У.бр.125/2003

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/92) на седницата одржана на 8 и 9 октомври 2003 година, донесе

1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на законитоста на Уредбата за начинот и постапката за отуѓување на градежно изградено земјиште сопственост на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.13/2003 и 59/2003).

2. Стојан Стојчевски од Скопје на Уставниот суд на Република Македонија му поднесе иницијатива за оценување на законитоста на Уредбата означена во точката 1 од ова решение. Според подносителот на иницијативата оспорената Уредба не била во согласност со Законот за градежното земјиште бидејќи таа била донесена врз основа на член 13 од наведениот закон, а овој член не се однесувал за продажба на државното земјиште што е изградено и доделено на трајно користење. Одредбите од овој член како и членовите 11 до 41 од Законот се однесувале само на градежното земјиште во сопственост на Република Македонија кое не е изградено и е во општа употреба.

Понатаму, во иницијативата се наведува дека стекнувањето право на сопственост на кое физичките и правните лица стекнале право на користење било регулирано во главата ИВ од Законот насловена како “Трансформација на правото на користење” и дека по укинувањето на членовите 51, 52, 53 и 55 од Законот за градежното земјиште со одлука на Уставниот суд на Република Македонија законодавецот бил должен оваа материја да ја уреди со изменување и дополнување на Законот согласно одлуката на Уставниот суд, а не со Уредба на Владата на Република Македонија.

Со оглед на тоа дека со оспорената одредба било предвидено за отуѓувањето да се плати надоместок како цена за купување на земјиштето кое на физичките и правните лица своевремено им било доделено и на кое тие изградиле објекти, а за кое земјиште тие ги платиле трошоците за комунално уредување и другите давачки, како и за земјиштето на кое овие лица правото на користење го стекнале по основ на купување на објект изграден на таквото земјиште, според подносителот на иницијативата оваа категорија на граѓани се доведувала во нерамноправна положба во однос на останатите граѓани, а се доведувала во прашање и нивната социјална сигурност.

Поради тоа, подносителот смета дека нема законска основа за донесување на оспорената Уредба па затоа и му предлага на Судот да поведе постапка за оценување на нејзината законитост, а потоа и да ја укине.

3. Судот на седницата утврди дека оспорената Уредба е донесена врз основа на член 13 став 1 и 4 од Законот за градежното земјиште и член 36 став 2 од Законот за Владата на Република Македонија. Според член 1 од Уредбата, со оваа Уредба се уредуваат начинот и постапката за отуѓување на градежното изградено земјиште сопственост на Република Македонија, на кое физички лица државјани на Република Македонија и домашни правни лица стекнале право на користење.

Според член 2 од Уредбата, под градежно изградено земјиште во смисла на член 1 од оваа уредба се смета земјиштето кое претставува градежна парцела врз која е изграден – стекнат објект од траен карактер со правен основ, на кое право на користење и неспорно фактичко владение имаат физички и правни лица од член 1 од оваа уредба.

Според членот 3 од Уредбата, отуѓувањето на градежното изградено земјиште од членот 1 на Уредбата се однесува на сопственици на објекти – корисници на градежно изградено земјиште кои за правото на користење на земјиштето не платиле надомест.

Отуѓувањето на ова земјиште, според ставот 2 на член 3 од Уредбата не се однесува на сопственици на објекти-корисници на градежно изградено земјиште по основ на поранешна сопственост и на корисници на градежното земјиште за кое е платен надомест за правото на користење на земјиштето.

Исто така, според членот 4 од оваа Уредба, тоа во суштина значи дека отуѓувањето на градежното изградено земјиште од членот 1 на оваа Уредба не се однесува ни на домашни правни лица ако ова земјиште е предмет на денационализација или за кое има ограничувања според член 72 од Законот за денационализација и член 54 од Законот за градежното земјиште.

Согласно член 5 од Уредбата, отуѓувањето на предметното градежно изградено земјиште се врши во денари по цена утврдена во Прегледот кој е составен дел на оваа Уредба, а средствата од отуѓувањето се приход на Буџетот на Република Македонија.

Според членот 6 од Уредбата, градежното изградено земјиште од членот 1 на оваа Уредба се отуѓува по пат на непосредно спогодување помеѓу Република Македонија и корисниците на земјиштето – сопственици на објектите кои се изградени врз тоа земјиште.

Постапката за отуѓување на градежното изградено земјиште согласно член 7 од Уредбата се поведува по барање на корисниците на земјиштето сопственици на објектите кои сметаат дека имаат обврска за плаќање на надомест за користење на градежното земјиште, а кои не го платиле надоместот.

Според членот 8 од Уредбата, барањето за отуѓување се поднесува до Министерството за финансии – Управа за имотно-правни работи на подрачјето каде се наоѓа градежното изградено земјиште предмет на отуѓување.

Според членот 9 од Уредбата, отуѓувањето на градежното изградено земјиште се врши врз основа на договор што се склучува меѓу Република Македонија и сопствениците на објектите – корисници на градежното земјиште, а договорите, согласно членот 10, во име на Република Македонија ги склучува министерот за финансии, односно лице овластено од министерот за финансии.

Во членот 11 од Уредбата е утврдено кои се органи и на кој начин учествуваат во постапките за отуѓување.

Во член 12 од Уредбата, пак, утврдено е дека градежното земјиште предмет на оваа уредба се отуѓува по цена согласно член 5 став 1 на оваа уредба најдоцна до 31.12.2003 година од денот на влегувањето во сила на оваа Уредба.

Оваа уредба, според член 13, кој е последен, влегува во сила наредниот ден од денот на објавувањето во “Службен весник на Република Македонија”. Инаку, Уредбата е објавена во “Службен весник на Република Македонија” бр.13 од 4 март 2003 година.

Реонизацијата и зоните на градовите и населените места во Република Македонија и цените според кои се врши отуѓувањето на градежното земјиште се утврдени во соодветниот Преглед, кој е составен дел на Уредбата и како таков е објавен во “Службен весник на Република Македонија” заедно со Уредбата.

4. Со оглед дека предмет на отуѓување (продажба) според оспорената Уредба е градежното изградено земјиште сопственост на Република Македонија на кое домашни физички и правни лица стекнале право на користење, Судот при разгледување на иницијативата најпрво ја утврди фактичката и правната состојба во однос на постоењето, карактерот и начинот, односно основот на стекнување на ова право.

Правото на користење на градежното земјиште, кое до измените и дополнувањата извршени на претходниот Закон за градежното земјиште во 1991 година беше во општествена, а со овие измени помина во сопственост на Република Македонија, односно во државна сопственост, во правниот систем на Република Македонија егзистираше почнувајќи од 1958 година (кога за прв пат се востанови со Законот за денационализација на наемните згради и на градежното земјиште (“Службен лист на ФНРЈ” бр.52/58) и на Задолжителните толкувања на член 39 став 1 од овој Закон – “Службен лист на ФНРЈ” бр.24/59, 24/61 и 1/63) па се до влегувањето во сила, односно од примената на сега важечкиот Закон за градежното земјиште. Тоа значи дека за целиот овој период до влегување во сила на Законот за градеж ното земјиште во 2001 година, врз градежното земјиште во сопственост на Република Македонија многу поединци и правни лица имаат стекнато право на користење.

Исто така, се до влегувањето во сила на Законот за градежното земјиште од 2001 година, градежното земјиште било вон промет, за разлика од станбените и другите објекти изградени на тоа земјиште, чиј промет секогаш бил дозволен. Меѓутоа, и во овој случај купувачите на станбените и други објекти не можеле да стекнат право на сопственост на градежното земјиште на кое тие се изградени, но само се стекнувале со право на негово користење.

Од наведеното произлегува дека правото на користење на градежното земјиште прво во општествена, а потоа во сопственост на Република Македонија, никогаш не било самостојно субјективно сопственосно право туку преставувало овластување – односно право на сопственикот на објектот тоа земјиште да го користи и тоа овластување секогаш ја делело правната судбина на објектот ( Суперфициеи солум цедит ). Или, поконкретно кажано, правото на користење на градежното земјиште во суштина претставувало право врз туѓо (државно) градежно земјиште, кое се стекнувало на определен начин и услови.

Во однос на прашањето, пак, по кој основ, начин и услови се стекнувало правото на користење на градежното земјиште, според законската регултива што важела во периодот пред влегувањето во сила на Законот за градежното земјиште во 2001 година, ова право се стекнувало по основ на поранешна сопственост на национализираното или покасно, со закон или друг акт, определено градежно земјиште, по пат на доделување заради изградба на објекти или згради предвидени со урбанистички планови, кое доделување по правило се вршело со надоместок, освен во определени исклучоци, и по основ на купени станбени и други објекти, независно дали тие се купени од физички и други лица, или од државата.

Законот за градежното земјиште донесен во 2001 година, меѓу наброените права на градежното земјиште во сопственост на Република Македонија, не го предвидува правото на користење на ова земјиште. Тоа значи дека со влегувањето во сила на овој закон ова право се отстрани, односно елеминира од правниот систем на Републиката.

Консеквентно на тоа, со влегувањето во сила на овој закон, меѓу останатите, престана да важи и главата III “Доделување на градежното земјиште” од Законот за просторно и урбанистичко планирање (член 72).

Токму, поради тоа што правото на користење на градежното земјиште во сопственост на Република Македонија со Законот за градежното земјиште формално правно се отстрани од правниот систем на Република Македонија, а реално врз ова земјиште многу физички и правни лица како затечено го имаа стекнато ова право, во посебна глава од Законот за градежното земјиште ( ИВ Трансформација на правото на користење на градежното земјиште) беа утврдени условите и начинот на трансформација на правото на користење во право на сопственост или во право на долготраен закуп врз градежното земјиште. Оваа глава од Законот ги содржеше членовите 49 до 67, со тоа што Уставниот суд со Одлука У.бр.172/2001 од 10 јули 2002 година ги укина членовите 51, 52, 53, 55, 66 став 1 во делот “и условите” и член 67.

По укинувањето на наведените членови од Законот за градежното земјиште со Одлуката на Уставниот суд процесот на трансформација на правото на користење на градежното земјиште во право на сопственост, освен во случаите предвидени во членот 50, е запрен, односно не се одвива. Тоа, пак, од друга страна резултира со фактот дека во моментот најголемиот дел од фондот на градежното изградено земјиште, кој се уште е во сопственост на Република Македонија (освен она на кое правото на користење е трансформирано во право на сопственост по барање на корисниците бесплатно по основ на поранешна сопственост согласно член 50 од Законот, или им е вратено во сопственост согласно Законот за денационализација), е оптоварен со затеченото право на користење на ова земјиште на физички и правни лица, кои ова право го стекнале во различни периоди и по разни основи.

5. При ваква правна и фактичка состојба за сопственоста и правото на користење на градежното изградено земјиште за Судот не е спорно дека Република Македонија, како сопственик и на ова земјиште, е слободна да ги определува условите и начинот на отуѓување од државна во приватна или друг вид сопственост.

Тоа, пак, под кои услови и на кој начин и постапка државата, како сопственик на ова земјиште, ќе го отуѓува е, исто така, нејзино право. Во рамките на ова нејзино право државата прво, како што и напред е истакнато, со Законот за градежното земјиште се одлучила градежното земјиште на кое постои право на користење да го отуѓува под услови и постапка на т.н. трансформација на правото на користење во право на сопственост.

Меѓутоа, со оглед дека по укинувањето на членовите 51, 52, 53 и другите членови од Законот за градежното земјиште со Одлуката на Уставниот суд, како единствен член во кој се утврдени условите, начинот и постапката за отуѓување на градежното земјиште сопственост на Република Македонија остана членот 13 од Законот (со исклучок на членот 50 кој се однесува за отуѓување, односно трансформацијата на правото на користење на поранешните сопственици), Судот смета дека нема никакви пречки овој член од Законот да важи и да се применува и на отуѓувањето на изграденото градежно земјиште во сопственост на Република Македонија на кое физичките и правните лица стекнале право на користење, како затечена состојба.

Правото на Владата да донесува уредби и други прописи за извршување на законите генерално е утврдено во член 91 алинеја 5 од Уставот на Република Македонија.

Во член 36 став 2 од Законот за Владата на Република Македонија, меѓу другите прописи, со кои Владата го уредува извршувањето на законите е предвидена и уредбата, како посебен вид на акт, односно пропис.

Имајќи ги предвид наведените уставни и законски одредби, како и посебното овластување утврдено во членот 13 став 4 од Законот за градежното земјиште, Судот смета дека Владата на Република Македонија има право со свој пропис, каков што во конкретниот случај е оспорената уредба, да го уреди начинот, постапката и цената на отуѓувањето и на градежното изградено земјиште на кое физичките и правните лица се стекнале со право на користење, а кое не е спорно дека е во сопственост на Република Македонија.

За тоа, пак, каков е односот меѓу оспорената Уредба и Уредбата за начинот и постапката за отуѓувањето, давањето под закуп и висината на посебните трошоци на постапките за отуѓувањето и давањето под закуп на градежно земјиште сопственост на Република Македонија донесена во 2001 година, исто така, врз основа на член 13 став 4 од Законот, Судот смета дека одредбите од оспорената одредба се специјални – посебни одредби во однос на одредбите од првата уредба кои се однесуваат на начинот, постапката и цената на отуѓувањето на градежното земјиште во сопственост на Република Македонија, кои во тој поглед се генерални – општи и секогаш кога е во прашање отуѓување на изградено градежно земјиште во сопственост на Република Македонија превенствено ќе се применуваат одредбите од оспорената Уредба согласно со принципот дека специјалниот пропис го дерогира општиот ( леџ специалис дерогат генерали).

Врз основа на сето досега изнесено Судот утврди дека нема основ за изразување на сомневање во законитоста на оспорената Уредба од аспект на основот за нејзиното донесување, што е и главната причина поради која подносителот на иницијативата ја оспорува нејзината законитост.

6. Во однос на наводите во иницијативата според кои со оспорената Уредба одделна категорија на корисници на градежното изградено земјиште се доведувала во нерамноправна положба во однос на другите граѓани (при тоа јасно не се прецизира на која категорија корисници конкретно се мисли и кои се тие други граѓани) со оглед дека според Уредбата отуѓувањето на земјиштето се вршело со плаќање на определена цена и покрај тоа што ова земјиште на корисниците своевремено им било доделено за изградба на кое тие изградиле објекти, платиле надомест за комунално уредување и други давачки или објектите ги отуѓиле и правото на користење го пренеле на купувачите на објектите, Судот утврди дека и овие наводи се неосновани.

Имено, имајќи предвид дека според оспорената Уредба предмет на отуѓување може да биде само градежно изградено земјиште во сопственост на Република Македонија на кое физичките и домашните правни лица стекнале право на користење и дека отуѓувањето на ова земјиште се однесува само на сопствениците на објекти од траен карактер стекнати со правен основ – корисници на градежното изградено земјиште кои за правото на користење на земјиштето не платиле надомест, а не за оние кои платиле надомест, Судот смета дека во конкретниот случај не може да стане збор за нееднаква положба меѓу овие две условно наречени категории на корисници на градежно изградено земјиште во сопственост на Република Македонија.

Исто така, со оглед дека начинот, постапката и цената за отуѓувањето на ова земјиште утврдени во Уредбата подеднакво се однесуваат за сите корисници на градежното изградено земјиште кои не платиле надомест за правото на користење, Судот смета дека со оспорената Уредба не се создава нееднаквост ниту меѓу граѓаните од оваа категорија на корисници на градежното изградено земјиште.

При тоа, самата Уредба не го третира прашањето во врска со основот по кој овие корисници го стекнале правото на користење на градежното изградено земјиште и дали тие своевремено имале обврска или не за плаќање на надомест за стекнување на ова право. Единствено што е битно во овој поглед е дека според оваа Уредба сите корисници – сопственици на објекти кои сметаат дека имаат обврска за плаќање на овој надомест, а не го платиле, можат да поднесат барање до надлежниот орган (Министерството за финансии – Управа за имотно-правни работи) за отуѓување (купување) на градежното изградено земјиште на кое е изграден нивниот објект. Ова значи дека отуѓувањето на градежното изградено земјиште во сопственост на Републиката се заснова на принципот на доброволност, а идејата на Уредбата, во крајна линија, е да овозможи секој корисник по сопствено наоѓање да процени, односно да се определи дали ќе го купи или не ова земјиште.

Со тоа што во Уредбата е предвидено дека корисниците на градежното изградено земјиште кои за правото на користење на земјиштето не платиле надомест ова земјиште можат да го откупат по цена утврдена со Уредбата (Прегледот кој е нејзин составен дел) Судот смета дека не се доведува во прашање нејзината согласност со Законот за градежното земјиште, со оглед дека и од членот 13 од Законот произлегува дека отуѓувањето на градежното земјиште во сопственост на Република Македонија се врши со плаќање на надомест, а за пропишување на висината на овој надомест е овластена Владата на Република Македонија. Имено и според мислењето на Судот не е спорно дека отуѓувањето на градежното изградено земјиште во сопственост на Република Македонија, на кое физичките и правните лица стекнале право на користење може да се врши со плаќање бидејќи помеѓу правото на користење и правото на сопственост не може да се стави знак на еднаквост, со оглед дека се работи за две права кои се сосема различни по карактер, обем и содржина.

Од сето напред наведено произлегува дека Владата на Република Македонија, пропишувајќи дека градежното изградено земјиште во сопственост на Република Македонија на кое физичките и правните лица стекнале право на користење, а за кое не платиле надомест, се отуѓува врз основа на договор склучен по пат на непосредна спогодба и по цена утврдена во Прегледот кој е составен дел на Уредбата, не го надминала овластувањето утврдено во член 13 став 4 од Законот и дека со оспорената Уредба всушност се врши разработување на наведените законски одредби, а во функција на нивно извршување што е, пак, во согласност и со членот 36 став 2 од Законот за Владата на Република Македонија.

7. Врз основа на изнесеното Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.

8. Ова решение Судот го донесе со мнозинство гласови во состав од претседателот на Судот Лилјана Ингилизова-Ристова и судиите д-р Трендафил Ивановски, Мирјана Лазарова Трајковска, Иџет Мемети, д-р Бајрам Положани, Игор Спировски и д-р Зоран Сулејманов.

У.бр.125/2003
8 и 9 октомври 2003 година
С к о п ј е

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Лилјана Ингилизова-Ристова