У.бр.163/2002

2. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување уставноста на членот 52 став 1 точка в) и член 77 став 8 од Законот означен во точката 1 од ова решение.

3. Стамен Филипов од Скопје на Уставниот суд на Република Македонија му поднесе иницијатива за оценување уставноста на одредбите од Законот означени во точките 1 и 2 од ова решение.

Во иницијативата се наведува дека со оспорениот член 55 став 1 точки б) и в) од Законот се предвидувало, директорот, заменикот на директорот и вработените во Агенцијата да не смеат да прифатат било каква изборна политичка функција или да се кандидираат за таквата функција или да вршат било каква политичка функција. На овој начин се повредувало загарантираното право на граѓаните за слободата на здружување заради остварување и заштита на предви-дените права во членот 20 став 1 од Уставот, како и правото слободно да основаат здруженија на граѓани и политички партии, да пристапуваат кон нив и од нив да одстапуваат, предвидено во став 2 од истата одредба.
Понатаму во иницијативата се наведува дека со оваа оспорена одредба се повредувале и членовите 22 став 3 и 23 од Уставот, бидејќи избирачко право немаат само лицата на кои им е одземена деловната способност, а секој граѓанин има право да учествува во вршењето на јавните функции.

Според иницијаторот оваа одредба од Законот не била во согласност и со: член 54 став 1, член 62 став 5 и 95 став 2 од Уставот. Ова од причина што во овие од редби од Уставот е предвидено дека: слободите и правата на човекот и граѓанинот можат да се ограничат само во случаи предвидени во Уставот, начинот и условите за избор на пратеници се уредуваат со закон што се донесува со мнозонство гласови од вкупниот број пратеници и предвидената уставна забрана за политичко организирање и дејствување во органите на државната управа.

На крај, а по однос на оваа одредба, иницијаторот се повикува на Одлуката У.бр.2/97 од 26.03.1997 година донесена од Уставниот суд и пред лага поведување на постапка за оценување устаноста, бидејќи според негова оценка одредбата не била во согласност со: член 8 став 1 алинеи 3 и 5 и став 2, член 9, член 20 став 1 и 2, член 22, член 23, член 51, член 54 став 1, член 62 став 5 и член 95 став 2 од Уставот.

По однос на оспорениот член 77 став 8 и 9 од Законот во иницијативата се наведува дека според оваа одредба, Агенцијата може да го избрише од регистарот на агенти секое лице кое не ги почитува одредбите на овој закон, а во случај на бришење од регистарот, согласно со ставот 8, Агенцијата нема да му дозволи повторно запишување на тоа лице во рок до пет години од датумот на бришење.

Ваквата законска концепција, според иницијаторот била уставно неиздржлива, затоа што Агенцијата добивала судска власт, за така донесената одлука не била предвидена никаква постапка ниту пак право на жалба против таквата одлука, а истовремено биле предвидени и правни последици со кои се повредувало правото на работа, правото на жалба и принципот за еднаквост на граѓаните. Воедно правните последици на осудата не можеле да настапуваат автоматски по сила на закон, како што било предвидено во оспорениот став 9 на членот 77, туку такви последици можеле да настапат само врз основа на правосилна судска одлука.

Бидејќи иницијаторот смет а дека второнаведената одредба од Законот не била во согласност со: член 8 став 1 алинеи 3 и 4, член 9, член 13 став 1, член 14 став 1, член 15, член 32 став 1 и 2, член 51, член 64 став 1 и член 98 став 1 и 2 од Уставот, предлага поведување на постапка за оценување уставноста на одредбата од Законот.

4. Судот на седницата утврди дека во член 52 од Законот за задолжително капитално финансирано пензиско осигурување (“Служ-бен весник на Република Македонија” бр.29/2002), се предвидени одредени ограничувања за директорот, заменикот на директорот и вработените во Агенцијата.

Според содржината на оспорените точки, предвидено е ограничување за наведените лица на начин да не смеат: да прифатат било каква изборна политичка функција или да се кандидираат за таква функција (точка б) или да вршат било каква политичка функција (точка в).

Според содржината на оспорениот став 8 од членот 77 од Законот, Агенцијата може да го избрише од регистарот на агенти секое лице кое не ги почитува одредбите на овој закон.

Според содржината на оспорениот став 9 од членот 77 од Законот, во случај на бришење од регистарот на агенти согласно со ставот (8) на овој член Агенцијата нема да му дозволи повторно запишување на тоа лице во рок до пет години од датумот на бришењето.

5. Согласно член 8 став 1 алинеи 3 и 5 од Уставот, темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија се: владеењето на правото, политичкиот плурализам и слободните и непосредни демократски избори.

Согласно член 9 од Уставот, грачаните на Република Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бо јата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба. Граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.

Согласно член 20 став 1 и 2 од Уставот, на граѓаните им се гарантира слободата на здружување заради остварување и заштита на нивните политички, економски, социјални, културни и други права и уверувања. Граѓаните можат слободно да основаат здруженија на граѓани и политички партии, да пристапуваат кон нив и од нив да истапуваат.

членот 22 став од Уставот го регулира избирачкото право. Во оваа одредба е определено дека, секој граѓанин со наполнети 18 години живот стекнува избирачко право. Избирачкото право е еднакво, општо и непосредно и се остварува на слободни избори со тајно гласање. Избирачко право немаат лицата на кои им е одземена деловната способност.

Во членот 23 од Уставот е определено дека секој граѓанин има право да учествува во вршењето на јавни функции.

Во членот 95 став 2 од Уставот е содржана забрана за политичко организирање и дејствување во органите на државната управа.

Во член 1 став 3 од Законот за задолжително капитално финансирано пензиско осигурување (“Службен весник на Република Македонија” бр.29/2002), е определено дека: со овој закон се основа Агенцијата за супервизија на капитално финансирано пензиско осигурување (во натамошниот текст: Агенција) која издава дозволи за основање и одобренија за управување со пензиски фондови на друштва за управување со пензиски фондови, врши супервизија во истите и врши други работи и функции согласно со овој закон.

Според содржината на член 46 став 2 од Законот, Агенцијата има својство на правно лице, а според содржината на ставот 6 Агенцијата за својата работа одговара пред Владата на Република Македонија. Во членот 47 од Законот се определени надлежностите на Агенцијата.

Според член 51 став 1 од Законот, со Агенцијата раководи директор, а Директорот на Агенцијата има заменик на директорот. Во ставот 2 од оваа одредба е определено дека Директорот на Агенцијата и заменикот на директорот, на предлог на министерот за труд и социјална политика, го именува и го разрешува Владата на Република Македонија.

Во оспорениот член 52 став 1 точка б) и в) е определена забрана за Директорот, заменикот на директорот и вработените во Агенцијата да прифатат било каква изборна по литичка функција или да се кандидираат за таква функција како и забрана да вршат било каква политичка функција.

Од анализата на изложените уставни одредби, произлегува дека Уставот, избирачкото право го условува единствено со полнолетноста на граѓаните и нивната деловна способност. Од друга страна Уставот во повече одредби утврдил неспојливост на поедини фукции тргнувајчи од претпоставката дека има функции чие вршење е неспојливо со други функции, како што се: член 63 став 5 по однос на функцијата – пратеник, член 67 став 3 по однос на функцијата – Претседател на Собрание, член 83 став 1 по однос на функцијата – Претседател на Републиката, член 89 став 4 по однос на функцијата – Претседател на Владата и министер, член 100 став 3 по однос на функцијата – судија, член 104 став 5 по однос на функцијата – член на Републичкиот судски совет, член 107 став 3 по однос на функцијата – јавен обвинител и член 111 став 1 по однос на функцијата – судија на Уставниот суд). Во зависност од конкретната функција, Уставот определува неспојливост на таа функција со други јавни функции или професии, други политички функции или пак со забрана за членување во политичките партии, со цел непристрасно, објективно и совесно вршење на доверените функции, без оптовареност со припадност а кон одредена полтичка партија. По однос на останатите функции Уставот оставил со закон да се уреди прашањето на неспојливоста на функцијата.

Понатаму, Уставот гарантира слобода на здружувањето помеѓу другото и заради остварување и заштита на политичките права и уверувања, гаранција за достапност во вршењето на јавните функции на сите граѓани, а единствено содржи забрана за политичко организирање и дејствување во органите на државната управа.

6. По оценка на Судот, формулацијата “не смеат да прифатат било каква изборна политичка функција или да се кандидираат за таква функција” во оспорениот член 52 став 1 точка б) од Законот, не е поставена како неспојливост на функцијата Директор на Агенцијата, функцијата заменик на директорот, или со положбата вработен во Агенцијата со други изборни политички функции, односно со членството во одредена политичка партија. Употребената формулација според мислење на Судот претставува забрана за остварување на пасивното избирачко право, од кои причини пред Судот се постави прашањето за повреда на членот 22 од Уставот.

Имено, со вака поставена законска формулација лицата кои претендираат или се именувани на функцијата Директор на Агенцијата и негов заменик, како и сите вработени не можат слободно да ја изразуваат својата политичка припадност и се додека ја обавуваат таа функција не би можеле да бидат предложени како кандидати и да прифатат кандидатура за било каква изборна политичка функција.

Од изложените причини, а по однос на оспорената точка б) од членот 52 став 1 од Законот, Судот одлучи да поведе постапка за оценување на уставноста.

7. Меѓутоа, од анализата на изложените уставни и законски одредби, произлегува дека Агенцијата има својство на орган на државна управа и обавува работи во интерес на државата, па за Судот прифатлива е потребата од заштитна одредба, како што е направено во оспорената точка в) од членот 52 став 1 од Законот. Ова од причини што е реална опасноста носителите на функциите во Агенцијата и останатите вработени да ги вршат своите работни обвски во интерес на политичката партија на која евентуално и припачаат, па заштитна клаузула “не смеат” во овој дел од оспорената одредба е потребна и е во склад со член 95 став 2 од Уставот, бидејчи носителите на функциите во државната управа, а и останатите вработени не можат истовремено политички да се организираат и да дејствуваат во рамките на органот на државната управа.

Ваквото законско решение, по мислење на Судот, од друга страна не ги ограничува: правото на слободно здружување, избирачкото право, како и правото на достапност на јавните функции гарантирани во Уставот, бидејчи забраната за политичко здружување и дејствување во органите на државната управа, определена во членот 95 став 2 од Уставот не ги негира останатите права.

Од изнесените причини, Судот одлучи да не поведе постапка за оценување уставноста на членот 52 став 1 точка в) од Законот.

8. Во член 8 став 1 алинеја 4 од Уставот, поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска е определена како темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија.

Уставот во членот 15 го гарантира правото на жалба против поединечните правни акти донесени во постапка во прв степен пред суд, управен орган или организација или други институции што вршат јавни овластувања.

Според член 32 став 1 и 2 од Уставот, секој има право на работа, слободен избор на вработување, заштита при работењето и материјална безбедност за време на привремена невработеност и секому, под еднакви услови, му е достапно секое работно место.

Видовите, надлежностите, основањето, укинувањето, организацијата и составот на судовите, како и постапката пред нив, се уредуваат со закон, што се донесува со двотеретинско мнозинство гласови од вкупниот број пратеници, согласно член 98 став 5 од Уставот.

Под поимот “агент”, согласно член 3 став 8 од Законот се смета лице кое врши работи на маркетинг на пензиски фондови и склучување на договори за членство.

Водењето на регистар на агенти е една од многуте предвидени надлежности на Агенцијата, согласно член 47 став 1 точка ж) од Законот. Работи на маркетинг на пензиски фондови може да врши лице по неговото запишување во регистарот на агенти, согласно член 77 став 3 од Законот, а во ставот 6 се определени условите за упис во регистарот на агенти, помеѓу кои услови спача и положениот испит за агент пред Агенцијата. Запишувањето на агенти во регистарот се врши од страна на Агенцијата, а барање во име на агентот поднесува друштвото, во смисла на став 7 од оваа одредба.

Од анализата на споменатите законски одредби, произле-гува дека со закон е определена надлежноста на Агенцијата за супервизија на капитално финансирано пензиско осигурување да води регистар на агенти, условите за стекнување на својствотото “агент” исто така се регулирани со овој закон, па сходно на тоа според мислење на Судот, правилно е определувањето институцијата што го води регистар на агентите да има право и да врши бришење од регистарот, под услови определени со закон. Бидејќи во правниот систем постојат најразновидни регистри, како инструмент за евиденција на правните и физичките лица, најчесто според областа на која и припаѓаат во правниот или друг промет, Судот смета дека уписот и бришењето на агентите од “регистарот на агенти” или водењето на сите можни видови регистри не може да претставува судска надлежност. Бидејќи се работи за специфична струка и звање кое се стекнува по исполнувањето на законски предвидени услови, помеѓу кои и полагањето на испит за агент пред Агенцијата, правилно уписот и бришењето на агентите со закон е доверено на Агенцијата, па според мислење на Судот, не може да се прифати дека оспорената одредба по однос на овој дел не е во согласност со поделбата на власта како што налага член 8 став 1 алинеја 4 од Уставот.

Вториот момент кој го истакнува иницијаторот по однос на членот 77 од Законот е отсуството на норми за постапката за бришење од регистарот на агенти и отсуството на правна норма за користењето на правото на жалба доколку дојде до бришење од регистарот.

Најнапред, согласно член 110 од Уставот во надлежност на Уставниот суд на Република Македонија спача оценка на уставноста и законитоста на она што го содржи оспорениот акт, а не на она што би требало да го содржи. Од друга страна последицата од бришењето од регистарот на агенти неминовно доведува до губење на статусот агент, па по оценка на Судот, а според карактерот на актот за бришење од регистарот, заштитата од евентуалното донесување на незаконита одлука би можела да се оствари според одредбите на Законот за општата управна постапка. Тоа значи дека агентот кој е избришан од регистарот не е оставен без правна заштита, на кој начин според наше мислење со овој дел од оспорената одредба не се повредува правото на жалба гарантирано во членот 15 од Уставот.

Ова ако се има во предвид и фактот дека секој закон не мора да содржи неминовно и одредби кои ја регулираат постапката на донесување на акти, или пак видови на одлуки што се донесуваат, како и одредби за користење на правото на жалба, а како правото е комплексна материја и неговата примена во некои случаи значи повикување на одредби од закони што регулираат различни области а се однесуваат на иста фактичка и правна состојба.

Бидејќи изложената анализа укажува на околноста дека со оспорениот член 77 став 8 од Законот не се регулира материја што спаѓа во судска надлежност, според мислењето на Судот произлегува дека оваа одредба не е во несогласност и со членот 98 став 5 од Уставот, каде помеѓу другото се предвидува квалификувано мнозинство за донесување на закон што ја регулира судската материја.

Од изложените причини Судот по однос на оспорениот член 77 став 8 од Законот одлучи како во точката 2 од ова решение.

9. По оценка на Судот определбата на законодавецот од оспорениот член 77 став 9 од Законот да не се дозволи повторно запишување на агентот во регистарот во рок до пет години во никој случај не може да добие третман на правна последица од осудата, а од причина што до бришење од регистарот на агенти, не доача како резултат на изречена правна последица на осудата во судска пресуда, што според смислата на член 13 и 14 од Уставот е единствен акт во кој може да биде содржана правна последица на осудата.

Меѓутоа, забраната за повторно запишување во регистарот е еден вид санкција преку која поранешниот агент за определниот период се оневозможува да работи во маркетингот и да склучува договори за пензиско осигурување, а дадениот рок со формулацијата “до 5 години”, по оценка на Судот би можел да создаде преголеми овластувања за Агенцијата, што не е на линија на владеењето на правото како темелна вредност на уставниот поредок, определена во членот 8 став 1 алинеја 3 од Уставот.

Имено, вака определениот временски период, по оценка на Судот не е прецизен, а заради отсуството на дополнителни елементи од кои би зависело времетраењето на забраната за повторен упис, како што би била тежината на непочитувањето на одредбите од Законот. Ваквото законско решение остава простор за нееднаков третман на лицата за кои се исполнети условите за бришење од регистарот, бидејќи со ваквата формулација е можна ситуација, забраната за повторен упис за некого да трае еден ден, а за друг пак да трае и 5 години. Оттука, Судот смета дека оспорениот став 9 од членот 77 од Законот, би можел да се доведе под сомнение и по однос на неговата согласност со членот 9 од Уставот и гарантираната еднаквост на грачаните.

Од изнесените причини, Судот одлучи да поведе постапка за оценување уставноста на членот 77 став 9 од Законот.

10. Ова решение Судот го донесе во состав од Претседателот на Судот д-р Тодор Џунов и судиите Бахри Исљами, д-р Никола Крлески, Олга Лазова, д-р Стојмен Михајловски, д-р Милан Недков, д-р Јован Проевски, Бесим Селими и д-р Јосиф Талевски. Решението од точката 1 Судот го донесе со мнозинство гласови, а решението од точката 2 го донесе едногласно.

У.бр.163/2002
22 јануари 2003 година
С к о п ј е

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Д-р Тодор Џунов