У.бр.184/2003

2. Д-р Маргарита Шијакова од Скопје на Уставниот суд на Република Македонија му поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на членот 121 од законот означен во точката 1 од ова решение.

Според наводите во иницијативата оспорениот член од Законот со кој се предвидува граѓанинот – градител на градежен објект изграден без одобрение за градба, до легализацијата или рушењето на тој објект да ужива судска заштита која му припаѓа на сопственик, а доколку таквиот објект се легализира со вклопување во урбанистичкиот план да може да стекне сопственост на таков објект, не бил во согласност со членот 8 став 1 алинеја 3 и со членот 9 од Уставот.

Притоа, како причини и аргументи за неуставноста на оспорениот член од Законот во иницијативата единствено се наведува противречноста на овој член со одредби од Законот за просторно и урбанистичко планирање и другите одредби од самиот Закон за сопственост и други стварни права.

Така, споредувајќи ја оспорената одредба со членовите 43, 44 и 45 од Законот за просторно и урбанистичко планирање подносителката на иницијативата изведува заклучок дека меѓу тие одредби и оспорената одредба постоела противречност која се изразувала најпрво во тоа што градбата без одобрение според одредбите од Законот за просторно и урбанистичко планирање имала третман на граѓански деликт за кој била предвидена и соодветна казна, а од друга страна, сопствениците на таквите градби според оспорениот член не само што се ослободувале од секаква одговорност, туку уживале и судска заштита како сопственик, а со легализација на објектите се стекнувале и со право на сопственост на тие објекти. Од наведеното произлегувало дека проблемот на т.н. дива градба во овие два закона се третирал на сосема различен начин, од граѓански деликт, кој претставува форма на неправо, преку легализација таквата дива градба се претварала во право. Оспорениот член бил пандан на кривичноправниот институт – амнестија.

Оттука, подносителката заклучува дека за да се обезбеди владеење на правото проблемот на дивите градби мора да има еднаков третман во двата закони.

Понатаму, во иницијативата се наведува дека оспорениот член 121 од Законот отстапувал не само од одредбите на Законот за просторно и урбанистичко планирање, туку и од членот 112 од истиот закон, затоа што во овој член легализацијата, како основ за стекнување на сопственост не била предвидена, ниту, пак, нејзината постапка била уредна со закон. Имено, и помеѓу членовите 112 и 121 од Законот постоела одредена противречност која се состоела во тоа што легалните начини на стекнување на сопственост утврдени во членот 112, со оспорениот член 121 се проширувале со нов основ за стекнување на сопственост, што исто така не било во согласност со принципот на владеењето на правото.

Со оглед на тоа што важењето на оспорениот член 121 од Законот не било временски ограничено, тоа според наводите во иницијативата значело дека секој објект што бил изграден без одобрение со било кој урбанистички план можел да биде легализиран и да стане сопственост на оној кој го изградил. Тоа во крајна линија доведувало до поттикнување на т.н. диви градби и до пасивизирање на надлежните служби да дејствуваат во правец на нивно сузбивање и рушење, како што било предвидено во Законот за просторно и урбанистичко планирање.

Поради различниот третман на објектите изградени без одобрение во посочените два закони, во иницијативата се наведува и тоа дека со оспорениот член 121 од Законот истовремено се создавала и нерамноправност меѓу граѓаните. Ова од причини што одредени граѓани сопственоста на објектите изградени без одобрение ја губеле со рушење на тие објекти, а додека други граѓани токму според оспорениот член можеле да се стекнат со право на сопственост на објекти кои исто така биле изградени без одобрение, иако и едните и другите претходно биле должни да исполнат одредени услови како што е прибавување на услови за градба (градежна дозвола) и навремено да ги платат обврските кон државата.

Нееднаквоста на граѓаните се создавала и поради противречноста на оспорениот член 121 со членот 124 од истиот закон, затоа што условите од овој член за стекнување право на сопственост по основ на одржувачка биле многу потешки отколку условите предвидени во оспорениот член, иако и едните и другите граѓани се наоѓале во иста правна положба на владетели на недвижност.

Поради сите напред наведени причини, во иницијативата се предлага Судот да поведе постапка за оценување на уставноста на членот 121 од Законот во однос на членот 8 став 3 и член 9 од Уставот, а потоа и да го укине.

3. Судот на седницата утврди дека според ставот 1 на членот 121 од Законот, на градежен објект изграден без одобрение за градење градителот со самата градба не стекнува сопственост, а до легализација или рушење на тој објект врз основа на одлука на надлежен орган ужива соодветна судска заштита која му припаѓа на сопственик, ако со закон поинаку не е определено.

Според ставот 2 на истиот член од Законот, градителот на објектот од став 1 на овој член кој гради на свое или туѓо земјиште под услови утврдени во овој закон, може да стекне сопственост на таков објект, односно градбата да се легализира, доколку објектот се вклопува во урбанистичкиот план, а градбата се потврди со одобрение за градење од надлежен орган и се запише во јавната книга за запишување на правата на недвижностите.

Според ставот 3 на членот 121 од Законот, ако за земјиштето каде што е изграден градежен објект без одобрение за градење не постои урбанистички план, а надлежниот орган утврди дека поминале десет години од изградбата на објектот и ја потврди градбата со одобрение за градење, градителот стекнува сопственост со упис во јавната книга за запишување на правата на недвижностите, ако со посебен закон поинаку не е предвидено.

4. Според членот 8 од Уставот на Република Македонија, темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија, меѓу другите, е и принципот на владеењето на правото, како и правната заштита на сопственоста, хуманизмот и социјалната правда.

Во делот за основните слободи и права на човекот и граѓанинот во членот 9 став 1 од Уставот на Република Македонија е утврдено дека граѓаните во Република Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското убедување, имотната и општествената положба. Според став 2 на овој член, граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.

Во членот 30 став 1 од Уставот, меѓу другото, се гарантира и правото на сопственост, која според ставот 2 на истиот член создава права и обврски и треба да служи на поединецот и на заедницата.

Според членот 35 став 1 од Уставот, Републиката се грижи, освен за социјалната заштита и за социјалната сигурност на граѓаните согласно со начелото на социјална праведност.

Стекнувањето и заштитата на правото на сопственост посебно е уредено во Глава IV од Законот за сопственост и други стварни права.

Според членот 112 став 1 од Законот, кој што е и прв член на Глава IV, правото на сопственост се стекнува според закон врз основа на правна работа и со наследување. Според ставот 2 на овој член, правото на сопственост се стекнува и со одлука на надлежен државен орган, на начин и под услови утврдени со закон.

Понатаму, во членот 113 од Законот се утврдени сите можни начини на стекнување на правото на сопственост според закон и тоа: со создавање нова ствар, со мешање и спојување, со градење на земјиште, со одржување, со одвојување на плодовите, со стекнување сопственост од несопственик, со окупација, со припојување и таложење, со промена на корито на водотек и создвање на остров и во други случаи определени со закон.

Во однос на стекнувањето на правото на сопственост со градење на земјиште, во натамошните членови од Законот се утврдува во кои случаи и под кои услови градителот на градежниот објект може да се стекне со право на сопственост и тоа: со градење на сопствено или на туѓо земјиште, со согласност или без согласност на сопственикот на земјиштето, според членовите од 116 до 119 од Законот, со градење врз основа на туѓо право на градење според член 120, со градење без одобрение за градба според член 121, кој е и оспорен, со доградба и надградба според член 122 и со пречекорување на меѓа при градење според членот 123 од Законот.

Од наведените и другите одредби на Законот за сопственост и други стварни права произлегува дека законодавецот во рамките на целосното уредување на правото на сопственост, кое е и уставно загарантирано право, меѓу другите прашања поврзани со остварувањето на ова право, посебно ги уредил и правните основи и услови за стекнување на правото на сопственост. Оттука, можноста за стекнување право на сопственост на градежен објект изграден без одобрение за градба, а под услови утврдени во став 2 и 3 на член 121 од Законот, кој се оспорува со оваа иницијатива, претставува само еден од законските основи на стекнување право на сопственост, што законодавецот согласно неговото уставно право и овластување го утврдил во овој Закон.

Тргнувајќи од причините поради кои во иницијативата се оспорува уставноста на членот 121 од Законот може да се констатира дека со овој член од Законот точно е дека едно неправо, односно законско недозволено дејствие, како што е изградбата на градежен објект без одобрение станува право, односно право на сопственост на вака изградениот објект. Меѓутоа, според мислењето на Судот, ова не значи дека поради тоа оспорената одредба автоматски сама за себе е во спротивност со принципот на владеењето на правото и еднаквоста на граѓаните, од чиј аспект се оспорува нејзината уставност.

Имено, според Судот државата има уставно овластување да ја утврдува својата политика во одделни области на општественото живеење и за спроведување на таа политика да утврдува соодветни мерки. Во рамките на ова овластување, право е на државата да преоценува дали една мерка, врз основа на разгледување на одредени факти и околности и последиците кои таа може да ги предизвика, ќе ја ревидира, односно замени со друга мерка, која исто така треба да биде во функција на легитимни цели од јавен или општ интерес.

Следствено на тоа, Судот смета дека примарната цел на законодавецот со оспорената одредба не е да ги охрабри граѓаните да не ги почитуваат одредбите од Законот за просторно и урбанистичко планирање и да не се рушат објектите изградени без одобрение, како што смета подносителката на оваа иницијатива, туку легитимната цел на оваа законска одредба е да се изнајде баланс, односно постигне правична рамнотежа меѓу општите интереси на заедницата и барањата за заштита на основните права на поединецот, односно граѓанинот. Сигурно е дека таквата рамнотежа во случајот со изградените објекти без одобрение не може да се постигне доколку во секој случај и по секоја цена објектот изграден без одобрение се руши, а при тоа да не се води сметка за социјалната положба на граѓаните во која тие ќе се најдат по рушењето на таквите објекти, како и за причините кои придонеле за т.н дива градба односно изградба на објекти без одобрение како реална состојба која во Република Македонија е присутна со години наназад.

Тргнувајќи од ваквата цел на законодавецот, Судот смета дека легализацијата на градежниот објект изграден без одобрение за градба, односно неговото вклопување во урбанистичкиот план што како услов за стекнување право на сопственост се предвидува со оспорената законска одредба, е разумна и прифатлива мерка и својата оправданост ја има во целта, односно политиката на државата и во случаите кога објектот е изграден без одобрение за градба, а во меѓувреме тој не е срушен, со неговата легализација, односно вклопување во урбанистичкиот план, на граѓанинот да му се обезбеди правото на домување, кое спаѓа во сферата на социјалната сигурност на граѓаните, за која, пак, Републиката, согласно член 35 став 1 од Уставот, има и уставна обврска да се грижи.

Според тоа, легализацијата на објектот изграден без одобрение за градба, како правна мерка, која е јасно и прецизно формулирана во оспорената законска одредба, а заради обезбедување на наведените цели, според мислењето на Судот не може да се проблематизира од уставно правен аспект, односно не е во несогласност ниту со принципот на владеењето на правото, ниту со начелото на еднаквост на граѓаните. Ова и од причини што со оваа законска одредба не се суспендира примената на Законот за просторно и урбанистичко планирање, па затоа и евентуалната фактичка, а не правна нееднаквост на граѓаните при стекнување право на сопственост на нивниот објект изграден без одобрение би произлегувала од примената на одредбите од овој закон, а не од ставовите 2 и 3 од оспорениот член на Законот за сопственост и други стварни права. Имено, овие одредби еднакво се однесуваат за сите градежни објекти изградени без одобрение доколку тие не се срушат, туку според прописите за просторно и урбанистичко планирање се вклопат во урбанистичкиот план и се потврдат со одобрение за градба, кои што услови, покрај останатите, мора да бидат исполнети за стекнување право на сопственост. Меѓутоа, од друга страна, овие законски одредби не ги ослободуваат надлежните државни органи од обврската за доследно спроведување и почитување на прописите за градење на градежни објекти.

Судот утврди дека се неосновани наводите во иницијативата според кои согласно ставот 1 на оспорениот член од Законот, градителот на градежен објект изграден без одобрение, исто така, се третирал како сопственик, затоа што според овој став тој до легализација или рушење на објектот уживал соодветна судска заштита како сопственик.

Според мислењето на Судот, подносителот на иницијативата оваа одредба погрешно ја сфаќа, односно толкува. Имено, судската заштита на градителот предвидена со оваа законска одредба се однесува само во однос на заштитата на објектот од трети лица и тоа како инвестиционен влог што градителот го има во владение, а не на заштита на неговото право на сопственост на тој објект, како што смета подносителот. Впрочем, од ставовите 2 и 3 на овој член од Законот јасно произлегува дека до легализација, односно вклопување во урбанистичкиот план, градителот на градежен објект изграден без одобрение не се стекнува со право на сопственост на тој објект, туку го има само во владение.

5. Врз основа на изнесеното, Судот утврди дека не може основано да се постави прашањето за согласноста на оспорената законска одредба со Уставот и поради тоа одлучи како во точката 1 од ова решение.

6. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот Лилјана Ингилизова-Ристова и судиите: д-р Трендафил Ивановски, Махмут Јусуфи, Мирјана Лазарова Трајковска, Вера Маркова, д-р Бајрам Положани, Игор Спировски и д-р Зоран Сулејманов.

У.бр.184/2003
3 ноември 2004 година
С к о п ј е

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Лилјана Ингилизова-Ристова