У.бр.107/2025

Уставен суд на
Република Северна Македонија
У.бр.107/2025
Скопје, 22.04.2026 година

Уставниот суд на Република Северна Македонија, во состав д-р Дарко Костадиновски, претседател на Судот и судиите Насер Ајдари, м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, д-р Осман Кадриу, Добрила Кацарска, д-р Гоце Наумовски, д-р Ана Павловска-Данева и м-р Фатмир Скендер, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија и член 38 алинеја 1 и член 73 од Актот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија” бр.115/2024), на седницата одржана на 22 април 2026 година, донесе

Р Е Ш Е Н И Е

1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 64 став 7, член 96 став 2 алинеја 1 и член 97 став 1 од Законот за вработените во Министерството за одбрана („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 53/2024).

2. СЕ ОТФРЛА иницијативата за поведување постапка за оценување на уставноста на член 120 став 1 од Законот означен во точката 1 од диспозитивот на ова решение.

Образложение

I

Николче Мушаревски од Скопје, до Уставниот суд на Република Северна Македонија, поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на одредбите од Законот означен во точката 1 од диспозитивот на ова решение.

Според наводите, оспорените одредби се спротивни на член 8 став 1 алинеи 1, 3 и 11, член 9 став 2, член 15 став 1, член 32 став 2, член 50 став 2, член 51, член 54 ставови 1 и 2 од Уставот на Република Северна Македонија, како и на член 4 став 1 од Законот за организација и работа на органите на државната управа, членови 107, 203 и 207 од Законот за работните односи, членови 2 и 3 и член 4 ставови 1 и 2 од Законот за минимална плата и член 1 од Законот за дополнување на Законот за административни службеници.

Оспорените одредби се спротивни на член 2 став 3 точка а, и член 26 од Меѓународниот пакт за граѓански и политички права, член 13 од Европската конвенција за заштита на човековите права, Протокол 12 кон Европската конвенција за заштита на човековите права, членови 7 и 8 од Универзалната декларација за човековите права, член 1 од Конвенцијата за одредување на минимална плата, член 4 од Конвенцијата бр.98 од Меѓународната организација на трудот и на Препораката бр.91 на Меѓународната организација на трудот.

Се наведува дека член 64 од Законот за вработените во Министерството за одбрана ја уредува постапката за оценување на вработените во Министерството за одбрана, а во оспорениот член 64 став 7 од овој закон, законодавецот уредил дека одлуката на овластениот одбор е конечна со што е скратена можноста на заштита на евентуалните права на вработените да поднесат жалба против одлуката на овластениот орган, а потоа и тужба пред надлежен суд .

Со оспорените член 96 став 2 алинеја 1 и член 97 став 1 од Законот за вработените во Министерството за одбрана се дефинираат основни бодови за плата на вработените што е спротивно на одредби од Уставот, Конвенцијата за одредување на минимална плата, Законот за минимална плата и Законот за работни односи.

Имено, основната компонента на платата е основната плата односно минималната плата која министерот за економија и труд во месец март секоја година ја усогласува и износот на минималната плата и ја објавува во „Службен весник на Република Северна Македонија“. Минималната плата се зголемува за дел на плата за степен на образование, дел на плата за ниво, платен ранг, дел на плата заради приспособување на критични специјалности на пазарот на труд и дел од плата за стаж според тоа истата не може да биде утврдена со основни бодови на плата како што е дефинирано во член 96 став 2 алинеја 1 и член 97 став 1 од Законот. Вака дефинираните одредби доведуваат до нееднаква положба на вработените во Министерството со останатите вработени, бидејќи доколку дојде до зголемување на износот на минималната плата кај останатите вработени истото нема да се случи и кај вработените опфатени со Законот за вработените во Министерството за одбрана, а тоа е спротивно на член 8 став 1 алинеја 3 и член 9 од Уставот на Република Северна Македонија.

Понатаму, со член 120 став 1 од Законот, законодавецот пропишал рок од 6 месеци за донесување на колективен договор од денот на влегување во сила на Законот. Ваквото дефинирање рок претставува ограничување на волјата на договорните страни и „притисок“ на државната власт наспроти волјата на синдикалната организација. Ограничување со рок за преговарање меѓу социјалните партнери за потпишување на колективен договор не може да биде уреден во Законот.

Поради наведеното, со иницијативата се предлага Судот да поведе постапка за оспорените одредби од Законот и истите да ги укине или поништи.

II

На седницата Судот утврди дека во член 64 став 7 од Законот за вработените во Министерството за одбрана („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 53/2024) е уредено дека одлуката на Овластениот одбор е конечна.

Во член 96 став 2 алинеја 1 од овој закон е уредено дека основната компонента на платата ја сочинуваат основните бодови на плата.

Согласно со член 97 став 1 од Законот, основните бодови на плата се минимален број на бодови за плата што ја добива секој вработен во Министерството во висина од 364 бодови.

Во член 120 став 1 од истиот закон е уредено дека колективниот договор на Министерството за одбрана кој произлегува од овој закон ќе се склучи во рок од шест месеци од денот на влегувањето во сила на овој закон.

III

Согласно со член 8 став 1 алинеи 1, 3, 8 и 11 од Уставот на Република Северна Македонија како темелни вредности на уставниот поредок се утврдени основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати во меѓународното право и утврдени со Уставот, владеењето на правото, хуманизмот, социјалната правда и солидарност и почитувањето на општо прифатените норми на меѓународното право.

Според член 9 став 2 од Уставот, граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.

Со точка 1 став 1 на Амандманoт XXI на Уставот, се гарантира правото на жалба против одлуки донесени во постапка во прв степен пред суд. Во став 2 од истата точка, е регулирано дека правото на жалба или друг вид на правна заштита против поединечни правни акти донесени во постапка во прв степен пред орган на државната управа или организација и друг орган што врши јавни овластувања се уредува со закон.

Според член 32 став 1 од Уставот, секој има право на работа, слободен избор на вработување, заштита при работењето и материјална обезбеденост за време на привремена невработеност. Според став 2 од овој член, секому, под еднакви услови, му е достапно секое работно место. Став 3 на истиот член уредува дека секој вработен има право на соодветна заработувачка, а во став 5 е определено дека остварувањето на правата на вработените и нивната положба се уредуваат со закон и со колективни договори.

Со член 50 став 2 од Уставот се гарантира судска заштита на законитоста на поединечните акти на државната управа и на другите институции што вршат јавни овластувања.

Согласно со член 51 од Уставот, во Републиката законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.

Според член 54 од Уставот, слободите и правата на човекот и граѓанинот можат да се ограничат само во случаи утврдени со Уставот.

Во член 110 став 1 алинеја 1 од Уставот, е уредено дека Уставниот суд на Република Северна Македонија одлучува за согласноста на законите со Уставот.

Според член 118 од Уставот, меѓународните договори што се ратификувани во согласност со Уставот се дел од внатрешниот поредок на Републиката и не можат да се менуваат со закон.

Согласно со член 38 алинеја 1 од Актот на Уставниот суд на Република Северна Македонија, Уставниот суд ќе ја отфрли иницијативата ако не е надлежен да одлучува за барањето.

Во член 1 од Законот за вработените во Министерството за одбрана се уредува статусот на вработените во Министерството за одбрана, правата и обврските од работен однос, внатрешна организација, систематизација и каталог на работни места во Министерството, посебните должности и овластувања, класификацијата и категоризацијата на работните места во Министерството, спецификите и карактеристиките на работните обврски во одбраната, школување, стручно оспособување, усовршување и специјализација, управување со ефект, водење во кариера, вработување и унапредување, статусот, правата, обврските и одговорностите на вработените упатени на должности во командните структури на НАТО, дипломатски претставништва на Република Северна Македонија, седишта, команди, штабови и воени единици на меѓународни организации надвор од територијата на Републиката и на територијата на Републиката и како и распоредување на вработените во Министерството надвор од територијата на Републиката за учество во хуманитарни операции, меѓународни операции, НАТО мисии и операции и во примената на правото на индивидуална или колективна самоодбрана, како и во операции за кризен менаџмент и кооперативна безбедност.

Опфатот на Законот е уреден во член 4 и согласно со став 1 алинеи 1-3 на овој член, одредбите од овој закон се применуваат за сите категории на вработени во Министерството, со исклучок на: административните службеници за кои важат одредбите од Законот за административни службеници; активниот воен и цивилен персонал на служба во Армијата, упатен или поставен на должност во Министерството за кои важат одредбите од Законот за служба во Армијата на Република Северна Македонија; и вработените со статус даватели на услуги од областа на културата, за кои се применуваат одредбите од Законот за вработените во јавниот сектор и Законот за култура. Во став 2 од истиот член е уредено дека прашања кои не се уредени со овој закон, како и прашања за кои овој закон не упатува на примена на посебен закон и на колективен договор, а се однесуваат на работниот однос на вработениот, се применуваат општите прописи за работни односи. Став 3 од овој член уредува дека покрај одредбите од овој закон, како и одредбите на посебните закони на кои е упатено се применуваат и одредбите од колективниот договор на Министерството за одбрана.

Според член 5 точка 19 од Законот, „Овластени одбори“ се тела формирани од министерот кои обезбедуваат независна и објективна селекција на вработените за движење во кариерата согласно со мерит системот.

Согласно со член 21 став 1 алинеи 1 и 2 од овој закон, во Министерството вработените имаат статус на: овластени службени лица согласно со овој закон; и административни службеници согласно со Законот за административни службеници. Според став 2 алинеи 1-3, вработените во Министерството со статус на овластени службени лица од став 1 алинеја 1 на овој член се: овластени службени лица за вршење на стручни работи; овластени службени лица за вршење на помошно-стручни и помошно-технички работи; и овластени службени лица кои вршат работи на разузнавање, контраразузнавање и спречување и откривање на кривични дела во одбраната согласно со закон.

Во глава V од Законот со наслов „Категории и класификации на вработени во одбраната“ се утврдени категориите на работните места во Министерството, нивоата на рамките во секоја категорија (кои овозможуваат движење во кариера), критериуми за класификација на работните места, еквиваленција на категориите на вработените, компетенциите за вработените во Министерството, дадени по категории и посебни услови и компетенции дадени по категории и нивоа, се уредуваат изборот, назначувањето и надлежностите на државниот секретар и како и изборот, надлежностите, траење на мандатот на директорот на Директоратот.

Понатаму, во глава IX од Законот со наслов „Учинок и оценување“ во кој се содржани членовите 62-64, се пропишува управување со ефектот на учинок и оценување на вработените, критериумите врз основа на кои се следи учинокот, оценувањето на вработените во Министерството, кое е бројчано и описна, критериумите за оценување на вработениот, како и надлежноста за вршење на оценување и надлежноста за одлучување по жалба на оценката.

Согласно со член 63 став 1 од Законот, вработените се оценуваат секоја година најдоцна до 1 декември за тековната година.

Во член 64 став 1 од Законот е уредено каква може да биде годишната оценка на вработениот во Министерството. Оценувањето се врши од страна на непосредно раководниот службеник, а во случај на негово отсуство оценувањето го врши следниот непосредно повисок раководен службеник или државниот секретар согласно со став 3 од истиот член. Во став 5 од истиот член е уредено дека квалитативна контрола и конечна одлука за оценките, во постапка по жалба е во надлежност на овластени одбори. Согласно со став 6 од истиот член е уредено дека навод жалба на оценката, вработениот може да поднесе во рок од осум дена од денот на приемот до Овластениот одбор кој одлучува во втор степен согласно со став 5 на овој член. Во оспорениот став 7 од истиот член е уредено дека одлуката на Овластениот одбор е конечна. Начинот на оценување на вработените, обрасците за оценување и начинот на работа на Овластениот одбор во постапката по жалба, поблиску се уредени со правилник кој го донесува министерот, чиј правен основ за донесување е содржан во член 64 став 9 од Законот.

Согласно со член 96 став 1 алинеи 1 и 2 од Законот, платата на вработениот во Министерството се состои од основна компонента и исклучителна компонента. Според став 2 алинеи 1-6 од истиот член, основната компонента на платата ја сочинуваат: основни бодови на плата, дел на плата за степен на образование, дел на плата за ниво платен ранг, дел на плата заради приспособување на критични специјалности на пазарот на труд и дел од плата за стаж. Во став 3 од истиот член се утврдува од што се состои исклучителната компонента на платата.

Во член 97 од Законот во став 1 е уредено дека основните бодови на плата се минимален број на бодови за плата што ја добива секој вработен во Министерството во висина од 364 бодови. Согласно со став 2 од истиот член, образованието и сложеноста на работите на работното место, односно нивото се вреднуваат со бодови, согласно со овој закон. Став 3 од овој член го уредува делот на плата за степенот на образование/квалификации кој е законски минимум за соодветното ниво на работно место се вреднува на следниов начин: ниво на квалификации VI А 240 кредити според ЕКТС или завршен VII/1 степен 56 бода, ниво на квалификации VI Б 180 кредити според ЕКТС 31 бод, ниво на квалификации VА 60 до 120 кредити според ЕКТС или вишо образование 11 бода, ниво на квалификации IV 180 или 240 кредити според ЕЦВЕТ или МКСОО или четиригодишно средно образование 1 бода.

Согласно со став 4 од истиот член, делот на плата за ниво на работите на работното место, односно нивото на кое вработениот е распореден, односно унапреден согласно со Класификацијата на работните места се вреднува на следниов начин: А – државен секретар 787 бода, Б0 – директор на директорат 504 бода, Б1 – државен советник 466 бода, Б2 – раководител на сектор 398 бода, Б3 – помошник раководител на сектор 328 бода, Б4 – раководител на одделение 262 бода, В1 – советник 169 бода, В2 – виш соработник 120 бода, В3 – соработник 104 бода, В4 – помлад соработник 70 бода, Г1 – самостоен референт 53 бода, Г2 – референт 42 бода, Д1 – помошно-технички персонал од прва категорија 53 бода, Д2 – помошно-технички персонал од втора категорија 42 бода, К1 – давател на услуга од областа на културата од прва категорија 262 бода, К2 – давател на услуга од областа на културата од втора категорија 104 бода.

Во став 5 од истиот член е уредено дека делот од плата за стаж се вреднува во износ од 0,5% како збир на сите елементи на основната компонента на плата согласно со овој закон, за секоја завршена година работен стаж, а најмногу до 20%.

Вредноста на бодот е уредена во член 98 од Законот. Во став 1 од истиот член е уредено дека вредноста на бодовите за пресметување на платите на вработените во Министерството, со решение го утврдува министерот по претходно добиена согласност од Владата. Согласно со став 2 од истиот член вредноста на бодовите од став 1 на овој член, не може да биде пониска од вредноста на бодот определена за административните службеници вработени во останатите органи на државната управа. Имено, согласно со став 3 од истиот член збирот на бодовите од членот 97 ставовите 3 и 4 од овој закон, не може да биде понизок од збирот на бодовите определени за административните службеници вработени во останатите органи на државната управа.

Во „Преодните и завршните одредби“ од Законот со наслов „Донесување на подзаконски акти“ во член 120 став 1 е уредено дека колективниот договор на Министерството за одбрана кој произлегува од овој закон ќе се склучи во рок од шест месеци од денот на влегувањето во сила на овој закон.

Согласно со член 127 од Законот, истиот влегува во сила осмиот ден од денот на објавување во „Службен весник на Република Северна Македонија“.

IV

Од образложението на Предлог–законот може да се утврди дека основна цел за донесување на Законот за вработените во Министерството за одбрана е воведување нови стандарди во работните процеси во Министерството за одбрана и воспоставување ефикасен систем за управување со човечките ресурси, согласно со стандардите на земјите членки на НАТО, а со тоа и усогласување на законската и подзаконската регулатива, согласно со преземените обврски од функционален и организациски аспект.

Една од причините за донесување на Законот е вработените во Министерството за одбрана соодветно да се изедначат во правата од работен однос со другите вработени во системот на безбедноста на Републиката и соодветно да се приближат во оваа смисла со активниот воен и цивилен персонал на служба во Армијата на Република Северна Македонија.

Според Судот, неосновани се наводите дека со член 67 став 7 од Законот се скратува можноста за заштита на евентуалните права на вработените за заштита на нивните права, имено со законското решение против оценката од непосреднот повисок раководен службеник или државниот секретар, незадоволниот работник има право на жалба, додека против конечната одлука на Овластениот одбор не може да се поднесе жалба бидејќи истата веќе била искористена со што Одлуката е конечна.

При анализата на содржината на член 64 од Законот од аспект на наводите во иницијативата, во однос на оспорениот член 64 став 7 од Законот, Судот утврди дека во конкретниот случај истиот не може да се гледа изолирано, туку во целина. Имено, во член 64 е уредено дека против оценката од непосредниот повисок раководен службеник или државниот секретар, незадоволниот вработен има право на жалба до Овластениот одбор во рок од осум дена од денот на приемот на истата со што на вработените не им е ускратено правото на жалба. По жалбата, Овластениот одбор одлучува во втор степен со што одлуката на Овластениот одбор е конечна. Против конечна одлука вработениот не може да поднесе жалба, но може да бара заштита на своите права пред надлежен суд.

Во дел II „Основни слободи и права на човекот и граѓанинот“ од Уставот на Република Северна Македонија, односно во одделот 2 член 32 се уредени економските, социјалните и културните права, се наведува дека правото на соодветна заработувачка, односно, остварувањето на правата на вработените и нивната положба треба да се уредува со закон и колективен договор.

Од содржината на Законот за вработените во Министерството за одбрана произлегува дека со истиот е воспоставен целосен и синхронизиран систем базиран на знаење, односно воведување на целосно нов пристап кон управувањето со човечките ресурси преку уредување на статусот, квалификацијата, вработувањето, унапредувањето, стручното усовршување и оспособувањето, мерењето на учинокот и другите прашања во врска со работниот однос.

Законот за вработените во Министерството за одбрана има карактер на lex specialis, во однос на Законот за работните односи а тоа претпоставува и поинакво уредување на пресметката на платата и надоместоците на вработените, коешто, согласно со Законот, зависи од општественото значење и вредноста на работите и задачите што ги вршат и од сложеноста, обемот и вкупниот придонес што со својот труд го даваат во остварувањето на правата и должностите во Министерството.

Имајќи ги предвид погоре цитираните законски одредби, јасно е дека целта на законодавецот е да постои посебен закон lex specialis, кој како предмет на уредување ќе ги има платите и надоместоците на една посебна категорија лица опфатени со овој закон, во конкретниот случај, вработените во Министерството за одбрана.

Определувањето на начинот на пресметување на висината на платата на вработените во Mинистерството за одбрана неспорно претставува законска материја и во таа смисла законодавецот има право да определува дали основицата ќе се пресметува врз основа на остварената просечна плата или ќе ја утврди висината на основицата во бодови.

За повреда на член 9 став 2 од Уставот може да стане збор кога граѓаните кои се наоѓаат во иста правна состојба се ставени во нееднаква положба, што овде не е случај. Во оваа смисла, и врз основа на изложеното не станува збор за воспоставување нееднаква положба на вработените опфатени со Законот во однос на останатите вработени во Министерството, бидејќи не се наоѓаат во иста правна положба.

Оттука, Судот утврди дека право е на законодавецот да го овласти министерот, по претходно добиена согласност од Владата, а врз основа на закон со решение да ја утврди вредноста на бодот која пак, не може да биде пониска од вредноста на бодот определена за административните службеници вработени во останатите органи на државната управа, поради што не може да се постави прашањето за согласноста на оспорените членови 96 став 2 алинеја 1 и член 97 став 1 од Законот со уставните одредби од аспект на наводите во иницијативата.

Согласно со член 120 став 1 од Законот „Kолективниот договор на Министерството за одбрана кој произлегува од овој закон ќе се склучи во рок од шест месеци од денот на влегувањето во сила на овој закон“. Во член 127 од Законот е уредено дека Законот влегува во сила осмиот ден од денот на објавување во „Службен весник на Република Северна Македонија“. Судот утврди дека Законот за вработените во Министерството за одбрана е објавен во „Службен весник на Република Северна Македонија“ на 04.03.2024 година што значи дека рокот за склучување на нов колективен договор е истечен.

Оттука, од причина што оспорената одредба не е дел од правниот поредок, Судот утврди дека се исполнети условите од член 38 алинеја 3 од Актот на Уставниот суд за отфрлање на иницијативата во овој дел.

Наводите во иницијативата дека оспорените одредби од Законот за вработените во Министерството за одбрана не се во согласност со одредби од Законот за организација и работа на органите на државната управа, Законот за работните односи, Законот за минимална плата, Законот за административни службеници всушност претставуваат барање за оценување на меѓусебна согласност на закони, што според член 110 алинеја 1 од Уставот, не е во надлежност на Уставниот суд.

V

Врз основа на наведеното, Судот одлучи како во диспозитивот на ова решение.

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
д-р Дарко Костадиновски