77/1998-0-1

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 алинеја 1 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/92), на седницата одржана на 28 октомври 1998 година, донесе

1. СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување уставноста и
законитоста на:а) член 15 од Правилникот за условите и начинот на
упатување на осигурениците на лекување во странство (“Службен
весник на Република Македонија” бр.3/92, 11/92, 32/92 и 48/92) и на б) Решението бр.02-1439/1 од 27 февруари 1998 година,
донесено од Министерот за здравство.
2. СЕ ОТФРЛА иницијативата за оценување уставноста на
членовите 44 и 45 од Законот за здравствена заштита (“Службен
весник на Република Македонија” бр.38/91, 46/93, 55/95).
3. “Транскоп” АД за автотранспорт, логистика и
складиштење – Битола, на Уставниот суд на Република Македонија
му поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување
уставноста и законитоста на актите означени во точките 1 и 2 од ова
решение. Според наводите во иницијативата членовите 44 и 45 од
Законот за здравствена заштита не биле во согласност со членовите
9 и 39 од Уставот на Република Македонија затоа што не ги
опфаќале и случаите на лекување во странство на осигурениците на
работа или престој во странство или кај кои ќе настапи итна потреба
за пружање на здравствена заштита и се сугерира означените
одредби да ги содржат и овие случаи на лекување.Членот 15 од Правилникот не бил во согласност со член 39 од Уставот затоа што, тој, ниту друга одредба од Правилникот, не ја регулирале постапката за остварување на здравствената зашатита на осигурениците во странство во итни случаи, ниту биле утврдени условите за остварување на ова право, како и документацијата врз основа на која ќе се оствари правото.Оспореното решение не било во согласност со Законот за здравствената заштита, затоа што со него се уредувала материја која требало да се уреди со општ акт, односно правилник на што упатувала одредбата на член 45 од овој Закон.Оспореното решение не било во согласност и со член 160 од Законот за органите на управата, според кој функционерите што раководат со органот на управата донесуваат правилници, наредби и упатства за извршување на законите и другите прописи и општи акти кога се за тоа овластени со тие закони, прописи, односно акти; со членот 161 од овој Закон кој предвидувал дека со правилник, а не со решение се разработуваат одделни одредби од законите, другите прописи и општи акти заради нивно извршување; и со член 165 од истиот Закон според кој, функционерот што раководи со органот на управата со решение одлучува по одделни прашања во управна постапка како и во други случаи предвидени со закон и други прописи. Оспореното решение не било во согласност со член 52 од Уставот на Република Македонија затоа што по својата содржина претставувало пропис, а не било објавено во “Службен весник на Република Македонија”.
4. Судот на еедницата утврди дека според член 44 од Законот за здравствена заштита осигуреникот има право на лекување во странство под услови и на начин утврдени со општ акт на Министерството за здравство, ако е во прашање заболување кое не може да се лекува во Републиката, а во земјата во која осигуреникот се упатува постои можност за успешно лекување на тоа заболување, а во членот 45, исто од овој закон е предвидено дека осигуреникот има право да користи здравствена заштита во странство за време на работа во странство, а во итни случаи и за време на престој во странство под услови и на начин утврдени со општ акт на Министерството за здравство”.Според оспорениот член 15 од Правилникот, ако осигуреникот на фондот за здравствено осигурување е лекуван во странска здравствена установа без решение за упатување на лекување во странство, Фондот за здравствено осигурување може да му признае дел од трошоците до висината на утврдената цена за соодветна здравствена услуга, а разликата на цената на здравствените услуги и патните и дневни трошоци ги поднесува осигуреникот. Со членот 1 од оспореното решение се дава овластување на второстепените лекарски комисии за оценка на привремена спреченост за работа во подрачните служби да решаваат по барањата за надомест на трошоците за здравствените услуги остварени во странство, без решение за упатување на лекување во странство согласно член 15 од Правилникот за условите и начинот на упатување на осигурениците во странство.Според член 2 од Решението Комисијата има за задача да ги разгледа предметите за користење здравствени услуги во странска здравствена установа остварени без решение за упатување на лекување во странство. Комисијата може да признае дел од трошоците до висината на утврдената цена за соодветната здравствена услуга утврдени со Ценовникот за здравствени услуги на Република Македонија, кога истата би била пружена во Република Македонија со тоа што разликаа на цената на здравствените услуги и патните и дневни трошоци паѓаат на товар на осигуреникот. При тоа, во прилог на барањето треба да биде доставена оригинална фактура, сметкопотврда за направените трошоци, најнова медицинска документација со отпусна листа од извршеното лекување во странство, како и сина потврда за платен придонес за здравствено осигурување на осигуреното лице.Во членот 3 од Решението е утврден надоместокот за работењето во Лекарската комисија и начинот на исплатата на надоместокот, а во членот 4 е предвидено дека со донесување на ова решение престанува да важи решението број 12-3634, од 21 мај 1996 година. Според член 5 од Решението, ова решение важи од денот на донесувањето. Оспореното решение не е објавено во “Службен весник на Република Македонија”.
5. Согласно член 34 од Уставот на Република Македонија, граѓаните имаат право на социјална сигурност и социјално осигурување утврдени со Закон и Колективен договор, а во член 39 од Уставот е предвидено дека на секој граѓанин му се гарантира правото на здравствена заштита.Во членот 44 од Законот за здравствената заштита (“Службен весник на Република Македонија” бр.38/91, 46/93, 55/95), осигуреникот има право на лекување во странство под услови и начин утврдени со општ акт на Министерството за здравство, ако е во прашање заболување кое не може да се лекува во Републиката, а во земјата во која осигуреникот се упатува постои можност за успешно лекување на тоа заболување.Според член 45, исто од овој закон, осигуреникот има право да користи здравствена заштита во странство за време на работа во странство, а во итни случаи и за време на престој во странство под услови и на начин утврдени со општ акт на Министерството за здравство.Според член 58 од Законот за здравствената заштита, заради спроведување на здравственото осигурување врз начелата на заемност и солидарност, во Фондот за здравствено осигурување се обезбедува, меѓу другото, исплата на надоместоците за извршени здравствени услуги кои паѓаат на товар на средствата за здравствено осигурување (став 1 точка 3), а во членот 59 став 1 точка 6 од Законот, заради остварување на загарантираните права и утврдените потреби и интереси на општеството и остварување на правата и обврските од здравственото осигурување, Министерството за здравство, меѓу другото, утврдува поблиски услови и начин на лекување во странство.Од наведените уставни одредби произлегува дека Уставот им го гарантира на граѓаните правото на социјална сигурност и социјално осигурување утврдени со Закон и Колективен договор, што во себе го опфаќа и правото на здравствената заштита. Притоа Уставот препушта со закон и колективен договор да се утврди карактерот . на социјалното осигурување, изворите на финансирањето на социјалното осигурување и организацијата на остварувањето на осигурувањето. Правото, пак, на здравствена заштита подразбира право на секој човек да побара и да добие здравствена услуга за заштита на сопственото здравје од страна на здравствените установи. При тоа, Уставот истовремено го обврзува граѓанинот со право и должност да го чува и унапредува сопственото здравје. Поаѓајќи од ваквото сфаќање на уставните гаранции за социјалното осигурување и правото на здравствената заштита несомнено дека Уставот допушта со Законот за здравствената заштита да се уреди и прашањето за правата на осигурениците за лекување во странство. При тоа, со членот 44 од овој Закон е дадено овластување на Министерството за здравство со општ акт да ги утврди условите и начинот за лекување во странство, но истовремено и со оваа одредба се воспоставени рамките кога осигуреникот може да се упати на лекување во странство – “ако е во прашање заболување кое не може да се лекува во Републиката, а во земјата во која осигуреникот се упатува постои можност за успешно лекување”.Во членот 45 од Законот се предвидени случаите кога осигурениците имаат право да користат здравствена заштита во странство и тоа за време на работа во странство, а во итни случаи и за време на престој во странство, исто под услови и начин утврдени со општ акт на Министерството за здравство.Споредувајќи ја содржината на означените законски одредби според мислењето на Судот се работи за различни медицински индикации кои се утврдуваат во пропишана постапка, во првиот случај постои заболување кое неможе да се лекува во Републиката а постои можност за успешно лекување во земјата во која се упатува а, во вториот случај се работи за лекување во странство, во итни случаи и за време на престој во странство, односно заштита на осигурениците погодени од ризик кој може да настапи во странство за што треба да им се обезбеди здравствена услуга. И во овој случај условите и начинот за користење на здравствената заштита во странство се утврдуваат со општ акт на Министерството за здравство.Поаѓајќи од карактерот на болеста односно медицинските индикации, како и медицинската оправданост за лекување во странство, според мислењето на Судот постои суштинска разлика помеѓу субјектите корисници на овие два вида здравствени услуги, па оттука може да се заклучи дека тие не се во иста, ниту здравствена, ниту правна положба, па според тоа и обемот на правата на осигурениците е различен поради што не може да се постави прашањето за повреда на Уставното начело на еднаквост на граѓаните пред Уставот и законите и со член 39 од Уставот, а со оглед на тоа што со иницијативата се бара оспорените одредби да ги содржат и овие случаи на здравствена заштита, за што Уставниот суд не е надлежен согласно член 110 од Уставот да одлучува, Судот одлучи како во точката 2 од ова решение.
6. Членот 15 од Правилникот за условите и начинот на упатување на осигурениците на лекување во странство го уредува прашањето ако осигуреникот на Фондот за здравствено осигурување е лекуван во странска здравствена организација без решение за упатување на лекување во странство и му се признаваат дел од трошоците во висина на цената на соодветни здравствени услуги во земјата, а при тоа со овој Правилник не се уредува прашањето за условите и начинот на остварување на здравствената заштита.Тргнувајќи од одредбата на членот 45 од Законот условите и начинот за користење здравствена заштита во странство за време на работа во странство, а во итни случаи и за време на престој во странство, несомнено оваа одредба укажува на комплексно уредување на овие права на осигурениците со посебен општ акт на Министерството за здравство, а не во склопот на означениот Правилник. Меѓутоа, пред Судот се постави прашањето дали од овој аспект може да се проблематизира одредбата на член 15 од овој Правилник. Од друга страна Законот за здравствена заштита со задолжително здравствено осигурување, врз начелата на взаемност и солидарност, на осигурениците им обезбедува право на основна здравствена заштита која опфаќа, меѓу другото, здравствена заштита за која осигурениците имаат потреба да им се пружи итна здравствена услуга за време на престој во странство или за време на работа во странство. Оттука се поставува прашањето дали осигурениците што користат здравствени услуги за време на работа во странство или во итни случаи, без решение за упатување на лекување во странство за кое Фондот за здравство може да му признае дел од трошоците не се дискриминирани во однос на осигурениците на кои им се обезбедува основна здравствена заштита во земјата. Со други зборови дали Фондот за здравство за користење на здравствена заштита во странство треба да им ги признае фактичките трошоци со партиципација во висина што се плаќа за таков вид во земјата. Поради тоа пред Судот се постави прашањето за согласноста наоспорената одредба на члено 15 од означениот правилник со член 9 став 2 од Уставот.
7. Оспореното решение, донесено од Министерот за здравство е засновано на член 60 од Законот за здравствена заштита според кој, во Министерството за здравство се формира Здравствен совет и Совет на здравствено осигурување, како и советодавни тела на Министерот составени од по девет члена. Според ставот 2 на овој член, Министерството за здравство, зависно од потребите, формира и други постојани или повремени советодавни тела заради проучување одредени прашања и изготвувања на предлози и решенија од делокругот на Министерството, а во ставот 3 на овој член е предвидено дека делокругот на работата, овластувањата, составот, именувањето и разрешувањето на членовите на советите од ставовите 1 и 2 на овој член се определува со акт на Министерството за здравство.Неспорно е дека со оспореното решение не се формира здравствен совет или Совет на здравствено осигурување, ниту тело на Министерот, туку со него се овластуваат второстепените лекарски комисии за оценка на привремена спреченост за работа во подрачните служби да решаваат по барањата за надомест на трошоците за здравствени услуги остварени во странство согласно член 15 од Правилникот за условите и начинот на упатување на осигурениците во странство. При тоа, Комисијата има овластување да признае дел од трошоците до висината на утврдената цена за соодветната здравствена услуга утврдени со Ценовникот за здравствени услуги на Република Македонија, кога истата би била примена во Република Македонија, со тоа што разликата на цената на здравствените услуги и патните и дневните трошоци паѓаат на товар на осигуреникот, од што произлегува дека со ова решение во делокруг на второстепените комисии, и тоа во својство на тело на министерот, се става да одлучува за права на осигурениците.Според член 24 став 1 од Законот за здравствената заштита оценка за привремена спреченост за работа од 16 до 60 дена дава лекарска комисија на здравствената организација која спроведува примарна здравствена заштита, а според ставот 2 на овој член Министерството за здравство формира второстепени лекарски комисии. Во ставот 3 на овој член од Законот е предвидено дека составот, надлежноста и начинот на работа на комисиите од ставот 2 на овој член се утврдува со општ акт на Министерството за здравство. Во оваа смисла со Правилникот за составот, надлежноста и начинот на работата на комисиите за оценка на привремената спреченост за работа (“Службен весник на Република Македонија” бр.65/95) се уредува составот, надлежноста и начинот на работа на лекарските комисии (првостепената и второстепената) кои се формирани во Фондот за здравствено осигурување.Со оглед на тоа што надлежноста и начинот на работа на второстепените лекарски комисии се утврдува со правилник според мислењето на Судот не постои законска основа со решение да се уредуваат прашања од надлежност на второстепените лекарски комисии, односно да решаваат за правата на осигурениците за надоместување на трошоците за лекување во странство без решениеза упатување на лекување, поради што основано се поставува прашањето за неговата согласност со член 25 став 3 и член 45 од Законот за здравствената заштита.Од содржината на оспореното решение е видно дека со истото всушност е разработен член 15 од Правилникот на начин што е определен органот надлежен да одлучува по барањата за надомест на трошоците за лекување во странство без решение за упатување на лекување во странство и документацијата која што осигуреникот треба да ја приложи кон барањето со што всушност е изменет и дополнет Правилникот за условите и начинот на упатување на осигурениците на лекување во странство.Согласно член 160 од Законот за органите на управата (“Службен весник на Република Македонија” бр.40/90, 63/94), функционерите кои раководат со органите на управата донесуваат правилници, наредби и упатства за извршување на законите и на другите прописи и општи акти заради нивно извршување, кога се за тоа овластени со тие закони, прописи односно акти. Во членот 161 од истиот закон е предвидено дека со правилник се разработуваат одделни одредби од законите и другите прописи и општи акти заради нивно извршување, додека со решение, согласно член 165 од Законот, функционерот кој раководи со органот на управаат одлучува во управната постапка и во одлучувањето по одделни прашања, како и во други случаи предвидени со прописи.Имајќи ги предвид цитираните законски одредби, пред Судот се постави прашањето за согласноста на оспореното решение со одредбите од Законот за органите на управата и Законот за здравствената заштита, со оглед на тоа што со ова решение е уредена материја која што треба да биде уредена со правилник, односно со општ акт, како што на тоа упатува одредбата од член 44 од Законот за здравствената заштита.Пред Судот се постави прашањето за согласноста на оспореното решение и со одредбата од член 52 од Уставот на Република Македонија, според која законите и другите прописи се објавуваат пред да влезат во сила во “Службен весник на Република Македонија”, најдоцна во рок од 7 дена од денот на нивното донесување, бидејќи оспореното решение според својата содржина претставува пропис, а истото не е објавено во “Службен весник на Република Македонија”.Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 и 2 од ова решение.
8. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот д-р Милан Недков и судиите Бахри Исљами, д-р Никола Крлески, Олга Лазова, д-р Стојмен Михајловски, д-р Јован Проевски, Бесим Селими, д-р Јосиф Тапевски и д-р Тодор Џунов.
У.бр.77/98
28 октомври 1998 година
С к о п ј е