У.бр.32/2025

Уставен суд на
Република Северна Македонија
У.бр.32/2025
Скопје, 04.02.2026 година

 

Уставниот суд на Република Северна Македонија, во состав д-р Дарко Костадиновски, претседател на Судот и судиите Насер Ајдари, м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, д-р Осман Кадриу, Добрила Кацарска, д-р Ана Павловска-Данева и м-р Фатмир Скендер, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија и член 73 алинеја 1 од Актот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија” бр.115/2024), на седницата одржана на 4 февруари 2026 година, донесе

Р Е Ш Е Н И Е

1. СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста и законитоста на член 2 став 3 во делот „гарантирана минимална помош“, член 3 став 2 во делот „гарантирана минимална помош“, член 12 став 5 во делот „гарантирана минимална помош“, насловот на член 20 во делот „гарантирана минимална помош“, член 20 став 1 во делот „гарантирана минимална помош“, насловот на член 22 во делот „гарантирана минимална помош“, член 23 точка 20 во делот „65 години“, насловот на член 28 во делот „гарантирана минимална помош“, член 28 став 1 во деловите „гарантирана минимална помош“ и „65 години“, член 34 став 3 во делот „гарантирана минимална помош“ и член 39 во делот „гарантирана минимална помош“ од Правилникот за организацијата, составот и начинот на работата на Комисијата за оцена на работната способност („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 142/2021, 278/2023 и 183/2025).

2. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 130 став 1 во делот „фактичката состојба се утврдува врз основа на наод, оцена и мислење на Комисијата за оцена на работната способност“ од Законот за пензиското и инвалидското осигурување („Службен весник на Република Македонија“ бр. 98/2012, 166/2012, 15/2013, 170/2013, 43/2014, 44/2014, 97/2014, 113/2014, 160/2014, 188/2014, 20/2015, 61/2015, 97/2015, 129/2015, 147/2015, 154/2015, 173/2015, 217/2015, 27/2016, 120/2016, 132/2016, 35/2018, 220/2018, 245/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 180/2019, 275/2019, 31/2020, 267/2020, 67/2022, 79/2023, 193/2024, 75/2025, 154/2025 и 269/2025) и уставноста и законитоста на член 5 став 1 во делот „договор на дело“ од актот означен во точка 1 од диспозитивот на ова решение.

3. Ова решение ќе се објави во „Службен весник на Република Северна Македонија“.

Образложение
I

Игорчо Точев од Скопје, до Уставниот суд на Република Северна Македонија, поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на дел од одредбата и уставноста и законитоста на деловите на одредбите од актите означени во диспозитивот на ова решение.

Се наведува дека оспорените одредби, како и оспорените делови од одредбите од Правилникот за организацијата, составот и начинот на работата на Комисијата за оцена на работната способност, не се во согласност со член 8 став 1 алинеја 3 и член 51 од Уставот на Република Северна Македонија, како и со член 619 од Законот за облигационите односи.

Подносителот, во прилог на тврдењето за неуставност на оспорениот дел од член 130 став 1 од Законот за пензиското и инвалидското осигурување, се повикува на член 34 и член 35 од Уставот и на член 6 став 1 од Европската конвенција за човекови права.

Како што се наведува, со оспорениот дел „фактичката состојба се утврдува врз основа на наод, оцена и мислење на Комисијата за оцена на работната способност“ од член 130 став 1 од Законот за пензиското и инвалидското осигурување, однапред се детерминира неможноста, странката која бара остварување на некое од правата од пензиското и инвалидското осигурување, да достави докази во своја корист со кои би можела да ја оспори оценката на Комисијата и кои однапред би биле отфрлени од страна на Фондот за пензиското и инвалидското осигурување при одлучувањето за некое од правата од пензиското и инвалидското осигурување од одредбата во која е содржан оспорениот дел, бидејќи Фондот за пензиското и инвалидското осигурување е „врзан“ исклучиво за оценката на Комисијата при утврдување на фактичката состојба.

Во однос на претходното, а во врска со член 6 став 1 од Европската конвенција за човекови права, „фер балансот“ помеѓу странките подразбира дека секоја страна мора да добие разумна можност да го презентира својот случај под услови коишто не ја ставаат во понеповолна положба наспроти спротивната страна (Gorraiz Lizarraga and others v. Spain, бр. 62543/00, став 56, ECHR 2004-III).

Имајќи предвид дека согласно со оспорениот член 5 став 1 од Правилникот за организацијата, составот и начинот на работата на Комисијата за оцена на работната способност, во оваа комисија има два члена, лекари специјалисти вработени во Фондот, во пракса може да има пристрасност од страна на истите при изготвување на наодот, оцената и мислењето и истите да не бидат во корист на барателот. Овие се единствено нешто врз основа на што Фондот за пензиското и инвалидското осигурување ја утврдува фактичката состојба, а заради остварување на правата врз основа на инвалидност и неспособност за работа предвидени со член 130 став 1 од Законот.

Во насока на оспорување на делот „договор за дело“ од член 5 став 1 од Правилникот, се наведува дека иако се предвидува можност по исклучок, при зголемен обем на работа, во составот на Комисијата да се ангажира лекар специјалист со „договор за дело“, ваквиот институт не постои во Законот за работните односи, туку истиот е уреден во Законот за облигационите односи и тоа конкретно во член 619 од овој закон. Според оваа одреба договорот за дело претставува облигационен однос во кој изведувачот се обврзува да изврши определена работа, а нарачателот да плати надомест.

Се наведува дека од содржината на Правилникот за организацијата, составот и начинот на работата на Комисијата за оцена на работната способност, не произлегува дека станува збор за засновање на однос нарачател – изведувач на работи како што е изработка или поправка на некој предмет или извршување на некоја физичка или интелектуална работа и слично, ниту пак за однос нарачател – претприемач.

Според тоа, оспорениот дел „договор за дело“ од член 5 став 1 од наведениот правилник, основано може да се смета дека не е во согласност со член 8 став 1 алинеја 3 и член 51 став 1 од Уставот.

Понатаму, правото на гарантирана минимална помош се остварува согласно со Законот за социјалната заштита, при што ова право е уредено во глава III, оддел 1 (членови 28 – 43) од наведениот закон.

Правата од пензиско и инвалидско осигурување се пропишани со член 5 од Законот за пензиското и инвалидското осигурување, а за намената на наодот, оцената и мислењето на Комисијата за оцена на работната способност е пропишано со член 130 став 1 од Законот за пензиското и инвалидското осигурување. Од ниту еден член на овој закон, ниту пак од неговата целина не произлегува дека Комисијата за оцена на работната способност има надлженост да дава наод, оцена и мислење за правото на гарантирана минимална помош.

Тоа подразбира дека оспорените делови од одредбите немаат основ во Законот за пензиското и инвалидското осигурување, а сепак од недоволно јасни причини, со подзаконскиот акт и тоа право ѝ е дадено на Комисијата.

Со подзаконски акт, може да се доразработуваат прашања од Законот и може да се пропишува само она што е со Устав и закон дозволено, во спротивно, постои арбитрарност, а со тоа е и спротивно на член 8 став 1 алинеја 3 и член 51 став 1 од Уставот. Впрочем, горенаведениот правилник е донесен врз основа на член 157 став 1 точка 1 и став 2, а во врска со член 130 став 2 од Законот за пензиското и инвалидското осигурување.

Во прилог на аргументите во иницијативата се посочува на тоа дека Уставниот суд на Република Северна Македонија, веќе одлучувал за претходно наведениот правилник со Одлуката У.бр.190/2024 од 11.12.2024 година, во однос на делот „а до навршени 65 години живот“ од член 2 став 3 од тој подзаконски акт, при што Судот донел укинувачка одлука.

Во оспорувањето на уставноста и законитоста на делот „65 години“ од член 23 точка 20 и член 28 став 1 од Правилникот за организацијата, составот и начинот на работата на Комисијата за оцена на работната способност, подносителот се повикува на ставовите на Судот од наведената одлука.

Врз основа на наведеното, се предлага Судот да поведе постапка за оценување на уставноста на оспорениот дел од член 130 став 1 од Законот за пензиското и инвалидското осигурување и уставноста и законитоста на оспорените делови од одредбите од Правилникот за организацијата, составот и начинот на работа на Комисијата за оцена на работната способност и истите да ги укине.

Се предлага, согласно со член 37 став 1 од Актот, Судот да донесе решение за запирање на извршувањето на поединечните акти или дејствија што се преземени врз основа на овие одредби, односно делови од одредби.

II

На седницата Судот утврди дека во член 130 став 1 од Законот за пензиското и инвалидското осигурување („Службен весник на Република Македонија“ бр. 98/2012, 166/2012, 15/2013, 170/2013, 43/2014, 44/2014, 97/2014, 113/2014, 160/2014, 188/2014, 20/2015, 61/2015, 97/2015, 129/2015, 147/2015, 154/2015, 173/2015, 217/2015, 27/2016, 120/2016, 132/2016, 35/2018, 220/2018 и 245/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 180/2019, 275/2019, 31/2020, 267/2020, 67/2022, 79/2023, 193/2024, 75/2025, 154/2025 и 269/2025), е уредено дека за остварување на правата врз основа на инвалидност и неспособност за работа врз основа на која се стекнува право на инвалидска, односно семејна пензија, како и телесно оштетување, фактичката состојба се утврдува врз основа на наод, оцена и мислење на Комисијата за оцена на работната способност. Комисијата се формира во рамки на Фондот.

Судот утврди дека со член 2 став 3 од Правилникот за организацијата, составот и начинот на работата на Комисијата за оцена на работната способност („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.142/2021, 278/2023 и 183/2025) е пропишано дека Комисијата донесува наод, оцена и мислење за утврдување на неспособноста за работа кај лица над 26 години возраст за користење на право на гарантирана минимална помош.

Со член 3 став 2 од Правилникот е уредено дека наодот, оцената и мислењето од член 2 став 3 од овој правилник и медицинската документација се составен дел на постапката за остварување и користeње на правото за гарантирана минимална помош.

Согласно со член 5 став 1 од Правилникот, Комисијата работи во состави. Составите се состојат од два члена лекари – специјалисти кои се вработени во Фондот, а по исклучок (зголемен обем на работа) и лекари – специјалисти кои ќе се ангажираат со договор на дело.

Со член 12 став 5 од Правилникот е пропишано дека Комисијата донесува наод, оцена и мислење со кој се утврдува неспособноста за работа за остварување на правото за гарантирана минимална помош врз основа на доставената медицинска документација и непосредниот лекарски преглед на образец број 5, составен дел на овој правилник.

Во член 20 насловен „Преглед на осигуреникот и утврдување на работната способност (во постапка на остварување на право на гарантирана минимална помош)“, став 1 од Правилникот е предвидено, доколку Комисијата утврди дека кај барателот постои неспособност за работа односно постои општа или професионална неспособност за работа, врз основа на што се остварува правото на гарантирана минимална помош, во образецот бр. 5 Комисијата, наведува дека постои неспособност за работа (општа односно професионална неспособност за работа).

Член 22 од Правилникот е насловен „Содржина на наодот, оцената и мислењето (во постапка за остварување на право на гарантирана минимална помош)“.

Со член 23 точка 20 од Правилникот е уредено дека кога во постапката на оцена на работната способност се утврди постоење на инвалидност за остварување право на инвалидска или семејна пензија, Комисијата определува рок за вршење на задолжителен контролен преглед, освен во случаите кога причина за инвалидност се следните болести: контролниот преглед може да се врши најмногу два пати до навршување на 65 години живот на корисникот на пензија.

Во насловот кој се однесува на член 28 од Правилникот за организацијата, составот и начинот на работата на Комисијата за оцена на работната способност е наведено „VI. Утврдување на неспособност за работа за остварување на право на гарантирана минимална помош“.

Со член 28 став 1 од Правилникот е пропишано дека Комисијата врши оцена за постоењето односно непостоењето неспособност за работа кај лица над 26 години возраст, а до навршени 65 години живот (маж/жена), по која основа се користи право на гарантирана минимална помош.

Во член 34 став 3 од Правилникот е предвидено дека Комисијата го известува Центарот за социјални работи за завршените постапки по однос на правата од гарантирана минимална помош.

Согласно со член 39 од од Правилникот за организацијата, составот и начинот на работата на Комисијата за оцена на работната способност, започнатите постапки за остварување на право на гарантирана минимална помош согласно Законот за социјалната заштита ќе продолжат согласно овој правилник.

III

Според член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот, владеењето на правото е темелна вредност на уставниот поредок на Република Северна Македонија.

Согласно со член 9 од Уставот, граѓаните на Република Северна Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба. Граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.

Во член 34 од Уставот на Република Северна Македонија е уредено дека граѓаните имаат право на социјална сигурност и социјално осигурување утврдени со закон и со колективен договор.

Според член 35 од Уставот, Републиката се грижи за социјалната заштита и социјалната сигурност на граѓаните согласно со начелото на социјална праведност. Републиката им гарантира право на помош на немоќните и на неспособните за работа граѓани. Републиката им обезбедува посебна заштита на инвалидните лица и услови за нивно вклучување во општествениот живот.

Согласно со член 51 од Уставот, во Република Северна Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.

Според член 110 алинеи 1 и 2 од Уставот, Уставниот суд на Република Северна Македонија одлучува за согласноста на законите со Уставот и за согласноста на другите прописи и на колективните договори со Уставот и со законите.

Согласно со член 619 од Законот за облигационите односи („Службен весник на Република Македонија“ бр. 18/2001, 4/2002, 5/2003, 84/2008, 81/2009, 161/2009, 23/2013, 123/2013 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 215/2021 и 154/2023), со договор за дело вршителот на работата (претприемач, изведувач на работи) се обврзува да изврши определена работа, како што е изработка или поправка на некој предмет или извршување на некоја физичка или интелектуална работа и слично, а нарачувачот се обврзува за тоа да му плати надомест.

IV

Врз основа на наведеното, Судот утврди дека оспорениот дел „фактичката состојба се утврдува врз основа на наод, оцена и мислење на Комисијата за оцена на работната способност“ од член 130 став 1 од Законот за пензиското и инвалидското осигурување, нормира стручно-медицинско доказно средство врз чија основа се утврдуваат инвалидноста и неспособноста за работа заради остварување на правата од пензиското и инвалидското осигурување. Самата одредба не исклучува можност странката да приложува и други релевантни докази, ниту, пак, ја ограничува можноста надлежниот орган, односно судот, во соодветна постапка да прибави дополнително вештачење или да цени и други околности од значење за одлучувањето.

Како дополнителен механизам за контрола и заштита, законодавецот предвидел задолжителна ревизија на наодот, оцената и мислењето на Комисијата за оцена на работната способност со кои е утврдена инвалидност, односно неспособност за работа врз основа на кои се стекнува право на пензија. Задолжителна ревизија се врши и на секој наод, оцена и мислење донесен во постапка на задолжителен контролен преглед, а ревизијата ја врши посебна комисија формирана од министерот за социјална политика, демографија и млади, составена од истакнати медицински стручни лица.

Покрај тоа, решенијата донесени во постапките за остварување права од пензиското и инвалидското осигурување подлежат на жалбена и судска контрола, а во законски предвидени случаи е можно и користење вонредни правни средства, вклучувајќи и обнова на постапката кога ќе се сознае за нови факти или ќе се најдат, односно стекне можност да се употребат нови докази што би можеле да доведат до поинакво решение. Оттука, законската поставеност не го исклучува правото на ефективна правна заштита, ниту создава процесна пречка за целосна контрола на поединечните акти донесени врз основа на таа одредба.

Имајќи го предвид наведеното, Судот утврди дека оспорениот дел од член 130 став 1 од Законот за пензиското и инвалидското осигурување не е во спротивен на член 34 и член 35 од Уставот на Република Северна Македонија, ниту од аспект на наводите поврзани со член 6 став 1 од Европската конвенција за човековите права. Поради тоа, Судот утврди дека нема основ да поведе постапка за оценување на уставноста на оспорениот дел „фактичката состојба се утврдува врз основа на наод, оцена и мислење на Комисијата за оцена на работната способност“ од член 130 став 1 од Законот.

Понатаму, оспорениот дел „договор на дело“ од член 5 став 1 од Правилникот за организацијата, составот и начинот на работата на Комисијата за оцена на работната способност, претставува облигационен институт vis-à-vis член 619 од Законот за облигационите односи.

Оттаму, оспорената норма дозволува по исклучок, ангажман на лекар специјалист при евентуален зголемен обем на работа, покрај веќе постоечките членови кои се вработени во Фондот. Таквото ограничено и функционално овозможување не излегува од законското овластување за уредување на организацијата на Комисијата и не создава нормативен судир со Законот за пензиското и инвалидското осигурување, притоа евентуални злоупотреби и неправилности би биле прашање на практична примена, а не на анализа на уставноста или законитоста на самата норма, со што Судот утврди дека не постои противречност што би упатила на пречекорување на надлежноста на органот што ја донел одлуката.

Врз основа на наведеното, Судот утврди дека нема основ да се поведе постапка за оценување на уставноста и законитоста на оспорената одредба во делот „договор на дело“.

Во однос на оспорените делови од одредбите на член 2 став 3, член 3 став 2, член 12 став 5, член 20 став 1, член 28 став 1, член 34 став 3 и член 39 во делот „гарантирана минимална помош“ од Правилникот за организацијата, составот и начинот на работата на Комисијата за оцена на работната способност, како и во насловот на член 20 став 1, член 22 и член 28 во делот „гарантирана минимална помош“ од истиот правилник, Судот утврди дека оспорените одредби се спротивни на член 8 став 1 алинеја 3 и член 51 од Уставот.

Имено, правото на гарантирана минимална помош е право од системот на социјална заштита и се уредува и остварува согласно со Законот за социјалната заштита. Наспроти тоа, оспорениот правилник е донесен врз основа на Законот за пензиското и инвалидското осигурување, односно врз основа на овластување што се однесува на организацијата, составот и начинот на работата на Комисијата за оцена на работната способност во рамки на Фондот за пензиското и инвалидското осигурување. Во таа законска рамка не произлегува изречно овластување со подзаконски акт донесен врз основа на Законот за пензиското и инвалидското осигурување да се уредуваат прашања што припаѓаат на друга материја, односно на системот на социјална заштита.

Со уредувањето, Комисијата за оцена на работната способност при Фондот да донесува наод, оцена и мислење за неспособност за работа во постапка за користење право на гарантирана минимална помош, како и со вградувањето на тоа право во повеќе одредби и наслови на правилникот, доносителот на подзаконскиот акт навлегол во материја што не е опфатена со законската основа за негово донесување. Со тоа основано се постави прашањето дали со оспорените делови е пречекорено предметното овластување и дали е нарушено начелото на владеење на правото, кое бара прописите да бидат донесени во рамки на јасно и законски утврдени надлежности, како и да бидат предвидливи и усогласени со закон.

Притоа, Судот ја имаше предвид и околноста што со измените и дополнувањата на Правилникот, објавени во „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.183/2025, не бил отстранет суштинскиот проблем во однос на самото вклучување на правото на гарантирана минимална помош во овој подзаконски акт, туку била извршена само делумна интервенција во одделни негови одредби. Тоа дополнително упатува на тоа дека и по измената, останува отворено прашањето за законската основа и за границите на уредувањето на ова право со правилник донесен врз основа на друг закон.

Во однос на оспорениот дел „65 години“ од член 23 точка 20 и член 28 став 1 од Правилникот за организацијата, составот и начинот на работата на Комисијата за оцена на работната способност, Судот имаше предвид дека со основниот текст на Правилникот, возрасниот критериум „до навршени 65 години живот“ бил предвиден и во член 2 став 3, и во член 28 став 1, додека во член 23 точка 20 бил поврзан со вршењето на контролниот преглед.

Меѓутоа, со Правилникот за изменување и дополнување на Правилникот за организацијата, составот и начинот на работата на Комисијата за оцена на работната способност, објавен во „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.183/2025, доносителот ги избришал зборовите „а до навршени 65 години живот“ од член 2 став 3, но притоа не извршил соодветно усогласување и на другите одредби во кои тој возрасен критериум и натаму опстојува. Ваквата интервенција, извршена само во една одредба, а не и во останатите одредби во кои е содржан истиот услов, создава внатрешна неусогласеност во рамки на истиот подзаконски акт.

Ова особено се однесува на член 28 став 1 од Правилникот, кој, исто како и член 2 став 3 од Правилникот, се однесува на оцена на неспособност за работа поврзана со користење право на гарантирана минимална помош. Имајќи предвид дека доносителот веќе го отстранил условот „до навршени 65 години живот“ од член 2 став 3 од Правилникот, а истиот услов го задржал во член 28 став 1 од Правилникот, основано се постави прашањето за внатрешната усогласеност, прецизноста и правната сигурност на уредувањето на истото правно прашање во рамки на истиот правилник.

Во однос на член 23 точка 20 од Правилникот,Судот имаше предвид дека оваа одредба се однесува на контролен преглед во постапка за утврдување инвалидност за остварување право на инвалидска или семејна пензија. Меѓутоа, и покрај различниот нормативен контекст на оваа одредба, фактот дека истиот подзаконски акт по пат на измена веќе го напуштил истиот возрасен критериум во една своја одредба, а го задржал во друга, без јасно и образложено нормативно разграничување, основано го постави прашањето дали таквото задржување е во согласност со барањето за јасност, конзистентност и меѓусебна усогласеност на прописите, како елемент на владеењето на правото.

Ваквата нормативна состојба упатува на неконзистентност во уредувањето на исто правно прашање во рамки на истиот подзаконски акт, особено ако се има предвид дека возрасното ограничување од 65 години е отстрането од една одредба, а и натаму е задржано во други одредби што се однесуваат на оцена на неспособноста за работа и на користење на правото на гарантирана минимална помош.

Врз основа на наведеното, Судот утврди дека натамошното опстојување на возрасниот критериум „65 години“ во член 23 точка 20 и член 28 став 1 од Правилникот основано го постави прашањето за неговата согласност со начелото на владеењето на правото од член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот, од аспект на правната сигурност и внатрешната усогласеност на подзаконскиот акт, бидејќи ако доносителот на Правилникот веќе го избришал истиот возрасен услов од член 2 став 3, а тој и понатаму опстојува во други одредби на истиот правилник, се создава правна неусогласеност и нејасност во уредувањето, што не е во согласност со правилото прописите да бидат јасни, прецизни и меѓусебно усогласени.

Во врска со предлогот истакнат во иницијативата, Судот да донесе решение за запирање на извршувањето на поединечни акти или дејствија што се преземени врз основа на оспорените одредби, Судот утврди дека во конкретниот случај не се исполнети условите од член 37 од Актот на Уставниот суд на Република Северна Македонија, бидејќи од наводите во иницијативата и од утврдената состојба не произлегува опасност од настанување тешко отстранливи последици што би го оправдале определувањето на оваа времена мерка.

V

Врз основа на наведеното, Судот одлучи како во диспозитивот на ова решение.

 

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд нa Република Северна Македонија,
д-р Дарко Костадиновски