласноста на оспорените закони со член 8 став 1 алинеја 9 од Уставот, како и со Амандман XVI и Амандман XVII на Уставот.

6. Согласно член 110 алинеја 1 од Уставот, Уставниот суд на Република Македонија одлучува за согласноста на законите со Уставот.

Според член 8 став 1 алинеја 11 од Уставот, темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија е почитувањето на општо прифатените норми на меѓународното право, а според член 118 од Уставот, меѓународните договори што се ратификувани во согласност со Уставот се дел од внатрешниот правен поредок и не можат да се менуваат со закон.

Прифаќајќи го принципот на почитување на општо прифатените норми на меѓународното право, Република Македонија ја декларира својата отвореност и спремност за интеграција во европската и светската заедница.

Од друга страна, меѓународните договори стануваат дел од внатрешниот правен поредок доколку се ратификувани во согласност со Уставот и не можат да се менуваат со закон.

Собранието на Република Македонија на 14 мај 1997 година, донесе Закон со кој ја ратификува Европската повелба за локалната самоуправа донесена во Стразбур на 15 октомври 1985 година. Со оваа ратификација, Европската повелба е дел од внатрешниот правен поредок и не може да биде изменета со закон.

Тргнувајќи од надлежноста на Уставниот суд на Република Македонија утврдена со член 110 од Уставот, Уставниот суд нема надлежност да ја оценува меѓусебната согласност на законите со меѓународните акти. Тоа, дотолку повеќе што прашањето дали во постапката за донесување на оспорените закони, законодавецот ги имал предвид резултатите од изјаснувањето на граѓаните на референдумите во единиците на локалната самоуправа е фактичко прашање за кое Уставниот суд, исто така, не е надлежен да одлучува.

Оттаму, според мислењето на Судот, доколку законодавецот ги немал предвид резултатите од референдумското изјаснување на локално ниво, евентуално може да стане збор за непочитување на Европската повелба за локалната самоуправа а не за нејзино менување со закон, како што се наведува во иницијативите. Притоа, не може да се пренебрегне околноста од образложението на Предлогот на законот за територијалната организација на локалната самоуправа во Република Македонија каде децидно е нотирано дека во однос на предлогот за донесување на овој закон се направени корекции врз основа на расправата водена во Собранието на Република Македонија, референдумското изјаснување во општините, забелешките, предлозите и сугестиите од органи на локалната самоуправа и од месни заедници, како и врз основа на анализата на функционалноста во поврзувањето на населените места.

Врз основа на изнесеното иницијативите во однос на согласноста на оспорените закони со Европската повелба, согласно член 28 алинеја 1 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија, се отфрлаат поради ненадлежност.

7. Во врска со наводите во иницијативите дека оспорениот закон за територијална организација не бил во согласност со одредбите од Законот за локалната самоуправа, Судот оцени дека согласно член 110 од Уставот, Уставниот суд не е надлежен да ја оценува меѓусебната согласност на законите.

Што се однесува до начинот на објавувањето на законите, Судот оцени дека тоа не е предмет на уредување на овој закон, туку ова прашање е уредено со други закони, поради што иницијативата на група граѓани од Струга во овој дел се отфрла.

Иницијативата на Борис Серафимов од Кочани во делот во кој се бара Судот да утврди елементи за кривично дело “злоупотреба на власт” заради кампањата на власта против референдумот, Судот исто така оцени да го отфрли поради тоа што Уставниот суд согласно член 110 од Уставот нема надлежност да утврдува елементи на какво било кривично дело, а најмалку на, во Кривичниот законик, непостоечко дело.

8. Со оглед на тоа што Судот одлучи да не поведе постапка за оценување на уставноста на оспорените закони, Судот оцени дека не се исполнети условите од член 27 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија да донесе решение за запирање на извршувањето на поединечните акти или дејствија што се преземени врз основа на оспорените закони.

9. Врз основа на изнесеното Судот одлучи како во точките 1 и 2 од ова решение.

10. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот Лилјана Ингилизова-Ристова и судиите д-р Трендафил Ивановски, Махмут Јусуфи, Мирјана Лазарова Трајковска, Вера Маркова, Бранко Наумовски, д-р Бајрам Положани, Игор Спировски и д-р Зоран Сулејманов.

У.бр.195/2004
29 декември 2004 година
С к о п ј е

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Лилјана Ингилизова-Ристова