118/1996-1-0

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија, и членовите 28 и 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/92), на седницата одржана на 18 септември 1996 година, донесе

1. СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување уставноста на член 34 точката 14 на Законот за изменување и дополнување на Законот за Народната банка на Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.17/96).

2. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување уставноста на:

а) член 15 и член 41 од Законот за изменување и дополнување на Законот за банки и штедилници (“Службен весник на Република Македонија” бр.17/96);

б) член 34 точките 7, 8, 10, 11, 12 и 13 од Законот за изменување и дополнување на Законот за Народната банка на Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.17/96) и

в) член 68 од Законот за банки и штедилници (“Службен весник на Република Македонија” бр.31/93).

3. НЕ СЕ УВАЖУВА барањето со кое Судот, до донесување на конечна одлука, ќе го запре од извршување Решението со кое на Александар Маневски му се изрекува мерка целосна забрана за вршење работи генерален директор на Комерцијална банка АД – Скопје.

4. На Уставниот суд на Република Македонија, Комерцијална банка АД – Скопје и Александар Маневски од Скопје му поднесоа иницијативи за оценување уставноста на законите означени под точките 1) и 2) и решението означено под точката 3) од ова решение затоа што:

Со одредбите од Законот за измени и дополнувања на Законот за банките и штедилниците се ограничувало правото на акционерите слободно да управуваат со банката, односно слободно да одлучуваат кому ќе му ја доверат функцијата директор на банката.

Исто така, Законот не утврдувал критериуми за тоа кој граѓанин ќе биде “подобен” за директор на банка, што всушност значело дека на гувернерот му било оставено, по сопствена оценка, да дава или одбива согласност независно од самиот кандидат и независно и, дури, противно на волјата на акционерите, а имајќи предвид дека директорот на банката е орган на управување во банката, подносителите на иницијативата сметаат дека овластувањето на гувернерот на Народната банка значи директно мешање во управувањето со банката што било спротивно на уставната одредба според која основата на управувањето произлегува од сопственоста.

Одредбата од член 68 од Законот за банките и штедилниците се оспорува затоа што ја овластувала Народната банка да презема мерки кон банките во смисла што ќе изрече целосна или делумна забрана за вршење на работите на лица со посебни овластувања во банката. Поточно, според подносителите на иницијативите, именувањето на лицата со посебни овластувања произлегувало од правото на управување и одлучување, и секое дејствие упатено кон интервенција во овие права, утврдени со Уставот, биле противни на самиот Устав.

Членот 34 од Законот за изменување и дополнување на Законот за народната банка (во иницијативата се оспорува целиот член, но од нејзината содржина произлегува дека се спорни точките 7, 8, 10, 11, 12, 13 и 14 од став 1 на овој член) се оспорува поради следново:

– Точката 7 која, како мерка што се презема против банка односно штедилница предвидува зголемување на износот на основачкиот капитал, на средствата на резервите и на посебната резерва за обезбедување на ризикот од загубата, била несогласна со Уставот од причина што не било можно на акционерот да му се наложи да го зголеми основачкиот капитал противно на неговата волја. Поточно, секаков налог како мерка за зголемување на основачкиот влог се противел на слободата на претприемништвото што била загарантирана со Уставот.

– Точката 8 која, како мерка што се презема против банка односно штедилница, предвидува отпишување на ненаплативите побарувања, била несогласна со Уставот затоа што доколку значела откажување на банката од самото побарување, го ограничувала правото на наплата на побарувањето, а едновремено ги ограничувала и правата што произлегуваат од сопственоста;

– Точката 10 која, какок мерка што се презема против банка односно штедилница, предвидува укинување на определени филијали и претставништва била несогласна со Уставот затоа што ваквата мерка била спротивна на волјата на основачите и на уставната одредба со која се гарантирала слободата на пазарот и претприемништвото;

– Точката 11 која, како мерка што се презема против банка односно штедилница, предвидува статусни промени, се оспорува затоа што секаква статусна промена на банка била исклучиво право на акционерите како право на управување и одлучување, односно како право што произлегува од сопственоста;

– Точката 12 која, како мерка што се презема против банка односно штедилница, предвидува: а) укинување на издадената согласност за именување на работоводен орган на банката и б) овлаѕстување (именување) лице од Народната банка на Македонија да ја организира работата во банката до именување на нов работоводен орган, била спротивна на Уставот затоа што укинувањето на согласноста целосно го елиминирало правото на управување и одлучување кое веќе било реализирано со именувањето на директорот на банката;

– Точката 13 која, како мерка што се презема против банка односно штедилница, предвидува ограничување на правото на трансфер на профит или исплата на дивиденди била противна на членот 59 став 1 од Уставот според кој на странските вложувачи им се гарантира правото на слободно изнесување на вложениот капитал и добивката и

– Точката 14 која како мерка што се презема против банка односно штедилница, предвидува преземање и на други мерки за кои гувернерот смета дека се неопходни да се применат, била несогласна со Уставот затоа што ваквото овластување на гувернерот да презема мерки по сопствено наоѓање оддело на штета на акционерите кои како сопственици на одреден капитал во банката имаат и одредени права кои произлегуваат од таа сопственост.

5. Судот на седницата утврди дека член 15 став 1 точка 2 од Законот за измени и дополнувања на Законот за банки и штедилници предвидува гувернерот на Народната банка да дава согласност за именување на работоводниот орган на банката.

Според член 42 од Законот за измени и дополнувања на Законот за банки и штедилници Управниот одбор на банката не може да го именува работоводниот орган на банката без претходна согласност на Народната банка.

Согласно член 68 став 1 точка 1 од Законот за банки и штедилници доколку при контрола на законитоста во работењето на банката се утврди дека банката не ги спроведува прописите, Народната банка презема целосна или делумна забрана за вршење на работите на лицата со посебни овластувања.

Според член 34 од Законот за изменување и дополнување на Законот за Народната банка на Македонија мерките што се преземаат спрема банка, односно спрема штедилница се: запирање на користење на средства од примарната емисија; ограничување на порастот на пласманите во траење од 30 до 90 дена; запирање на вршење на девизно валутни и менувачки работи во земјата; исклучување од учество на девизниот пазар; запирање на плаќањата во странство освен плаќањата по пристигнати обврски по странски кредити и конвенциски обврски; ограничување на задолжувањето во странство; зголемување на износот на основачкиот капитал, на средствата на резервите и на посебната резерва за обезбедување на ризикот од загуба; отпишување на ненаплатени побарувања; запирање со кредитирање на определени основачи и депозитори; укинување на определени филијали или претставништва; статусни промени; укинување на издадената согласност за именување на работоводен орган во банката и овластување лице од Народната банка на Македонија да ја организира работата во банката до именување на нов работоводен орган; ограничување на правото на трансфер на профит или исплата на дивиденди и други мерки за кои гувернерот смета дека се неопходни да се примената.

Согласно член 47 став 1 од Законот за банките и штедилниците, собранието на банката, како орган на управување, го сочинуваат основачите на банката, односно нивните претставници.

Ставот 2 на овој член од Законот предвидува основачите, односно акционерите на банката да имаат право на глас зависно од бројот на акциите со право на управување.

Согласно став 2 на член 50 од овој закон, упрвниот одбор на банката го именува и го разрешува директорот односно претседателот на банката но, тоа не може да го стори без претходна согласност на Народната банка.

Согласно член 48 од Законот, Народната банка врши супервизорска и инспекциска контрола на банките по сопствена оценка и по барање на Владата на Република Македонија.

Членот 66 од овој Закон предвидува контролата на законитоста во работењето на банката да ја врши Народната банка во рамките на своите надлежности и Министерството за финансии.

Во членот 68 став 2 од Законот е предвидено, за извршените контроли и за преземените мерки, Народната банка два пати годишно да ја известува Владата на Република Македонија.

Согласно член 16 од Законот за Народната банка на Македонија, Народната банка издава и повлекува пари и со купување, односно со продажба на девизи на девизниот пазар, во согласност со Законот и со утврдената монетарна политика.

Согласно член 21 од Законот за Народната банка, односно член 14 од Законот за измени и дополнувања на Законот за Народната банка. Народната банка гарантира за штедните влогови и за тековните сметки на граѓаните во денари кај банките во висина до 60% од штедните влогови по поединечен штедач, но не повеќе од денарската противвредност на 10.000 ДЕМ по поединечен штедач во една банка. Оваа обврска на Народната банка настанува: 1) ако банката односно штедилницата на својата жиро сметка нема доволно средства за тековни исплати по штедните влогови и тековните сметки на граѓаните во домашна валута, а за одржување на својата ликвидност ги искористила средствата од задолжителната резерва и 2) ако банката, односно штедилницата оди во стечај, а не е во можност да ги намири обврските по штедните влогови и тековните сметки на граѓаните во домашна валута на начин предвиден со закон. Согласно член 50 од овој закон, Народната банка на Македонија врши супервизорска контрола на банките и штедилниците и инспекциска контрола над спроведувањето на мерките на монетарната и девизната политика и над прописите со кои се утврдени девизното работење и кредитните односи со странство, прометот на стоки и услуги со странство и вршењето на стопански дејности во странство од страна на банките и штедилниците. Оваа контрола се врши според стандарди и по постапка пропишани од Народната банка на
Македонија.

Според член 51-а од Законот, доколку со контролата се утврди не придржување на банките, односно штедилниците кои пропишаните стандарди и се констатираат неуредности и неправилности во спроведувањето на мерките на монетарната и девизната политика, на прописите со кои се уредени девизното работење и кредитните односи со странство, прометот на стоки и услуги со странство и вршење на стопански дејности во странство, гувернерот донесува решение со кое против банката односно штедилницата презема мерки и определува рокови за отстранување на утврдените неправилности. Во таа смисла Народната банка е овластена да наложи зголемување на износот на основачкиот капитал; отпишување на ненаплатените побарувања; укинување на определени филијали и претставништва; статусни промени (спојување на банки, поделба на банка на повеќе самостојни банки и трансформирање на банка во штедилница односно на штедилница во банка); укинување на издадената согласност за именување на работоводен орган, ограничување на правото на трансфер на профитот или исплата на дивиденди и други мерки за кои гувернерот смета дека се неопходни да се применат.

Членот 56 од Законот предвидува, Народната банка на Македонија да оценува дали се исполнети условите за основање на банка, штедилница, филијала на странска банка и на пазарот на пари и краткорочни хартии од вредност пропишани со закон, дали постои економска оправданост за нивно основање и да издава дозвола за нивно основање односно работење. Според овој член Народната банка на Македонија, исто така, го контролира исполнувањето на пропишаните услови за основање и работење на овие банки, штедилници и филијали на странски банки, и доколку утврди дека тие не се исполнети ја укинува издадената дозвола.

Од наведените одредби произлегува дека согласноста на Народната банка е задолжителна за управниот одбор на банката при именување директор на истата и дека вршењето на супервизорската контрола од страна на Народната банка врз банките и штедилниците се врши со цел да се утврди дали спроведувањето на девизната и монетарната политика се врши во рамките на правната легислатива. Притоа, гувернерот на Народната банка е овластен да донесува решение за преземање мерки против банката односно штедилницата и дека, покрај мерките што тој ги презема против банката односно штедилницата за која со вршењето на контрола е утврдено дека не се придржува на законските одредби, гувернерот на народната банка е овластен а презема и други мерки доколку оцени дека е неопходно истите да се применат.

Понатаму, согласно член 19 став 2 од Законот за девизното работење, доколку дојде до пореметување до меѓувалутните односи на странски девизни пазари, Народната банка може привремено да го ограничи и забрани купувањето и продавањето на одредени девизи.

Согласно член 20 од овој закон купувањето и продавањето на девизниот пазар може да се врши промптно и на термин при што кај промптната купопродажба преносот на девизите на сметката на овластената банка – купувач и преносот на денари на сметката на продавачот на девизите се врши веднаш, а најдоцна во рок од два работни дена сметано од денот на потпишувањето на закучницата за купопродажба на девизите, додека кај купопродажбата на девизи на термин купувањето и продавањето на девизи се врши во рок од 90 дена. Како купувачи на девизи на термин можат да се јават само овластените банки и Народната банка.

Согласно член 21 од Законот, Народната банка купува и продава девизи на Меѓубанкарскиот состанок на девизниот пазар заради одржување на општата ликвидност во плаќањето спрема странство, остварување на стабилен курс на денарот, влијание на неговото ниво и обезбедување на девизни резерви на Република Македонија.

Согласно член 22 од Законот, заради премостување на временското несовпаѓање на девизниот прилив и одлив и извршување на утврдените пропорции со планиот биланс, Народната банка интервенира на девизниот пазар со девизи од тековните резерви со кои таа ракува, водејќи притоа сметка да не дојде до нарушување на нивото на тие резерви под утврдениот минимум со одлуката на девизната политика.

Од наведените одредби од Законот за Народната банка на Македонија, Законот за банките и штедилниците и Законот за девизното работење, произлегува дека Народната банка со монетарно-кредитната политика на Владата на Република Македонија е задолжена да води сметка за масата пари во оптек и за есконтната стапка (услови под кои Народната банка дава кредити на банките од примарната емисија) која е услов за натамошно градење на каматите во комерцијалните банки во врска со давањето на кредит. Едновремено Народната банка има обврска за сите отворени акредитиви (плаќање во странство), во услови кога коминтентот односно банката не е во состојба да плати ниту да го подмири тој долг од сопствените резерви. Исто така, Народната банка има обврска да го организира девизниот пазар преку овластување на банките и преку дневната курсна листа да дава основи за движењето на понудата и побарувачката на девизи од сите коминтенти во услови согласни со законот. Народната банка е должна и да им ги гарантира на граѓаните штедните влогови и влоговите на тековната сметка во денарска противвредност до 10.000 ДЕМ по поединечен штедач во една банка.

Имајќи го предвид изнесеното, обврската што ја презема Народната банка за надоместување на ризиците што произлегуваат од работењето на банките, посебно на денарскиот депозит на физичките и правните лица, според мислењето на Судот, и дава право да врши контрола врз работењето на банките и да презема мерки за надминување на некои состојби се со цел да се заштитат интересите на коминтентите.

Исто така, имајќи ги предвид склучените договори на Република Македонија со Меѓународниот монетарен фонд и Светската банка за обнова и развој, при што Народната банка ја поддржува тековната економска политика со едновремено сервисирање на кредитите што ги презела државата. Судот оцени дека Народната банка мора да има увид во работењето на банките, посебно во делот на уплатите по разни основи. Притоа, посебно е значаен извозот кога страните коминтенти треба да им уплатат на домашните коминтенти кои овие средства можат да ги чуваат 90 дена на сметката на страните банки. По протекот на овој рок, банките се должни да ги уплатат на свои сметки и истите да ги понудат на пазрот при што, доколку нема купувачи, за да ја смири понудата и побарувачката, Народната банка е должна да ги откупи.

Доколку, пак, на пазарот побарувачката на девизи е поголема од понудата, Народната банка е должна да интервенира од своите девизни резерви за израмнување на понудата и побарувачката, со што влијае за одржување на стабилниоткурс на денарот во смисла на одржувањето на курсот на цврста монетарна политика и спречување на можноста за настанување на инфлација, односно држење на инфлацијата под контрола.

Понатаму, како законска обврска на Народната банка е предвидена контролата на масата на пари што се во оптек. Оваа контрола Народната банка ја врши преку ограничување на пласманите и утврдување на задолжителната резерва заради обезбедување на ризикот од закуба; отпишување на ненаплатените побарувања; укинување на определени филијали и претставништва; статусни промени; укинување на дадената согласност за именување на работоводен орган во банката и областување на лице од Народната банка да ја организира работата во банката до именување на нов работоводен орган; ограничување на правото на трансфер на профит или исплата на дивиденди слично.

Имајќи предвид дека солвентноста на државата се мери преку маста на резерва во пари со кои може да се покријат тековните плаќања, Народната банка мора да боди сметка и за движењето на плаќањата на сите коминтенти кое мора да се одвива согласно правната легислатива од оваа област (дали се склучени регуларни договори со страната банка, дали се поичитуваат роковите за плаќање на долгот, доспеаноста на каматите и слично).

Од тие причини, Судот оцени дека со тоа што се предвидува должност на банката да работи во рамките на законските прописи и овластувањето на Народната банка да презема мерки доколку банката не се придржува кон истите, не се попречува слободата на пазарот и претприемништвото што се загарантирани со Уставот.

Во врска со прашањето за ограничувањето на исплата на дивидендата, како право што произлегува од сопственоста. Судот ја имаше предвид одредбата од член 58 став 1 од Уставот според која сопственоста и трудот се основа за управување и учество во одлучување наспроти фактот дека акционеритзе се сопственици на незначителен дел од вкупниот капитал на банката, додека обврските на Народната банка во однос на банките се огромни (таа ги подмирува и долговите на банките што паѓаат во стечај), па оцени дека Народната банка може да ја ограничува исплатата на дивидендите како една од селективните мерки за регулирање на тековното работење на банките.

Во оваа констелација на односи, кога Народната банка е должна да ги гарантира штедните влогови и влоговите по тековните сметки на претпријатијата и други правни лица, кога Народната банка е должна да го држи курсот на стабилна монетарна политика, да обезбедува еквиваленција меѓу понудата и побарувачката на девизите на пазарот, со што ја држи под контрола инфлацијата, според мислењето на Судот, Народната банка треба да биде овластена и: да одлучува за именување на работоводниот орган на банката односно штедилницата; претходната согласност на Народната банка треба да биде услов за именување на работоводниот орган; Народната банка треба да биде овластена да презема целосна или делумна забрана за вршење на работите на лицата со посебни овластувања и Народната банка, како посебни мерки кон банките што во своето работење не се придржуваат на правната регулатива, може да наложи: зголемување на износот на основачкиот капитал и на средствата на резевите заради обезбедување на ризикот од загуба; да врши отпишување на ненаплатените побарувања; да укинува одредени филијали и претставништва; да врши статусни промени; да ја укинува еднаш дадената согласност за именување на работоводен орган и да овластува лице од Народната банка кое ќе ја организира работата на банката до именување на нов работоводен орган, и да го ограничува правото на трансфер на профит или исплата на дивиденди кога сопственоста на акционерите се зголемила со противзаконско работење на банката.

Имајќи го предвид изнесеното, Судот оцени дека со ваквите овластувања на Народната банка не се задира во сопственоста на акционерите ниту во правата што произлегуваат од неа.

6. Судот, исто така, утврди дека точката 14 на член 34 од Законот за изменување и дополнување на Законот за Народната банка на Македонија, како мерка што се презема против банка односно штедилница предвидува преземање и на други мерки за кои гувернерот ќе оцени дека се неопходни.

Согласно член 14 став 1 од Уставот на Република Македонија никој не може да биде казнет за дело кое пред да биде сторено не било утврдено со закон или со друг пропис како казниво дело и за кое не била предвидена казна.

Со оглед на тоа што покрај наведените мерки во членот 34 од Законот, со точката 14 од овој член, гувернерот на Народната банка се овластува против банката, која во своето работење не се придржува на правната легислатива, да презема и други мерки за кои смета дека се неопходни да се применат, со право самиот да го определи водот на мерките и случаите кои треба да се применат, Судот оцени дека основано може да се постави прашањето за нејзината согласност со Уставот.

7. Што се однесува до барањето за изрекување времена мерка со која Судот, до донесување на конечна одлука ќе го запре од извршување решението со кое на Александар Маневски му е изречена мерка целосна забрана за вршење работи генерален директор на Комерсијална банка АД Скопје, Судот оцени дека не се исполнети условите од член 27 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија за изрекување на ваква мерка како и тоа дека наведеното решение не претставува општ акт во смисла на член 110 од Уставот на Република Македонија, па како такво не подлежи ниту на уставно-судска оценка.

8. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точките 1, 2 и 3 од ова решение.

9. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот д-р Јован Проевски и судиите Бахри Исљами, д-р Никола Крлески, Олга Лазова, д-р Стојмен Михајловски, д-р Милан Недков, Бесим Селими, д-р Јосиф Талевски и д-р Тодор Џунов (У.бр.118/96).