Вовед
Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија “Службен весник на Република Македонија” бр.70/92), на седницата одржана на 27 јануари 1999 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
Текст
1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување уставноста на Законот за ограничување на изворните приходи за финансирање на јавните потреби за 1998 година (” Службен весник на Република Македонија” бр.67/98) во целина и посебно членовите 4, 6 и 7 став 2.
2. Советот на град Скопје на Уставниот суд на Република Македонија му поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување уставноста на одредбите и целината од Законот означени во точката 1 од ова решение затоа што ја ограничувале финансиската самостојност на единиците на локалната самоуправа и овозможувале Владата да располага со средства на единиците на локалната самоуправа што им припаѓат како изворни приходи, што не било во согласност со член 114 и член 117 од Уставот на Република Македонија.
3. На седницата Судот утврди дека со Законот се ограничуваат изворните приходи за финансирање на јавните потреби во 1998 година (чл.1) во определен износ распореден на Републиката, единиците на локалната самоуправа, Фондот за ПИОМ, Фондот за здравство, Републичкиот завод за вработување и Фондот за патишта (чл.2). Во членот 3 се определени ограничувањата на изворните приходи на сите општини одделно. Во член 4, посебно оспорен , е предвидено дека во рамките на вкупно утврдените средства за финансирање на јавните потреби на единиците на локалната самоуправа, Владата на РМ може да врши измена во распоредот на средствата, но, според став 2, само доколку одделна единица на локална самоуправа оствари помал износ на изворни приходи од утврдениот во член 3 од овој Закон.
Според член 6 приходите остварени над утврдениот износ во чл.2 и 3 од овој закон ќе се насочуваат на посебна републичка сметка, а согласно ст.2 на овој член, за нивното користење одлучува Владата.
Во член 7 ст.2 е определено дека празнењето на приходите за единиците на локалната самоуправа го врши институцијата за платен промет, од уплатните сметки на досегашните општини врз основа на утврденото учество во вкупниот број на население на ниво на досегашните општини.
4. Во членот 114 став 4 од Уставот е предвидено дека општините се финансираат од сопствени извори на приходи определени со закон и со средства од Републиката, а според член 115 став 2 од Уставот, општината е самостојна во вршење на надлежностите утврдени со Уставот и со закон, а надзорот над законитоста на нејзината работа го врши Републиката. Во ставот 3 на овој член е предвидено дека Републиката со закон може да и довери вршење на определени работи на општината.
Според член 5 од Законот за буџетите (“Службен весник на Република Македонија” бр.79/93), приходи на единиците на локалната самоуправа се обезбедуваат од: а) даноции и тоа, данок на имот, данок на наследство и подарок, данок на промет на недвижности и права; б) такси – комунални такси; в) до полнителни приходи од Буџетот на Републиката, во согласност со посебен закон; г) приходи од донации примени од земјата и странство (во стока и пари); д) други приходи отстапени на буџетите на единиците на локалната самоуправа, по разни основи во согласност со закон.
Покрај приходите од став 1 на овој член, приходи на буџетите на единиците на локалната самоуправа претставуваат приходите по основ на земање на заеми од Буџетот на Републиката, со кои се финансира буџетскиот дефицит.
Според член 9 од овој закон разликата меѓу приходите (освен земањето на заеми) и трошоците и останатите плаќања од Буџетот на Републиката, буџетите на единиците на локалната самоуправа и буџетите на фондовите, претставуваат буџетски суфицит (кога приходите се поголеми од трошоците), или буџетски дефицит (кога трошоците се поголеми од приходите).
Во членот 62 од Законот за локалната смаоуправа (“Службен весник на Република Македонија” бр.52/96 и 60/95), е предвидено дека единиците на локалната самоуправа се финансираат од сопствени извори на приходи утврдени со закон: а) даноци – дел од данок на промет на стоки и услуги утврдени со закон; данок на имот, данок на наследство и подарок, данок на промет на недвижности и права; б) земјишна такса, комунални такси и приходи од услуги; в) приходи од сопствен имот; г) приходи од донации примени од Републиката и странство (во стока и пари); д) добивки од јавни претпријатија и јавни служби што ги основала единицата на локалната самоуправа; ѓ) дел од добивката што ја остваруваат јавните претпријатија што имаат истурени единици во локалната самоуправа, утврдени со закон; приходи од казни за непочитување на прописите на единицата на локалната самоуправа; и ж) други приходи отстапени на буџетите на единиците на локалната самоуправа по разни основи во согласност со закон.
Според ставот 2 на овој член, единиците на локалната самоуправа се финансираат и од дополнителни приходи од Буџетот на Републиката во согласност со закон, а според ставот 3 на овој член, единиците на локалната самоуправа се финансираат и од земање на заеми од Буџетот на Републиката со кои се финансира буџетскиот дефицит, државни средства за доверените работи и други средства што ќе ги издвојат заинтересираните правни и физички лица.
Од наведените уставни одредби произлегува дека едно од најважните прашања за успешно функционирање на локалната самоуправа е обезбедување на сигурни материјални средства, како и органите на локалната самоуправа самостојно да располагаат со тие средства. Исто така, и од Уставот и од означените одредби од одделните закони произлегува дека изворите на приходи на единиците на локалната самоуправа се определуваат со закон или во согласност со закон и тоа од децидно утврдени извори, првенствено од даноци и такси. Оттука се поставува прашањето дали државата, заради остварување на своите уставни функции може со закон да презема мерки и да ги ограничува изворните приходи за финансирање на јавните потреби, меѓу другото да ги ограничи изворните приходи за функционирање на единиците на локалната самоуправа.
Според мислењето на Судот јавната порошувачка е еден од најзначајните фактори кои ја детерминираат вкупната потрошувачка на секоја земја, а со тоа и вкупната стабилност, односно нестабилност на стопанството. Ограничувањето на јавната потрошувачка има пресудно значење и во контролирањето на инфлаторните движења, посебно во услови кога во Државата Република Македонија не се елиминирани генераторите на инфлацијата. Со нејзиното одмрзнување во вакви услови инфлацијата може да има далекусежни последици врз стабилноста на економијата и воопшто на целокупниот развој на земјата. Оттука Судот смета дека не е спорно правото на државата, во рамките на уставните овластувања да ја уредува фискалната политика и во тие рамки да ги утврди изворните приходи на единиците на локалната самоуправа, како и да презема правни и економски мерки, во зависност од економската сотојба на државата, да го определи и квантумот на средства од изворните приходи за финансирање на јавните потреби. Во таа смисла државата со Законот за ограничување на изворните приходи за финансирање на јавните потреби за 1998 година ги ограничила изворните приходи како за Републиката, така и за единиците на локалната самоуправа и фондовите. Според мислењето на Судот, по својата природа Законот претставува мерка која државата, како носител на фискалната политика ја презема во рамките на другите мерки, првенствено раководејќи се од целокупната економска состојба во Републиката и за спречување на девијантни појави во функционирањето на единиците на локалната самоуправа.
Тргнувајќи од вакото сфаќање на Законот во целина, а со цел државата да го оствари своето влијание во финансирањето на единиците на локалната самоуправа и нивното непречено функционирање, со оспорените одредби го уредила прашањето за приходите остварени над утврдените средства за финансирање на јавните потреби за 1998 година на тој начин што тие согласно чл.4 од Законот се насочуваат за финансирање на новоформираните единици на локалната самоуправа и истите претставуваат приходи на овие единици на локалната самоуправа. Потребата од заштита на новоформираните и послабите локални единици налага воспоставување на соодветни мерки од државата и поради финансиска консолидација – изедначување на единиците на локалната самоуправа, а со цел да се отстранат последиците од нееднаквоста на изворните приходи, односно финансиско оптоварување на единиците.
Исто така, Судот смета дека со ограничувањето на изворните приходи на единиците на локалната самоуправа не се нарушува самостојноста на единиците, затоа што во определениот квантум на средства од изворните приходи утврдени со Законот, тие самостојно одлучуваат за нивното трошење.
Со оглед на тоа што Државата ги утврдува изворните приходи за финансирање на јавните потреби со закон, па во таа смисла може да ги утврди и да ги ограничи изворните приходи за финансирање и на единиците на локалната самоуправа, Судот оцени дека не може да се постави прашањето за согласноста на одредбите од членот 6 и чл.4 од Законот за ограничување на изворните приходи за финансирање на јавните потреби за 1998 година со означените уставни одредби.
Во поглед на чл.7 Судот оцени дека тој е техничка норма која обезбедува или обезбедувала финансиските потреби на единиците на локалната самоправа да се реализираат преку затекнатите сметки на поранешните општини се додека не се отворат нови сметки на новите единици на локалната самоуправа. Дека ова не одговара на ситуација во која единиците на локалната самоуправа имаат отворено свои сметки е неспорно. Но, исто така е неспорно дека таа норма е беспредметна во истиот момент кога такви сметки се отвораат. Според тоа, тој член се заснова на една фактичка, а не правна ситуација, и затоа Судот оцени дека не отвора проблем на уставноста, туку проблем на неговата примена што се решава во Заводот за платен промет.
5. Врз основа на изнесеното Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.
6. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот д-р Милан Недков и судиите Бахри Исљами , д-р Никола Крлески, Олга Лазова, д-р Стојмен Михајловски, д-р Јован Проевски, Бесим Селими, д-р Јосиф Талевски и д-р Тодор Џунов.
У.бр.179/98
27 јануари 1999 година
С к о п ј е
ат.
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република
Македонија
д-р Милан Недков