207/1999-1-0

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/92) на седницата одржана на 1 март 2000 година, донесе

1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување уставноста на член 31 став 1 точка 1 и член 42 од Законот за здравствена заштита во делот “избраниот”, (“Службен весник на Република Македонија” бр.38/91, 46/93 и 55/95), како и за оценување уставноста и законитоста на член 26 став 2 од Правилникот за начинот на остварување на правата и обврските од здравственото осигурување во делот “избраниот” (“Службен весник на Република Македонија” бр.3/92, 11/92, 32/92, 6/95 и 65/95).

2. СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување уставноста на Упатството за избор на лекар во примарната здравствена заштита од областа на медицината бр.09-3889 од 16 јули 1997 година донесено од министерот за здравство, заедно со измените на Упатството во форма на објаснувања за спроведување на Законот за здравствена заштита во врска со изборот на лекар.

3. СЕ ОТФРЛА иницијативата во делот што се однесува на Известувањето бр.09-1002 од 2 март 1998 година и Известувањето бр.09-1001 од 10 септември 1998 година, донесени од министерот за здравство.

4. Весна Печевска и Велимир Јовановски од Скопје, на Уставниот суд на Република Македонија му поднесоа иницијатива за поведување постапка за оценување уставноста и законитоста на актите означени во точките 1, 2 и 3 од ова решение.

Иницијаторите сметаат дека овластувањата што му биле дадени само на избраниот лекар во оспорените членови од законот, за издавање на валидни упати за специјалистичко-консултативна и болничка здравствена заштита го ограничувале правото на осигуреникот на континуирана коректна здравствена заштита во било кој дел од денот и во сите денови од годината што не било во согласност со членот 39 став 1 од Уставот.

Овластувањето што му било дадено само на избраниот лекар да препишува валидни рецепти врз кои осигуреникот можел да го остварува правото на лекови на товар на средствата на фондот за здравствено осигурување, со оспорениот член од Правилникот, го ограничувало правото на осигуреникот на коректна здравствена заштита што не било во согласност со членот 39 став 1 од Уставот и со членовите 11 став 1 точка 8 и 46 став 1 од Законот за здравствена заштита.

Во врска со оспореното упатство и оспорените известувања на министерот за здравство, иницијаторите сметаат дека и покрај непропишаната форма тие по својата содржина и суштина претставувале прописи во смисла на член 110 од Уставот поради што пред да влезат во сила требало да бидат објавени. Бидејќи не биле објавени тие не биле во согласност со членот 52 став 1 и 2 од Уставот. Исто така, овие акти не биле во согласност со членовите 7, 11, 46 став 1 и 2, 99 став 1, 124 и 160 од Законот за здравствена заштита. Избраниот лекар работел 40 часа во неделата, што значело дека пациентите можеле да ги користат неговите услуги само 40 часа во седмицата од вкупно 168 часа колку што имала една седмица. Поради тоа, здравствените услуги и лекови добиени во смената кога избраниот лекар не бил на работа, ноќе, во сабота и недела и за време на празници, осигурениците ги плаќале со лични средства.

Во иницијативата се предлага, до донесување на конечна одлука, Уставниот суд да одлучи да донесе времена мерка со која ќе се сопре извршувањето на оспорените одредби.

5. Судот на седницата утврди дека според член 42 од Законот, осигуреникот може да користи специјалистичко консултативна и болничка здравствена заштита ако е упатен од избраниот лекар, односно лекарска комисија, а без упат кога е во прашање итен медицински случај. Според член 31 став 1 точка 1 од Законот, граѓаните користат здравствена заштита со плаќање на услугите со лични средства во здравствената организација за сите здравствени услуги доколку не се опфатени во задолжителното здравствено осигурување, а осигурениците за услугите во специјалистичко-консултативната и болничката здравствена заштита кои ги користат без упат од избраниот лекар, освен кога е во прашање итен медицински случај. Согласно член 26 став 2 од Правилникот, осигуреникот го остварува правото на лекови на товар на средствата на фондот за здравствено осигурување според општиот акт со кој се утврдува листата на лекови, а врз основа на рецепт издаден од избраниот лекар во примарната здравствена заштита. Упатството за избор на лекар во примарната здравствена заштита од областа на медицината е донесено од министерот за здравство, врз основа на член 59 став 1 точка 4 од Законот за здравствена заштита. Според овој член, заради остварување на загарантираните права и утврдените потреби и интереси на општеството и остварување на правата и обврските од здравственото осигурување, Министерството за здравство поблиску го уредува начинот на остварувањето на правата и обврските од здравственото осигурување. Така, со Упатството е уреден начинот и постапката за избор, промена и замена на лекар во примарната здравствена заштита, овластувањата и обврските на избраниот лекар, како и правата и обврските на осигурениците во постапката за избор на лекар.

Известувањето бр.09-1002 од 2 март 1998 година има цел да се надминат одредени недоследности и неправилности како и изедначување на практиката во примената на Законот за здравствена заштита и забрзување на процесот за избор на лекар. При тоа се цитираат членовите 24 став 1 и 42 од Законот за здравствена заштита и членовите 7, 9 и 26 став 2 од Правилникот за начинот на остварувањето на правата и обврските од здравственото осигурување и се укажува начинот на кој треба да се надминат тешкотиите што се појавиле во практичната примена на овие членови. Известувањето бр.09-1001 од 10 септември 1998 година, укажува дека со започнувањето на процесот на избор на лекар се создале услови за доследна примена на членот 41 од Законот за здравствена заштита. При тоа, тргнувајќи од определбата дека лекови на рецепт можат да препишуваат само избраните лекари, во известувањето се укажува дека факсимилите на избраните лекари ќе имаат шестоцифрен број со појаснување што означува секој од тие броеви поединечно. Понатаму, се информира дека списокот на лекарите од примарната здравствена заштита со новите шестоцифрени броеви на факсимили можат да се добијат во подрачните служби на фондот, а избраните лекари кои не се наоѓаат на списокот треба да поднесат барање за издавање на број на факсимил за избран лекар до фондот за здравствено осигурување. Во известувањето е определено и дека од 1 април 1998 година престануваат да важат претходно издадените факсимили. Понатаму се укажува дека аптеките можат да издаваат лекови на товар на средствата на фондот исклучиво на рецепти од избраниот лекар со шестоцифрен број на факсимил, во спротивно рецептите нема да се признаат и ќе паднат на товар на средствата на аптеката што го издала лекот.

6. 1) Според член 34 од Уставот, граѓаните имаат право на социјална сигурност и социјално осигурување утврдени со закон и со колективен договор, а согласно член 35 став 1 од Уставот, Републиката се грижи за социјалната заштита и социјална сигурност на граѓаните согласно со начелото на социјална праведност.

Согласно член 39 од Уставот, на секој граѓанин му се гарантира правото на здравствена заштита.

Уставното право на социјалното осигурување е битен фактор за вкупната социјална сигурност на граѓаните, а особено важно е здравственото осигурување како негов составен дел. Гарантирајќи го правото на здравствена заштита Уставот го третира ова право како право што е во интерес на човекот и заедницата, а карактерот на здравствената заштита, обемот и субјектите како и начинот на финансирање препуштил да се утврди со закон и со колективен договор.

Врз основа на ова уставно овластување, со Законот за здравствена заштита се уредуваат правата од здравствената заштита на граѓаните, односите и правата од здравственото осигурување, постапката на користењето на здравствената заштита и системот и организацијата на здравствената заштита.

Согласно член 41 став 1 од Законот, осигуреникот има право и должност, заради користење на здравствена заштита да избере лекар во примарната здравствена заштита (општа медицина, медицина на трудот, педијатрија, училишна медицина, гинекологија и општа стоматологија) во здравствените организации на подрачјето на општината односно градот Скопје според местото на живеење односно работа, за време од една година од денот на изборот.

Според членот 42 од Законот, осигуреникот може да користи специјалистичко консултативна и болничка здравствена заштита, ако е упатен од избраниот лекар односно лекарска комисија, а без упат кога е во прашање итен медицински случај.

Воведувањето на категоријата избран лекар има за цел да се оствари едно од основните права на осигуреникот, сам да избере лекар во примарната здравствена заштита на кого најмногу му верува и од него очекува коректна и пред се стручно компетентна здравствена заштита. Тоа истовремено подразбира постојано следење на здравјето на поединецот од ист лекар, слевањето на сите информации и медицинска документација за неговото здравје кај избраниот лекар кој води здравствен картон и друга медицинска евиденција. Исто така, преку избраниот лекар се елиминира неконтролираното и непотребно користење на специјалистички и субспецијалистички здравствени услуги на секундарно и терцијално ниво на товар на средствата на фондот за здравствено осигурување.

Понатаму, согласно член 59 став 1 точка 4 од Законот, заради остварување на загарантираните права и утврдените потреби и интереси на општеството и остварување на правата и обврските од здравственото осигурување, Министерството за здравство поблиску го уредува начинот на остварувањето на правата и обврските од здравственото осигурување.

Овластувањето на функционерите кои раководат со органите на управата да донесуваат правилници, наредби и упатства за извршување на законите, се утврдени и во член 160 од Законот за органите на управата, но само ако за тоа се овластени со тие закони. Во членот 164 од овој закон се потенцира дека со прописите на функционерот кој раководи со органот на управата не можат за граѓаните, претпријатијата, установите и за другите организации и заедници да се установуваат права и обврски ниту да се пропишува надлежност на органите.

Според ставот на Уставниот суд изразен по повеќе предмети органите на државната управа можат да бидат овластени да донесуваат прописи со кои се разработуваат законски одредби заради нивно извршување, при што законот на чие извршување тие се однесуваат, мора да ги содржи основите за уредување на односите, како и рамките на овластувањето на органот на државната управа.

Врз основа на овој член, министерот за здравство донесол Правилник во кој што во рамките утврдени со закон поблиску го уредил начинот на остварувањето на правата и обврските од здравственото осигурување. Во оспорениот член 26 став 2 од овој Правилник е уредено дека правото на лекови на товар на средствата на фондот се остварува врз основа на рецепт издаден од избран лекар.

Според Судот, со овластувањето дадено на избраниот лекар само тој да може да издава упати и рецепти во основа не се повредува уставно гарантираното право на здравствена заштита. Имено, здравствената услуга што се дава врз основа на упат и рецепт издаден од избраниот лекар, паѓа на товар на средствата на фондот, меѓутоа граѓаните можат да користат здравствени услуги со плаќање со лични средства и без упат и без рецепт од избран лекар доколку оценат дека е тоа во интерес на нивното здравје. Особено е важно да се истакне дека според законот, осигуреникот може да користи специјалистичко консултативна и болничка здравствена заштита на товар на средства на фондот и без упат од избраниот лекар доколку станува збор за итен медицински случај, при што административните и финансиските работи се средуваат подоцна откако ќе заврши итноста на случајот. Исто така, екипите за итна медицинска помош се опремени за укажување на итна медицинска помош со лекови главно во ампуларна форма кои ги употребуваат на самото место на итниот случај, по што следува или транспорт на пациентот до болница или пак, дополнително, избраниот лекар им издава потребни лекови. Слична е и положбата на екипите за домашно лекување кои пружаат соодветни услуги и терапија на потешко болни лица за кои терапијата е однапред позната и главно е ампуларна. Што се однесува до советувалиштата за здрави деца во кои се утврдува здравствената состојба на децата пред да се даде вакцинација, очигледно е дека станува збор за здрави деца (доколку децата се болни не се вакцинираат туку се насочуваат за лечење кај избраниот лекар).

Врз основа на изнесеното Судот оцени дека основ за донесување на Законот за здравствена заштита е членот 34 од Уставот, дека овластувањето на избраниот лекар да издава упати и рецепти е регулирано со закон и со акт донесен врз основа на закон, дека правото на здравствена заштита со оспорените членови не е ограничено, туку со нив само се уредува начинот на користењето на здравствените услуги на осигурениците што паѓаат на товар на средствата на фондот, дека ваквиот начин на користење на здравствените услуги не го доведува во прашање правото на здравствена заштита на граѓаните гарантирано во членот 39 од Уставот, поради што не може да се постави прашањето на уставноста на член 31 став 1 точка 1 и член 42 од Законот во делот “избраниот”, и уставноста и законитоста на член 26 став 2 од Правилникот во делот “избраниот”.

2) Во врска со Упатството за избор на лекар во примарната здравствена заштита од областа на медицината, Судот е известен од Министерството за здравство со писмо бр.09-719/1 од 24.01.2000 година дека во Упатството се извршени изменувања и тоа: во правниот основ зборовите: “Врз основа на член 59 став 1 точка 4 од Законот за здравствена заштита (“Службен весник на РМ”, бр.38/91, 46/93 и 55/95), Министерството за здравство донесе” се бришат; насловот “Упатство” се заменува со насловот “Објаснувања”; во насловот “ИИИ Права и обврски на осигурениците во постапката за избор на лекар” ставот 3 се заменува со нов став кој гласи: “Наодите од извршениот специјалистички, односно субспецијалистички преглед и другите испитувања ги доставува на увид на избраниот лекар, заради натамошно лекување и следење”; и
од денот на добивањето на ова известување Упатството за избор на лекар во примарната здравствена заштита од областа на медицината ќе се применува како “Објаснувања за избор на лекар во примарната здравствена заштита.”

Според мислењето на Судот извршените измени на Упатството од страна на министерот за здравство, немаат влијание врз правниот карактер на Упатството бидејќи оспорениот акт и понатаму содржи обврски за осигурениците. Тргнувајќи од содржината на Упатството, а особено од главата ИИИ ПРАВА И ОБВРСКИ НА ОСИГУРЕНИЦИТЕ ВО ПОСТАПКАТА ЗА ИЗБОР НА ЛЕКАР, според мислењето на Судот неспорно е дека станува збор за општ акт во кој покрај начинот и постапката за избор на лекар, промена и замена на избраниот лекар и овластувањата и обврските на избраниот лекар, се содржани и обврски за осигурениците. Исто така Упатството содржи и норма според која по барање на осигуреникот за промена на избраниот лекар поради “други оправдани причини” одлучува работоводниот орган на здравствената организација, без притоа да се предвидат права за осигурениците во смисла на тоа тие да можат да поднесуваат приговори против одлучувањето на работоводниот орган на здравствената организација. Токму поради тоа, Судот смета дека граѓаните – осигуреници треба да бидат запознати со своите обврски и тоа на начин што Упатството треба да се објави во “Службен весник на Република Македонија”, имајќи предвид дека целта на објавувањето на актот е неговото обнародување како гаранција за остварувањето на правата и слободите на човекот и граѓанинот. Поради тоа, Судот оцени дека основано се поставува прашањето за согласноста на Упатството со член 52 став 1 од Уставот според кој законите и другите прописи се објавуваат пред да влезат во сила.

3) Во врска со двете известувања на министерот за здравство, имајќи ја предвид нивната содржина, Судот оцени дека се тоа информативно технички акти кои имаат единствена цел да укажат на одредени појавени недоследности при примената на Законот за здравствена заштита и за нивно надминување со цел да се забрза процесот за избор на лекар. Овие известувања се доставени исклучиво до здравствените организации и служат за интерно известување на вработените во овие организации без никакво пошироко влијание надвор од нив. Поради тоа, Судот оцени дека тие не се акти кои подлежат на уставно судска оценка согласно член 110 од Уставот, поради што иницијативата во делот што се однесува на нив треба да се отфрли.

4) Тргнувајќи од својот став во поглед на уставноста и законитоста на оспроените акти, Судот оцени дека нема услови, Судот да донесе решение за запирање од извршување на оспорените акти.

7. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точките 1, 2 и 3 од ова решение.

8. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот д-р Милан Недков и судиите Бахри Исљами, д-р Никола Крлески, Олга Лазова, д-р Стојмен Михајловски, д-р Јован Проевски, Бесим Селими, д-р Јосиф Талевски и д-р Тодор Џунов.

У.бр.207/99
1 март 2000 година
С к о п ј е
лк

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република
Македонија
д-р Милан Недков