У.бр.215/2001

2. Стамен Филипов од Скопје на Уставниот суд на Република Македонија му поднесе иницијатива за оценување уставноста и законитоста на Одлуката означена во точката 1 од ова решение во целина и посебно на членот 12.

Според наводите во иницијативата Одлуката во целина не била во согласност со член 34 од Уставот бидејќи согласно овој член од Уставот, правото на социјална сигурност и социјално осигурување, можело да се уредува само со закон и со колективен договор, а не и со друг акт, како што е случајот со оспорената одлука на Фондот за здравствено осигурување.

Одлуката во целина, исто така, не била во согласност и со членот 96 од Уставот, а истворемено и со членот 61 став 2 од Законот за организација и работа на органите за државната управа, затоа што спротивно на наведената уставна и законска одредба, со оспорената одлука се утврдувале права и обврски на граѓаните.

Членот 12 од Одлуката, кој посебно се оспорува, не бил во согласност и со одредбите на членовите 56 став 1 точка 3 од Законот за здравственото осигурување, затоа што општи акти можел да донесува единствено Управниот одбор а не и стручната служба на Фондот, како што било пропишано во овој член од Одлуката. Овој член, исто така, не бил во согласност и со членот 55 став 2 од Законот за организација и работа на органите на државната управа, според кој подзаконски акти одредени субјекти можеле да донесуваат доколку за тоа се овластени само со закон, а не и со подзаконски акт.

Поради наведените причини во иницијативата се предлага Судот да поведе постапка за оценување уставноста и законитоста на оспорената одлука во целина и посебно за членот 12 од оваа одлука.

3. Судот на седницата утврди дека независно што во членот 1 од оспорената одлука се упатува дека со неа се утврдува само висината на учеството на осигурените лица со лични средства во вкупните трошоци при користење на здравствените услуги и лековите, од подеталната анализа на нејзината содржина во целина произлегува дека, освен утврдувањето на висината на учеството, предмет на нејзино уредување се и други прашања.

Според тоа, содржината на оспорената одлука, која се оспорува во целина, условно може да се подели на два дела и тоа: во првиот дел се утврдува висината на учеството на осигурените лица со лични средства во вкупните трошоци при користење на здравствени услуги и лекови во фиксен износ (тоа се членовите 2, 3 и 4), а во вториот дел се утврдени износите за ослободување од плаќање на учеството при натамошното лекување на осигурените лица чиј месечно нето приход во семејството е помал од просечната плата остварена во Републиката во претходната година (член 8 став 1 и 2), како и за определени возрасни групи (член 8 став 3 и 4), а истовремено во овој дел е утврдена и постапката или поточно техниката според кое се врши ова ослободување, како и субјектите задолжени за контрола на спроведувањето на оваа одлука (членовите 9, 10 и 11).

Судот исто така утврди дека според посебно оспорениот член 12 од Одлуката, стручната служба на Фондот се овластува да изготви упатство за примена на оваа одлука.

4. Врз основа на уставното овластување содржано во член 34 од Уставот, здравственото осигурување, како посебен вид на социјалното осигурување, е уредено со Законот за здравственото осигурување (“Службен весник на Република Македонија” бр.25/ 2000) во чии рамки се утврдуваат и правата и обврските на граѓаните од здравственото осигурување (член 1 од Законот).

Така, според овој закон, со задолжителното здравствено осигурување на осигурените лица, а тоа се сите лица – осигуреници утврдени во член 5 и членовите на нивните семејства, кои се утврдени во членовите 6 и 7 од Законот, им се обезбедува право на основни здравствени услуги во случаите утврдени во членот 8 од Законот, како и права на определени видови парични надоместоци, кои се остваруваат во случаи, под услови и во обем, односно висина и времетраење кои се утврдени со овој закон (член 12 до 24 од Законот).

Освен правата од задолжителното здравствено осигурување, во овој закон се утврдени и обврските на осигурениците, и тоа во смисла тие да учествуваат со лични средства при користењето на здравствените услуги и лекови, односно на протези, на ортопедски и други помагала и санитетски средства (доколку не спаѓаат во категоријата на осигуреници кои согласно член 34 и 35 се ослободени од плаќање на ова учество), како и да плаќаат придонес за задолжителното здравствено осигурување.

Од аспект на причините поради кои во иницијативата се оспорува оваа одлука од посебно значење се и членовите 32 став 1 и 3 и членот 34 став 2 од Законот.

Имено, според ставот 1 на член 32 од Законот, осигурените лица учествуваат со лични средства при користењето на здравствени услуги и лекови, но најмногу до 20% од просечниот износ на вкупните трошоци на здравствената услуга, односно лековите.

Во ставот 3 од истиот член на Законот утврдено е дека висината на учеството од став 1 на овој член во фиксен износ, обратно пропорционално од цените на услугите, ја утврдува Фондот со општ акт на кој министерот за здравство дава согласност.

Во членот 34 став 1, алинеите 1, 2, 3 и 4 пак децидно се утврдени осигурените лица кои се ослободуваат од учеството утврдено во членот 32, а додека во ставот 2 на овој член утврдено е дека за осигурените лица кои остваруваат месечен нето приход во семејството помал од просечната нето плата во Републиката во претходната година, како и за одредени возрасни групи, Фондот со општ акт, на кој министерот за здравство дава согласност, ќе определи понизок износ за ослободување од плаќање на партиципација од износот утврден во став 2 алинеја 4 на овој член.

Од содржината на напред наведените законски одредби, а врз чија основа се заснова и оспорената одлука, произлегува дека учеството на осигурените лица со лични средства при користењето на здравствените услуги и лекови, како обврска и ослободувањето од оваа обврска за определени категории на осигурени лица, како право или повластица, се утврдени во самиот закон.

Истовремено, во овие законски одредби се утврдени рамките, како и принципите и критериумите од кои треба да се раководи Фондот при нивната операционализација, односно разработка со актите за чие донесување е овластен, а се во функција на спроведување, односно извршување на овие законски одредби.

Имајќи го предвид изнесеното, како и содржината на оспорената одлука, а пред се на членовите 2, 3, 4, 8, 9, 10 и 11, Судот утврди дека овие членови всушност се во функција на разработка на членот 32 став 1 и 3 и членот 34 став 2 од Законот, што од друга страна значи дека со овие членови не се утврдуваат нови права и обврски на осигурените лица наспроти оние утврдени во Законот, како што смета подносителот на иницијативата.

Исто така, од анализата на горе наведените членови од Одлуката произлегува дека Фондот при разработување на законските одредби врз основа на кои се темели нејзиното донесување, се движел во рамките на овластувањата и се раководел од принципите и критериумите утврдени во Законот.

Од наведените причини Судот оцени дека за членовите 2, 3, 4, 8, 9, 10 и 11 од оспорената одлука неможе да се постави прашањето за нивната согласност со членовите 34 и 96 од Уставот, ниту со член 62 став 2 од Законот за организација и работа на органите на државната управа од чиј аспект се оспорува Одлуката во целина.

Бидејќи членовите 5, 6 и 7 од Одлуката, не се во непосредна функција на разработување ниту на членот 32 став 1 и 3, ниту на членот 34 став 2 од Законот, а со оглед дека таа се оспорува во целина, Судот нив посебно ги анализираше и оценување.

При тоа, заедничка констатација за членовите 5, 6 и 7 од Одлуката е што тие се однесуваат за права кои се веќе утврдени во Законот за здравственото осигурување и Законот за здравствената заштита. Имено, членот 5, иако со поинаква формулација, всушност се однесува за ослободување од плаќање на учеството во трошоците при итна медицинска помош на повик, кое ослободување е предвидено во членот 34 став 1 алинеја 1 од Законот, а додека пак членот 7 по својата содржина во целост кореспондира со алинеја 4 од истиот овој член од Законот, што значи тој во целост е преземен од Законот.

Од анализата, пак, на членот 6 од Одлуката произлегува дека со него практично на посреден начин се врши ослободување на сите осигурени лица од плаќање на учество, бидејќи според овој член средствата за учество во вкупните трошоци на здравствените услуги и лековите од членовите 2 и 4 од оваа одлука во врска со определени заболувања утврдени со посебни програми, се обезбедуваат преку програмите со учество на Владата на Република Македонија.

Меѓутоа, разгледувајќи го овој член од Одлуката во корелација со членот 32, а особено со ставот 2 на овој член од Законот за здравствената заштита (според кој средствата обезбедени со Републичкиот буџет се распоредуваат со програми што ги донесува Владата на Република Македонија, кои што таксативно се наведени во натамошниот текст на овој став), јасно произлегува дека интенцијата на доносителот на одлуката не е со овој член, како ни со членовите 5 и 7, да востанови ново право на осигурените лица што не е утврдено со закон. Напротив неговата намера во членот 6 е да го лоцира, односно определи само субјектот (Владата), кој што ги обезбедува средствата за учество на осигурените лица за определени заболувања утврдени со посебни програми.

Оттука, инкорпорирањето на членовите 5, 6 и 7 во Одлуката, како нејзин составен дел, може да се оправда и објасни со фактот дека на овој начин се врши само функционална поврзаност на членот 34 став 1 алинеја 1 и 4 од Законот за здравственото осигурување, како и на членот 32 од Законот за здравствената заштита со другите членови од оваа одлука во една целина, што е оправдано, пак, и од практичен аспект со оглед на компатибилноста на прашањата што се уредуваат со нив. При тоа, битно е дека решенијата на овие членови од Одлуката кореспондираат, односно не отстапуваат ни од концептот на Законот за здравственото осигурување, ни од определбата на членот 32 од Законот за здравствената заштита.

Поради наведените причини, пред Судот не се постави прашањето, односно не се проблематизира уставноста и законитоста ниту на членовите 5, 6 и 7 од Одлуката.

Во врска со членот 12 од Одлуката, кој и посебно се оспорува, Судот изрази став дека во овој член не станува збор за упатство, што би имало карактер на пропис со кој би се пропишувал начинот на постапување во извршување на одделни одредби од Одлуката, туку дека се работи за чисто технички акт со кој треба да се обезбеди унифицирана примена на оваа одлука од страна на сите подрачни единици на Фондот и здравствени установи кои се должни да го обезбедат нејзиното спроведување. Оттука, не случајно, во самиот член 12, Стручната служба се овластува да изготви, а не да донесе, упатство за примена на оваа одлука, кое сигурно и не подлежи на објавување во “Службен весник на Република Македонија”.

Фактот што овластувањето на Стручната служба за изготвување на ова упатство е утврдено во самата одлука, а не со друга посебна одлука, според Судот не е од влијание за наведениот карактер на упатството, поради што и за овој член од Одлуката Судот не го постави прашањето за неговата согласност со Уставот и законските одредби во однос на кои посебно се оспорува.

5. Врз основа на изнесеното Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.

6. Ова решение во однос на членовите 1, 2, 3, 4, 6, 7, 8, 9, 10 и 11 од Одлуката означена во точката 1 од ова решение Судот во состав од претседателот на Судот д-р Тодор Џунов и судиите Бахри Исљами, д-р Никола Крлески, Олга Лазова, д-р Стојмен Михајловски, д-р Милан Недков, Јован Проевски, Бесим Селими и д-р Јосиф Талевски го донесе едногласно, а во однос на членовите 5 и 12, со мнозинство гласови.

У.бр.215/2001
27 март 2002 год.
С к о п ј е

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
д-р Тодор Џунов