У.бр.177/2000

2. Драмскиот театар од Скопје и Правниот факултет при Универзитетот “Св. Кирил и Методија” Скопје на Уставниот суд на Република Македонија му поднесоа иницијативи за поведување постапка за оценување уставноста на член 26 од Законот означен во точката 1 од ова решение.

Според наводите во иницијативата поднесена од Драмскиот театар – Скопје, од Скопје, оспорената одредба на Законот не била во согласност со член 8 став 1 алинеите 6 и 7 и член 55 став 1 од Уставот на Република Македонија, затоа што сопствените приходи што ги остварувале буџетските корисници биле заслуга исклучиво на нивното работење и што овие приходи тие ги користеле во согласност со прописите, а пред се во согласност со Законот за буџетите. Оттука, државата немала право да се меша и да ги ограничува одредените права кои биле во исклучива сопственост на субјектите кои ги остварувале тие права што со Уставот им се гарантирале.

Поради наведените причини се предлага Уставниот суд да ја поништи оспорената одредба од Законот.

Според наводите во иницијативата поднесена од Правниот факултет, со оспорената одредба од Законот, со која фактички се укинале претходно утврдените посебни жиро – сметки на сопствените приходи на корисниците на буџетот, се повредувале повеќе одредби од Уставот и Законот за високото образование и тоа: член 46, член 51 став 1, член 55 став 1 и член 58 став 1 од Уставот, како и член 12 став 1 алинеите 5 и 6, член 88 и член 89 од Законот за високото образование.

Имено, во оваа иницијатива меѓу другото се наведува дека сопствените приходи факултетите ги остварувале врз основа на облигациони договори од вршење на дејностите односно услугите кои не се финансирале од Буџетот, како што се постдипломските студии, докторските студии, апликатвините проекти, студирањето на студенти кои учествуваат во покривање на дел на трошоците за студирање и дека овие приходи не претставувале јавна давачка поради што и нивното вклучување во Буџетот на Републиката претставувало не само директен атак врз автономијата на Универзитетот гарантирана во член 46 од Уставот, а разработена во Законот за високо образование, но било во спротивност и со принципите на пазарната економија и трезорскиот систем во земјите со пазарна економија воопшто, во кој не се предвидувало интегрирање на сопствените приходи во единствена трезорска сметка во ситуации каде што можело да се воспостави директна врска помеѓу трошоците за определена услуга и приходите остварени со извршувањето на таа услуга, во која категорија влегувале и приходите што ги остварувале членките на Универзитетот (факултетите и научните установи).

Понатаму, во оваа иницијатива се наведува и тоа дека со ваквото решение се отварала можност дел од сопствените приходи да не се вратат на користење на оние што ги оствариле, што нужно ќе се случувало во услови на промена на буџетските приоритети или во услови на потреба на буџетски рестрикции, а од друга страна, строгите буџетски процедури ќе ја забавувале алокацијата на сопствените приходи кон оние што ги оствариле и ќе предизвикувале отежнато извршување на нивната дејност.

Исто така, се наведува дека овие приходи факултетите досега ги користеле според однапред дефинирана намена и тоа за покривање на трошоците за изведување настава за одделни предмети и реализација на определен проект, за плати на вработените и за покривање на материјалните и други трошоци на факултетите, за инвестиционо одржување и за развој на факултетите.

Поради сите напред наведени причини и со оваа иницијатива се предлага Судот да покрене постапка за оценување на уставноста на оспорениот член 26 од Законот и истиот да го поништи.

3. Во претходната постапка Судот обезбеди мислење од Министерството за финансии по наводите содржани во двете иницијативи. Основни акценти на мислењето на Министерството се дека оспорениот член 26 и другите измени на Законот за буџетите се во контекстот на вкупните реформи на јавната администрација, за што од посебна важност е транспарентното, одговорното и рационалното управување на јавните приходи и расходи заради што се воведува трезорскиот систем на работење, за што е особено важно интегрирањето на сите видови приходи што ги остварува Буџетот, буџетските корисници и единките корисници на Буџетот. Затоа се востановува и трезорското искажување на приходите и расходите од самофинансираните активности, така што сите буџетски корисници во рамките на Буџетот за 2001 год. имаат и свој буџет на т.н сопствени приходи и расходи финансирани со овие приходи.

Исто така се наведува дека жиро сметките на кои се евидентирале сите сопствени приходи не се укинуваат, туку дотогашните сопствени приходи се разграничуваат и се специфицираат на посебни сметки утврдени во Законот за извршување на Буџетот на Република Македонија за 2001 година.

И на крај, во мислењето се укажува дека со изменетата законска регулатива не се ускратува правото на одлучување за намените за кои ќе се користат овие средства, туку се обезбедува поголема одговорност и транспарентност во нивното трошење.

4. На подготвителната седница одржана на 14 јуни 2001 година, претставникот на подносителот на иницијативата – Правниот факултет (на седницата не присуствуваше претставник од Драмскиот театар Скопје) и учесниците од редот на поканетите научни и стручни работници кои учествуваа во расправата застапуваа гледиште дека оспорениот член од Законот за буџетите не е во согласност со Уставот.

Како аргументација на ова становиште тие воглавно ги изнесоа истите причини поради кои се оспорува и уставноста на оспорениот член во иницијативата поднесена од Правниот факултет.

Имено, и според нивното мислење, средствата што ги стекнуваат јавните установи со вршење на дејности, односно активности кои не се финансирани од Буџетот на Република Македонија се сопствени средства на установите и дека ниту по основот по кои тие се стекнуваат, ниту по нивниот карактер, овие средства не претставуваат јавна давачка и затоа не можат да бидат приход на Буџетот и да се дел на управување со Буџетот, односно на т.н трезорски систем.

Од друга страна, со уплатувањето и искажувањето на овие средства во Буџетот и со утврдениот начин на нивно управување и користење, според мислењето на овие претставници не само што се ограничувало правото на сопственост, или поконкретно правото на управување и располагање со нив од страна на јавните установи, но истовремено се доведувал во прашање и правниот субјективитет на јавните установи, воопшто, а посебно и автономијата на Универзитетот и факултетите. Ова од причини што јавните установи, кои имале својство на правно лице, освен организациона и функционална самостојност, имаат и финансиска самостојност која се изразува преку самостојноста во располагањето токму со сопствените приходи. Во таа смисла, согласно Законот за високото образование, се изразувала и автономијата во управувањето со универзитетот, односно со високообразовните установи.

За разлика од нив, претставниците од Министерството за финансии на подготвителната седница застапуваа гледиште дека оспорениот член од Законот не е во спротивност со Уставот. При тоа тие истакнаа дека основна и единствена цел на овој член, а и на целиот концепт на делот од Законот за буџет кој се однесува на т.н сопствени приходи на единките – корисници на Буџетот, е да обезбеди евиденција и транспарентност во прибирањето и трошењето на овие приходи, а не да се врши дестимулирање на единките – корисници на Буџетот, да генерираат вакви приходи, а најмалку ограничување на нивното право да одлучуваат за користењето на тие приходи.

Во тој контекст, односно во таа насока бил донесен и Буџетот за 2001 година во кој точно се класифицирани приходите и расходите по секој буџетски корисник од Централниот буџет, односно од јавните давачки и посебниот дел на сопствени приходи каде што точно за секој буџетски корисник е дефинирано колку и по кој основ остваруваат вакви приходи и како ќе ги трошат. Овие приходи односно расходи во Буџетот само се евидентирале како нивен приход односно трошок, без никакво ограничување во тој поглед.

И самиот Закон за извршување на буџетот предвидувал доколку буџетските корисници остваруваат поголеми сопствени приходи од планираните да можат истите да ги користат со тоа што истите ги пријавуваат во Министерството за финансии и самите ги распоредуваат за кои намени ќе ги трошат.

Самостојноста на овие институции во располагањето со сопствените приходи произлегувала и од самиот начин на функционирањето. Имено, сите буџетски корисници имале и свои жиро-сметки, што значи дека никој друг освен самиот корисник немал право да располага со средствата од неговата жиро-сметка.

Освен наведеното, од страна на овие претставници беа изнесени и некои од причините поради кој е донесен ваквиот Закон за буџетите. Така, покрај транспарентноста, потребата и овие средства да бидат прикажани во Буџетот, односно да се интегрираат во единствена трезорска сметка, била наметната и од самиот факт што се работи за институции чија основна функција и дејност се финансира од Буџетот (по сегашна терминологија – Централен буџет) и што во практиката во крајна инстанца за обврските на овие институции, доколку тие немале средства на своите жиро – сметки, должник е, исто така, Буџетот на Република Македонија.

5. Судот на седницата утврди дека со оспорениот член 26 од Законот за изменување и дополнување на Законот за буџетите донесен во 2000 година всушност се врши изменување на член 27 од на дотогаш постојниот Закон за буџетите, така што, со овие измени содржината на член 27 е следна:

“Приходи од самофинансирани активности што ги остваруваат корисниците и единките – корисници на средства од буџетот од вршење на дејности кои не се финансираат од Буџетот се уплатуваат на посебна сметка за сопствени приходи.
Приходите и трошоците на секој корисник и единка -корисник се искажуваат во Буџетот на Републиката.
Корисниците и единките – корисници кои остваруваат приходи согласно со став 1 на овој член, донесуваат финансиски план согласно со член 26 став 2 на овој закон.
Приходите од самофинансираните активности можат да се користат во износ и за намени утврдени со финансискиот план”.

6. Во членот 8 став 1 алинеите 6 и 7 од Уставот на Република Македонија, како темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија се утврдени правната заштита на сопственоста и слободата на пазарот и претприемништвото.

Во членот 30 став 1 од Уставот, меѓудругото, се гарантира правото на сопственост, а според ставот 3 на истиот член од Уставот, никому не можат да му бидат одземени или ограничени сопственоста и правата кои произлегуваат од неа, освен кога се работи за јавен интерес утврден со закон.

Според член 46 од Уставот, на универзитетот му се гарантира автономија, а условите за основање, вршење и престанок на универзитетот, се уредуваат со закон.

Со членот 55 став 1 од Уставот се гарантира слободата на пазарот и претприемништвото, а според ставот 2 на истиот член, Републиката обезбедува еднаква правна положба на сите субјекти на пазарот и презема мерки против монополската положба и монополското однесување на пазарот.

Според член 58 од Уставот, сопственоста и трудот се основа за управување и учество во одлучувањето, а учеството во управувањето и одлучувањето во јавните установи и служби се уредува со закон и врз принципите на стручност и компетентност.

И на крај, во членот 68 од Уставот, меѓудругото, е утврдено дека Собранието на Република Македонија ги утврдува јавните давачки и го донесува републичкиот буџет и завршна сметка на буџетот.

Од наведените уставни одредби јасно произлегува дека Уставот го гарантира правото на сопственост и правната заштита на сопственоста, како и слободата на пазарот и претприемништвото и ги издигнува на темелни вредности на уставниот поредок на Републиката и дека во тие услови правата што произлегуваат од сопственоста можат да бидат ограничени и одземени само доколку се работи за јавен интерес утврден со закон, односно дека Републиката обезбедува еднаква правна положба на сите субјекти на пазарот.

Исто така, од овие уставни одредби произлегува дека Уставот предвидува условите за основање, вршење и престанок на дејноста на универзитетот, како и учеството во управувањето и одлучувањето во јавните установи и служби да се уредат со закон, и дека посебно ја гарантира автономијата на универзитетот. Смислата на оваа посебна уставна гаранција, која по обем и содржина не е утврдена со Уставот, според мислењето на Судот, значи дека законодавецот при уредување на напред наведените прашања со закон, треба да обезбеди и остварување на автономија на универзитетот, со димензионирање на нејзините рамки и граници.

Врз основа на ваквото уставно овластување, управувањето и одлучувањето во јавните установи и служби законодавецот го уредил во повеќе закони од областа на општествените и другите дејности, а меѓу кои е и Законот за високото образование (“Службен весник на Република Македонија” бр. 64/2000).

Од аспект на наводите содржани во иницијативата од Правниот факултет значајни се одредбите од овој Закон во кој се уредува автономијата на универзитетот, основањето на државна високообразовна установа, управувањето и финансирањето на високообразовната дејност и имотот на државните високообразовни установи.

Така, според членот 10 став 3 од Законот за високото образование, автономијата на универзитетот вклучува академска слобода на високообразовните установи, автономија на управувањето со високообразовните установи и неприкосновеност на автономијата. Автономијата во управувањето со високообразовните установи, согласно член 12 од Законот се изразува, меѓу другото, и со располагањето со одобрените финансиски средства и со сопствените приходи, како и со управувањето и користењето на имотот.

Според член 33 од Законот, државна високообразовна установа основа Собранието на Република Македонија со закон.

Согласно член 82 од Законот, заради финансирање на високообразовната дејност и остварување на програмата за високообразовна дејност (што ја донесува Собранието на Република Македонија на предлог на Владата), во рамките на Министерството за образование, се формира Фонд за високо образовна дејност.

Според член 83, средствата на Фондот се обезбедуваат од Буџетот на Република Македонија и се составен дел на Буџетот. Фондот може да остварува средства и од други извори и тоа: камати, дивиденди, легати, подароци, завештанија, фондации и слично.

Освен од фондот за високообразовната дејност, високообразовните државни установи, согласно член 88 од Законот можат да стекнуваат средства и по други основи како што се: вршење на образовни услуги, продавање на научни и стручни услуги и производи, камати и дивиденди, приходи по основ на авторски права и сл. Согласно член 89 од Законот, државна високо-образовна установа може да воведе и кофинансирање на трошоците на студирање, ако не остварува средства од фондот за тие потреби. На висината на кофинансирањето согласност дава фондот.

И на крај, во членот 90 од Законот, утврдено е дека недвижниот имот и другите средства на државните универзитети и високообразовните установи во негов состав, освен средствата стекнати од легати, наменски прилози, подароци и завештанија, се имот на универзитетот и дека државните високообразовни установи самостојно управуваат и располагаат со имотот и ги користат предметите, паричните средства и другите материјални права заради вршење на високообразовната дејност, под услови определени со закон.

Скоро ист режим на финансирање на националниот интерес во културата е утврден и во Законот за културата (“Службен весник на Република Македонија” бр. 31/98). Така, според член 62 од овој закон средствата за остварување на националниот интерес во кутурата се обезбедуваат од Буџетот на Република Македонија. Националниот интерес во културата според членот 8 став 3 од овој закон, го остваруваат националните установи и други субјекти согласно со овој закон, со тоа што објектите и опремата на националните установи се во државна сопственост, а средствата за целосното и континуирано остварување на дејноста на овие установи, вклучувајќи ги тука и платите и надоместоците на вработените, материјалните и други трошоци, се обезбедуваат од Буџетот на Република Македонија, а можат да се обезбедуваат и од други извори како фондови, фондации, легати, подароци и сл. Установите што вршат дејност од областа на културата, според овој закон, дејноста ја вршат со непрофитна цел.

Со оглед дека средствата за високообразовната дејност и дејноста од областа на културата што ја вршат јавните високообразовни установи, односно националните културни установи претежно се обезбедуваат од Буџетот на Република Македонија, овие установи во смисла на Законот за буџетите (“Службен ве сник на Република Македонија” бр. 79/93, 3/94, 71/96, 46/2000, 11/2001) се третираат како единки корисници на Буџетот на Републиката, како и институциите од другите општествени дејности, кои се финансираат преку корисникот на Буџетот од соодветната област, односно преку ресорното министерство (член 3-б од Законот).

Според членот 2 од Законот за буџетите, Буџетот на Република Македонија е дефиниран како годишен план за финансирање на функциите и обврските на Република Македонија, а се состои од годишна процена на приходите и на трошоците (расходите) по намена. Според членот 10 став 2, Буџетот на Републиката ги содржи и приходите и трошоците од дополнителните активности на корисниците кои не се финансираат од Буџетот на Републиката (т.н. самофинансирачки активности).

Од наведените законски одредби, произлегува дека функционирањето на институциите, односно јавните установи од областа на општествените дејности (образованието, културата, детската заштита, науката и спортот) во основа се финансира од Буџетот на Република Македонија, и дека сите јавни установи од овие области се основани од државата, со нејзин капитал, и дека тие работат и функционираат во услови на државна сопственост на објектите, средствата и опремата за работа.

Од ове законски одредби, исто така, произлегува дека високообразовните државни установи и националните устано ви од културата, како и јавните установи од другите општествени дејности, освен од Буџетот на Републиката, остваруваат средства и по други основи, со кои тие самостојно располагаат и управуваат, под услови определени со закон.

Имајќи го предвид наведеното, како и содржината на оспорената одредба од Законот, според мислењето на Судот, со оваа законска одредба не се повредува правото на сопственост на приходите што ги остваруваат јавните установи од областа на образованието и културата, како единки-корисници на средствата од Буџетот на Републиката, ниту слободата на пазарот, бидејќи, иако според ставот 1 и 2 од овој член сите приходи што ги остваруваат корисниците и единките корисници на средствата на Буџетот се уплатуваат и искажуваат во Буџетот на Републиката, сепак според ставот 3 и 4 од овој член, за износот и за намените за кои ќе се користат приходите од т.н. самофинансирани активности одлучуваат самите корисници, односно единки-корисници со донесувањето на финансиски план.

Ова дотолку повеќе што и во рамките на Буџетот на Република Македонија за 2001 година (“Службен весник на Република Македонија” бр. 10/01), сите буџетски корисници имаат свој буџет и на т.н сопствени приходи и расходи финансирани од овие приходи и што согласно Законот за извршување на Буџетот на Република Македонија за 2001 година, овие приходи корисниците и единките корисници на Буџетот ги уплатуваат на посебни сметки. Ова е уште еден аргумент дека со законското решение од оспорениот член од Законот за Буџетите, а кое е операционализирано во Буџетот на Република Македонија за 2001 година и Законот за неговото извршување не им се ограничува правото на факултетите и установите од другите општествени дејности слободно да располагаат и да одлучуваат за намените за кои ќе ги користат овие средства. Односно, на овој начин не само што не се повредува автономијата на универзитетот во користењето на приходите од т.н самофинансирачки активности, но високообразовните установи, не се лишени и од правото да дејствуваат како субјекти на пазарот, бидејќи о вие установи, како и другите, својот правен субјективитет, како јавно – правни лица, го остваруваат првенствено во рамките на одобрените средства за нивната дејност од Буџетот на Република Македонија, а дури потоа и во рамките на т.н сопствени приходи што ги стекнуваат од самофинанисирачките активности, доколку овие установи евентуално вршат и такви активности.

Со оглед на тоа дека, според мислењето на Судот, само со уплатувањето на приходите од самофинансирачките активности на посебна сметка и со нивното искажување во Буџетот на Репу бликата не се повредува правото на сопственост, и правата што произлегуваат од неа, ниту другите уставни принципи, но тоа е само во функција на обезбедување на поголема одговорност и транспарентност при нивното стекнување и трошење, што од друга страна, е пак од јавно – правен интерес, односно од интерес на државата, со оглед дека се работи за јавни приходи остварени од јавно – правни субјекти (основани од државата), пред Судот не се постави прашањето за согласноста на оспорената одредба од Законот за изменување и дополнување на Законот за Буџетите со членовите од Уставот во однос на кои во иницијативата се оспорува нејзината уставност.

7. Врз основа на изнесеното Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.

8. Ова решение Судот го донесе со мнозинство гласови, во состав од претседателот на Судот д-р Тодор Џунов и судиите Бахри Исљами, д-р Никола Крлески, Олга Лазова, д-р Стојмен Михајловски, д-р Милан Недков, д-р Јован Проевски, Бесим Селими и д-р Јосиф Талевски.

У.бр.177/2000
24 октомври 2001 год.
С к о п ј е

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
д-р Тодор Џунов