Уставен суд
на Република Северна Македонија
У.бр.117/2025
Скопје, 10.06.2026 година
Уставниот суд на Република Северна Македонија, во состав д-р Дарко Костадиновски, претседател на Судот и судиите Насер Ајдари, м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, д-р Осман Кадриу, Добрила Кацарска, д-р Гоце Наумовски и м-р Фатмир Скендер, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија и член 73 од Актот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија” бр.115/2024), на седницата одржана на 10 јуни 2026 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 147 и член 148 ставови 2 и 4 од Законот за служба во Армијата на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.36/2010, 23/2011, 47/2011, 148/2011, 55/2012, 29/2014, 33/2015, 193/2015, 193/2015 и 71/2016 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.101/2019, 275/2019, 14/2020, 171/2022, 65/2023, 14/2024 и 30/2024).
О б р а з л о ж е н и е
I
Мултиетнички синдикат од Скопје, до Уставниот суд на Република Северна Македонија, поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на одредбите од Законот означен во точка 1 од диспозитивот на ова решение.
Според наводите, оспорените одредби ги повредуваат член 8 став 1 алинеи 3 и 4 и членовите 9 и 51 од Уставот.
Се наведува дека со оспорените одредби законски утврдената минимална плата како гарантиран износ, се заменува со систем на плата изразен преку бодови, при што вредноста на бодот се утврдува со решение на министерот за одбрана, без прецизно утврдени законски критериуми и параметри.
Ваквото уредување, создава правна несигурност и непредвидливост, бидејќи висината на основната плата на активниот воен персонал зависи од дискреционо решение на орган на извршната власт, без нормативна рамка којашто би го ограничувала и насочувала таквото дискреционо право.
Отсуството на јасни и однапред утврдени критериуми за определување на вредноста на бодот, отвора можност за произволност во одлучувањето, што не е во согласност со владеењето на правото и принципот на правна сигурност. Со тоа, платата на активниот воен персонал се сведува на административна одлука, наместо да биде резултат на јасно уредени законски правила.
Ова решение може да доведе до повреда на начелото на еднаквост од член 9 од Уставот, имајќи предвид дека променливата вредност на бодот, без законски утврдени параметри, може да резултира со нееднаква плата за лица со иста работна позиција и исти услови на работа, односно со нарушување на принципот – еднаква плата за еднаква работа.
Во иницијативата се укажува и на повреда на Законот за минимална плата, со оглед на тоа дека минималната плата како најнизок месечен износ на основна плата за полно работно време претставува законска гаранција за секој работник во државата.
Се наведува дека со заменувањето на минималната плата со 606 бодови, без законска гаранција дека производот од бројот на бодови и вредноста на бодот ќе обезбеди плата најмалку во висина на утврдената минимална плата, се доведува во прашање усогласеноста на оспорените одредби со општата законска рамка.
Доколку вредноста на бодот резултира со износ понизок од законски утврдената минимална плата, тоа, според наводите, би претставувало директна повреда на закон.
Според наводите, по донесувањето на измените на Законот за минимална плата во 2024 и 2025 година, не било извршено усогласување на вредноста на бодот со зголемувањето на минималната плата на национално ниво, што претставува доказ дека системот овозможува „замрзнување“ на платите на активниот воен персонал и покрај растот на минималната и просечната плата и зголемените трошоци на живот.
Утврдувањето на вредноста на бодот со решение на министерот за одбрана, без пропишана обврска за транспарентност, јавна расправа или социјален дијалог со синдикатите, претставува дискреционо право без соодветна контрола. Ваквата поставеност го става министерот во позиција самостојно да одлучува дали ќе се изврши зголемување на платата, што може да доведе до злоупотреба на овластувањата и повреда на економските и социјалните права на вработените во Армијата.
Со иницијативата се предлага Судот да донесе решение за запирање на примената на оспорените одредби, до донесување конечна одлука и истите да ги укине како несогласни со Уставот.
II
На седницата Судот утврди дека според член 147 од Законот за служба во Армијата на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.36/2010, 23/2011, 47/2011, 148/2011, 55/2012, 29/2014, 33/2015, 193/2015, 193/2015 и 71/2016 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.101/2019, 275/2019, 14/2020, 171/2022, 65/2023, 14/2024 и 30/2024), вредноста на бодот за плата на активниот воен персонал се утврдува со решение на министерот за одбрана.
Член 148 став 2 од истиот закон, уредува дека основната плата ја сочинуваат минимални бодови, како и бодовите кои се определуваат според чинот, должноста, армискиот додаток и работното искуство.
Според став 4 на истиот член, минималните бодови на плата се минимален број на бодови за плата што ја добива секој активен воен персонал кој изнесува 606 бода.
III
Согласно со член 8 став 1 алинеи 3 и 4 од Уставот, владењето на правото и поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска се темелни вредности на уставниот поредок.
Граѓаните на Република Северна Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба согласно член 9 од Уставот, додека став 2 на овој член предвидува дека граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.
Според член 32 став 3 од Уставот, секој вработен има право на соодветна заработувачка, додека став 5 на овој член, предвидува дека остварувањето на правата на вработените и нивната положба се уредуваат со закон и со колективни договори.
Член 51 став 1 од Уставот, предвидува дека во Република Северна Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон.
Според став 2 на овој член, секој е должен да ги почитува Уставот и законите.
Во член 96 од Уставот е уредено дека органите на државната управа работите од својата надлежност ги вршат самостојно врз основа и во рамки на Уставот и законите и за својата работа се одговорни на Владата.
Според член 49 став 1 од Законот за организација и работа на органите на државната управа („Службен весник на Република Македонија“ бр. 58/2000, 44/2002, 82/2008, 167/2010, 51/2011 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.96/2019, 110/2019, 154/2019 – автентично толкување и 121/2024), министерот го претставува министерството, организира и обезбедува законито и ефикасно вршење на работите и задачите; донесува прописи и други акти за кои е овластен и презема други мерки од надлежност на министерството во согласност со закон; одлучува за правата, должностите и одговорностите на државните службеници и други лица вработени во министерството кои немаат статус на државни службеници, доколку со закон поинаку не е определено.
Согласно со член 55 став 1 од истиот закон, министерот донесува правилници, наредби, упатства, планови, програми, решенија и други видови акти за извршување на законите и други прописи, кога за тоа е овластен со закон.
Член 1 од Законот за служба во Армијата на Република Северна Македонија, утврдува дека со истиот се уредуваат статусот, правата, обврските, должностите и одговорностите на персоналот на служба во Армијата на Република Северна Македонија (во натамошниот текст: Армијата), како и системот на плати и надоместоци на плати и други прашања во врска со службата во Армијата.
Според член 2 став 1 од Законот, под служба во Армијата се смета вршење воени должности во Армијата.
Согласно со член 3 од истиот закон, служба во Армијата врши воен и цивилен персонал. Точка 1 на истиот член, предвидува дека воен персонал, во смисла на овој закон, е: активен воен персонал (воен старешина-офицер и подофицер и професионален војник;) (потточка а) алинеи 1 и 2); б) воен персонал на стручно оспособување, односно обука (војник на доброволно служење на воениот рок; лице на стручно оспособување и усовршување за офицер, односно подофицер; и питомец на Воената академија (потточка б) алинеи 1, 2 и 3); и припадници на резервните сили поставени на должност согласно со актот за формација на Армијата (припадници на активната резерва и припадници на општата резерва) (потточка в) алинеи 1 и 2).
Воениот персонал врши служба во Армијата со засновање на работен однос со Министерството за одбрана, со школување на Воената академија, односно стручно оспособување и усовршување за офицер, односно подофицер, со договорен однос и со доброволно служење на воениот рок (член 4 став 1 од Законот).
Според член 146 став 1 од Законот, активниот воен персонал има право на плата и надоместоци на плата под услови и критериуми утврдени со овој закон, додека според став 2 на истиот член, платата и надоместоците на плата на активниот воен персонал се обезбедуваат во Буџетот на Република Северна Македонија.
Согласно со став 3 на овој член, платата се искажува во бодови, а се пресметува со множење на бројот на бодови со вредноста на бодот, а во став 4 на истиот е уредено дека платата се пресметува и исплатува најмалку еднаш месечно.
Во член 148 став 1 од Законот е предвидено дека платата на активниот воен персонал се состои од основната плата и додатоци на основната плата. Според став 2 на овој член, основната плата ја сочинуваат минимални бодови, како и бодовите кои се определуваат според чинот, должноста, армискиот додаток и работното искуство.
Минималните бодови на плата се минимален број на бодови за плата што ја добива секој активен воен персонал кој изнесува 606 бода (став 4 на овој член).
Во член 149 од Законот е содржана табела во која е утврдени бодовите според чинот и тоа за: генерал (630), за генерал-потполковник (570), генерал-мајор (510), бригаден генерал (454), полковник (376), потполковник (321), мајор (264), капетан (225), поручник (187), потпоручник (174), главен наредник (160), наредник (155), постар водник I класа (145), постар водник (139), водник I класа (126), водник (114) и помлад водник, десетар, разводник и војник (113).
Според член 150 став 1 од Законот, платата според должноста се вреднува во бодовни групи определени според чинот, видот и обемот на работата, сложеноста и одговорноста за извршување на должноста и тоа: генерал – 1 бодовна група, 380 бодови; генерал-потполковник – 2 бодовна група, 340 бодови; генерал-мајор – 3 бодовна група, 310 бодови; бригаден генерал – 4 бодовна група, 286 бодови; полковник – 5 бодовна група, 214 бодови, 6 бодовна група, 164 бодови и 7 бодовна група, 139 бодови; потполковник – 8 бодовна група, 89 бодови; мајор – 9 бодовна група, 86 бодови, 10 бодовна група, 61 бод и 11 бодовна група, 60 бодови; капетан – 12 бодовна група, 45 бодови; поручник – 13 бодовна група, 43 бодови; потпоручник – 14 бодовна група, 41 бод; главен наредник – 15 бодовна група, 35 бодови; наредник – 16 бодовна група, 30 бодови; постар водник I класа – 17 бодовна група, 25 бодови; постар водник – 18 бодовна група, 23 бодови; водник I класа – 19 бодовна група, 22 бодови; водник – 20 бодовна група, 21 бод; помлад водник – 21 бодовна група, 19 бодови; десетар – 22 бодовна група, 19 бодови; разводник – 23 бодовна група, 19 бодови и војник – 24 бодовна група, 19 бодови.
Согласно со член 1 од Законот за минимална плата во Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.11/2012, 30/2014, 180/2014, 81/2015, 129/2015, 132/2017 и 140/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.124/2019, 239/2019, 41/2022 и 86/2025), со истиот се утврдува висината на минималната плата, финансиската поддршка за раст на плати во повисок износ од минималната плата, како и други прашања кои се однесуваат на минималната плата.
Според член 2 став 1 од Законот, минимална плата е најнискиот месечен износ на основна плата која работодавачот е должен да му ја исплати на работникот за работа извршена за полно работно време.
Право на минимална плата, според одредбите од овој закон, имаат сите работници, во висина утврдена согласно со овој закон (член 3 став 1).
IV
Имајќи ги предвид наводите од иницијативата, како и целокупната нормативна поставеност на Законот за служба во Армијата, предмет на уставно-судската анализа беа правните прашања наведени подолу.
Најпрвин се постави прашањето дали законското овластување на министерот за одбрана со решение да ја утврдува вредноста на бодот за плата, е во согласност со начелото на владеење на правото и правната сигурност од член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот, од аспект на јасност, предвидливост и нормативна одреденост на правото на плата. Во ова прашање се содржи и оцената дали законската структура на платата (минимални бодови, бодови по чин, бодовни групи, додатоци, буџетска обезбеденост) обезбедува доволна нормативна определеност или, пак, остава суштински елемент од правото на плата на недоволно ограничена дискреција.
Понатаму, се разгледуваше и тоа дали овластувањето на министерот за утврдување на вредноста на бодот претставува дискреционо право без доволни законски критериуми и гаранции, со што би се довел во прашање принципот на владеење на правото, односно дали ова право е нормативно структурирано и ограничено или е уредено на начин што овозможува произволност.
Исто така, беше анализирано и тоа дали можноста за утврдување на вредноста на бодот со решение на министерот може да доведе до повреда на начелото на еднаквост од член 9 од Уставот, од аспект на евентуална нееднаква положба на припадниците на Армијата во остварувањето на правото на плата, односно дали системот создава можност за дискриминација или неоснована нееднаквост во однос на принципот-еднаква плата за еднаква работа“.
Како спорно прашање се постави и тоа дали законската поставеност на системот на плати, вклучувајќи го и овластувањето за утврдување на вредноста на бодот, може да доведе до повреда на правото на соодветна заработувачка и заштита на работничките права, особено во контекст на наводите дека со тоа се загрозува или заобиколува законски гарантираната минимална плата и дали платниот систем во Армијата обезбедува усогласеност со општите стандарди за минимална плата и заштита на работниот стандард.
Како особено битно за уставно-судската анализа беше разгледано и прашањето дали во рамки на уставната поставеност на органите на државната управа, доверувањето на вакво овластување на министерот за одбрана е во согласност со член 96 од Уставот, според кој органите на државната управа работите од своја надлежност ги вршат самостојно врз основа и во рамки на Уставот и законите и се одговорни на Владата, односно дали утврдувањето на вредноста на бодот претставува извршување на закон во рамки на надлежноста на министерот или пренесување на суштинско нормативно прашање надвор од законодавната сфера.
Имајќи ги предвид наводите во иницијативата, прашањата коишто се покренуваат со истата како и другите прашања кои се поставија пред Судот, релевантната регулатива и уставно-судската пракса, произлезе анализата како што следи подолу.
Оспорените одредби од Законот за служба во Армијата воспоставуваат систем на плата изразена во бодови, при што платата се пресметува со множење на бројот на бодови со вредноста на бодот, а вредноста на бодот за активниот воен персонал се утврдува со решение на министерот за одбрана.
Основната плата е законски структурирана преку минимални бодови (606 бода), бодови според чин, бодовни групи според должност, како и процентуално определени додатоци (армиски додаток, додатоци за ризик, специфична служба, работно искуство и сл.), при што платата и надоместоците се обезбедуваат од Буџетот на Републиката.
Што се однесува на наводите за повреда на принципот на правна сигурност и предвидливост од член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот, појдовно е тоа дека владеењето на правото подразбира јасна и прецизна нормативна рамка во која се утврдени правата и условите за нивно остварување.
Во конкретниот случај, законодавецот не го препуштил прашањето на платата на целосна административна слобода, туку детално ја утврдил нејзината структура: минималниот број бодови, бодовите по чин, бодовните групи по должност, начинот на вреднување на работното искуство, видот и висината на додатоците, како и обврската за буџетско обезбедување на средствата.
Вредноста на бодот претставува параметар во рамки на веќе нормативно уреден систем. Оттука, не може да се прифати дека правото на плата е оставено без законска рамка или дека е непредвидливо.
Во однос на прашањето за природата на дискреционите овластувања, Судот ги имаше предвид и правните ставови содржани во Решението У.бр.84/2001 од 14 ноември 2001 година.
Ова решение, иако донесено во поинаков нормативен и фактички контекст, содржи начелни ставови коишто се релевантни за оценката на природата и границите на дискреционите овластувања на органите на управата. Од образложението на Судот јасно произлегува дека самото постоење на дискреционо овластување не е спротивно на принципот на владеење на правото од член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот. Напротив, Судот експлицитно прифаќа дека во одредени области „природата на прашањето“ ја прави нужна дискрецијата, но под услов таа да се движи во рамките поставени со закон.
Клучниот елемент во аргументацијата на Судот е дека законските ограничувања на дискрецијата истовремено претставуваат гаранција за законитост и средство за спречување на арбитрарноста. Во таа смисла, Судот прави разлика меѓу апсолутна, неограничена слобода на органот и дискреција која е нормативно структуирана – односно овластување коешто се врши врз основа на претходно утврдени законски критериуми, цели и рамки.
Ваквата поставеност, според Судот, го задоволува елементарното барање на владеењето на правото, бидејќи органот не одлучува произволно, туку во рамки на однапред дефинирани параметри.
Решението У.бр.84/2001 ја потврдува тезата дека дискреционото овластување не е противуставно доколку е експлицитно предвидено со закон, се движи во јасно утврдени нормативни рамки и подлежи на правна контрола.
Исто така, при анализата на уставноправната прифатливост на предвиденото право на министерот за утврдување на вредноста на бодот во овој предмет, се зема предвид уставната поставеност на органите на државната управа.
Согласно со член 96 од Уставот, органите на државната управа работите од своја надлежност ги вршат самостојно врз основа и во рамки на Уставот и законите и се одговорни на Владата.
Законот за организација и работа на органите на државната управа предвидува дека министерот го претставува министерството, организира и обезбедува законито и ефикасно вршење на работите, донесува акти за кои е овластен со закон и одлучува за правата и обврските на вработените, доколку со закон поинаку не е определено, како и дека донесува правилници, наредби, решенија и други акти за извршување на законите кога за тоа е овластен со закон.
Во тој контекст, овластувањето од член 147 од Законот за служба во Армијата претставува класично извршно овластување за операционализација на законска норма, а не пренесување на законодавна функција.
Дискрецијата на министерот не е неограничена: таа е врзана со законски утврдениот систем на бодови, со буџетските ограничувања, со општите прописи од областа на работните односи и со одговорноста пред Владата и другите надлежни органи.
Самата можност за донесување решение не значи произволност, бидејќи секое решение мора да биде во рамки на закон, подложно на контрола и да не ги повредува општите законски стандарди.
Имајќи го предвид ова, како и аналитичкиот заклучок што може да се извлече од Решението У.бр.84/2001 е следниот: доколку законодавецот воспоставил јасна структура на платата (минимални бодови, бодови по чин, бодовни групи по должност, додатоци, ограничувања на исплатите, буџетска обезбеденост, управна и судска контрола), тогаш овластувањето на министерот да ја утврдува вредноста на бодот не претставува неограничена слобода, туку дискреција која се движи во рамки на системот утврден со закон.
Во таков случај, дискрецијата не е извор на правна несигурност сама по себе, туку инструмент за оперативно спроведување на законскиот модел.
Наводите дека променливата вредност на бодот може да доведе до повреда на член 9 од Уставот, односно до нееднаква плата за еднаква работа, не се поткрепени со нормативната поставеност на Законот. Вредноста на бодот се утврдува како општ параметар што важи за сите припадници на активниот воен персонал.
Разликите во платата произлегуваат од законски утврдени критериуми: чин, должност, образование, ризик, работно искуство и други објективни елементи. Таквата диференцијација има разумна и објективна основа и произлегува од природата на воената служба. Не постои законска можност вредноста на бодот да се утврдува различно за лица во иста правна положба, па оттука не може да се говори за дискриминација или повреда на начелото на еднаквост, односно вредноста на бодот претставува единствен параметар применлив за целиот активен воен персонал.
Во однос на наводите за загрозување на минималната плата и работничките права, потребно е да се има предвид Законот за минимална плата, според кој минималната плата е најнискиот месечен износ на основна плата што работодавачот е должен да му ја исплати на работникот за полно работно време и право на истата имаат сите работници.
Овој закон утврдува општ стандард којшто важи за сите работодавачи, вклучувајќи ги и органите на државната власт, како и органите на државна управа. Законот за служба во Армијата не ја исклучува примената на Законот за минимална плата, ниту предвидува можност платата да биде пониска од законски утврдениот минимум.
Доколку би се утврдила вредност на бодот што би довела до плата пониска од минималната плата утврдена со закон, таквото решение би било спротивно на Законот за минимална плата и подложно на соодветна правна контрола. Но, самата законска одредба којашто овластува министер да ја утврди вредноста на бодот не значи дека законодавецот дозволил повреда на минималниот стандард.
Според тоа, не може да се прифати тезата дека со воведувањето систем на бодови е „укината“ законски загарантираната минимална плата. Се работи за различна техника на изразување на платата, којашто мора да функционира во рамки на општите прописи од областа на работните односи и минималната плата.
Воениот персонал, иако има специфичен статус, е во работен однос во Министерството за одбрана и ужива заштита согласно со законите што го уредуваат правото на плата.
Имајќи го предвид целокупниот законски систем, став на Судот е дека оспорените одредби не ја повредувуваат правната сигурност, не воспоставуваат неограничена и произволна дискреција, не создаваат нееднаквост меѓу лица во иста правна положба и не го дерогираат правото на минимална плата утврдено со посебен закон.
Овластувањето на министерот за утврдување на вредноста на бодот претставува извршување на закон во рамки на надлежноста на орган на државната управа, подложно на законски и институционални ограничувања.
Поради наведеното, според Судот, не може основано да се постави прашањето за согласноста на член 147 и член 148 ставови 2 и 4 од Законот за служба во Армијата на Република Северна Македонија со член 8 став 1 алинеи 3 и 4, член 9 и член 51 од Уставот, од гледна точка на наводите во иницијативата.
V
Врз основа на претходно наведеното, Судот одлучи како во диспозитивот на ова решение.
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
д-р Дарко Костадиновски