У.бр.113/2025

Уставен суд на
Република Северна Македонија
У.бр.113/2025
Скопје, 25.02.2026 година

Уставниот суд на Република Северна Македонија, во состав д-р Дарко Костадиновски, претседател на Судот и судиите Насер Ајдари, м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, д-р Осман Кадриу, Добрила Кацарска, д-р Гоце Наумовски, д-р Ана Павловска-Данева и м-р Фатмир Скендер, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија и член 73 алинеја 1 од Актот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија” бр.115/2024), на седницата одржана на 25 февруари 2026 година, донесе

Р Е Ш Е Н И Е

1. СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 176 став 2 од Законот за заштита на децата („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.23/2013, 12/2014, 44/2014, 144/2014, 10/2015, 25/2015, 150/2015, 192/2015, 27/2016, 163/2017, 21/2018 и 198/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 104/2019, 146/2019, 275/2019, 311/2020, 294/2021, 150/2022, 236/2022, 17/2025 и 132/2025).

2. Ова решение ќе се објави во „Службен весник на Република Северна Македонија“.

Образложение

I

Игорчо Точев од Скопје, до Уставниот суд на Република Северна Македонија поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на одредбата од Законот означен во точката 1 од диспозитивот на ова решение.

Во иницијативата се цитираат членовите 175 и 176 од Законот за заштита на децата и се наведува дека овој закон содржи глава којашто се однесува на лиценцирањето на стручни лица во системот за згрижување и воспитание на децата од предучилишна возраст и на директори на установи за деца, од што произлегува заклучок дека издавањето на такви лиценци е управна функција на органот којшто е надлежен за вршење на овие работи.

Се наведува дека членувањето во Комисијата за лиценцирање што е предмет на оспорување со иницијативата, не претставува вршење на работи надвор од редовните функции на органот, така што дополнителното парично наградување на службените лица предвидено со оспорената одредба за извршување на работи коишто спаѓаат во доменот на надлежностите на органот и се негови управни функции, го доведуваат во прашање начелото на владеењето на правото, гарантирано со член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот.

Во прилог на овие аргументи се наведуваат и стојалиштата на овој суд изразени во Одлуката У.бр.213/2011 од 7 март 2012 година на Уставниот суд.

Покрај ова, се посочува дека од содржината на Предлог-законот за изменување и дополнување на Законот за заштита на децата не може да утврди оправданоста на предвидувањето на награда во висина од 1/3 од просечната плата за членовите на Комисијата, ниту пак кои се параметрите за определување на висината на надоместокот.

Поради наведените причини, се предлага Судот да поведе постапка за оценување на уставноста на оспорената одредба и истата да ја укине.

II

Судот на седницата утврди дека според член 176 став 2 од Законот за заштита на децата („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.23/2013, 12/2014, 44/2014, 144/2014, 10/2015, 25/2015, 150/2015, 192/2015, 27/2016, 163/2017, 21/2018 и 198/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.104/2019, 146/2019, 275/2019, 311/2020, 294/2021, 150/2022, 236/2022, 17/2025 и 132/2025), на членовите на комисијата од ставот 1 на овој член им следува месечен паричен надоместок во износ од една третина од просечната нето-плата во Република Северна Македонија за претходната година, за што министерот донесува решение.

III

Според член 8 алинеja 3 од Уставот, владеењето на правото e темелнa вредност на уставниот поредок на Република Северна Македонија.

Децата и малолетните лица уживаат посебна заштита од страна на државата, согласно со член 42 од Уставот.

Начелото на уставност и законитост е утврдено во член 51 од Уставот според кој во Република Северна Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.

Во член 96 од Уставот е определено дека органите на државната управа работите од својата надлежност ги вршат самостојно врз основа и во рамки на Уставот и законите и за својата работа се одговорни на Владата.

Посебната заштита на децата е понатаму операционализ­ирана во Законот за заштита на децата којшто согласно со член 1 го уредува системот и организацијата за заштита на децата.

Според член 3 од Законот за заштита на децата, во смисла на овој закон, се остварува преку обезбедување на определени права, средства и облици за заштита на децата, при што согласно со член 8 од Законот, дејноста на заштитата на децата е од јавен интерес.

Согласно со член 17 од Законот, згрижување и воспитание на деца од предучилишна возраст е облик на заштита на деца што го сочинуваат сите правни и физички лица на територијата на Република Северна Македонија чија основна дејност е вршење работи поврзани со згрижување и воспитување на деца од предучилишна возраст. Тука спаѓаат детски градинки, центри за ран детски развој и агенции за давање услуги за чување и нега на деца од предучилишна возраст како и физичките лица кои вршат одредени работи од дејноста згрижување и воспитание на деца од предучилишна возраст.

Во член 87 став 5 од Законот е предвидено дека секое физичко лице кое самостојно врши одредени работи од дејноста згрижување и воспитание на деца како професионална дејност, задолжително треба да поседува важечка лиценца за неговател, а доколку услугите ги врши во сопствениот дом, да добие и решение за вршење одредени работи од дејноста.

Сите физички лица кои се вработени во јавните и приватните установи за згрижување и воспитание на децата (воспитувачи, негователи, стручни работници – педагози, психолози, дефектолози, социјални работници, логопеди, доктори, медицински сестри итн), директорите на овие правни лица, како и физичките лица кои вршат одредени работи од дејноста згрижување и воспитание на деца како професионална дејност, согласно со член 177 и 177-а од Законот, мора да поседуваат важечка лиценца.

Лиценцирањето на грижата и воспитанието на децата е предмет на уредување на поглавје XIII од Законот со наслов „Комисија за лиценцирање на стручни лица во системот на згрижување и воспитание на деца од предучилишна возраст и директори на установи за деца“ во кое се содржани членовите 175 до 182-а.

Во член 175 од Законот е предвиден основот за формирање на Комисијата, додека во член 176 став 1 е утврден составот на ова тело. Имено, Комисијата се состои од единаесет члена и тоа од Министерството за социјална политика, демографија и млади – четири члена, Министерството за образование и наука – еден член, Министерството за финансии – еден член, Бирото за развој на образованието – два члена и од факултети и институти за општествено хуманистички науки – три члена. Во оспорениот став 2 на член 175 е определено дека на членовите на комисијата од ставот 1 на овој член им следува месечен паричен надоместок во износ од една третина од просечната нето-плата во Република Северна Македонија за претходната година, за што министерот донесува решение.

Во член 177 се определени лицата кои подлежат на лиценцирање: лица кои се заинтересирани да се вклучат во системот за згрижување и воспитание за деца од предучилишна возраст, на заинтересирани лица за директори на установи на деца, на заинтересирани лица за раководители на детска градинка/центар за ран детски развој како организациона единица основана од страна и во состав на правни лица, високообразовна установа и на приватно училиште и на лица вклучени во системот за згрижување и воспитание на деца од предучилишна возраст (директори на установи за деца, лице кое раководи со детска градинка/центар за ран детски развој, како организациона единица основана од страна и во состав на правни лица, високообразовна установа и на приватно училиште; стручни работници, стручни соработници, воспитувачи и негователи во установи за згрижување и воспитание на деца од предучилишна возраст; физички лица кои вршат одредени работи од дејноста згрижување и воспитание на деца од предучилишна возраст; лица вработени во агенциите за давање услуги за чување и нега на деца од предучилишна возраст). Согласно со ставот 2 на овој член, министерот на предлог на Комисијата за лиценцирање издава, обновува, продолжува и одзема лиценци за работа на лицата од ставот 1 на овој член.

Во другите одредби од ова поглавје уредена е постапката за стекнување на лиценца, чиј составен дел е полагањето на стручен испит на кандидатите согласно со член 177-а од Законот. Во член 177-б уредена е содржината и начинот на полагање на стручниот испит, додека во член 177-в е предвидено дека стручниот испит за стекнување на лиценца за работа се полага според програма во која се содржани градивото, прописите и литературата којашто Програма ја донесува Комисијата од членот 175, односно Комисијата за лиценцирање. Комисијата за лиценцирање согласно со член 177-г од Законот, ги изготвува базите на прашањата за испитот.

Во член 177-д од Законот е предвидено дека стручниот испит се спроведува најмалку два пати годишно. За полагање на испитот заинтересираните кандидати поднесуваат барање до Комисијата од член 175, којашто утврдува дали кандидатите ги исполнуваат условите и донесува решение за одбивање на барањето за полагање на испитот за стекнување на лиценца за работа, доколку кандидатот не ги исполнува условите.

Член 177-ѓ од Законот се однесува на спроведувањето на стручниот испит, при што се предвидува испитот да се снима и во живо да се пренесува на веб-страницата на министерството, во присуство на најмалку тројца членови од Комисијата. Членовите на Комисијата одлучуваат за прекин на испитот во случај кога постојат технички проблеми со компјутерскиот систем на полагање (член 177-е) или од причини поврзани со кандидатите (член 177-ж) и одлучува за продолжување на прекинатиот испит.

Согласно со член 177-з, Комисијата од членот 175 од овој закон поблиску го утврдува начинот на бодување на првиот и вториот дел од испитот. На денот на полагањето на испитот, согласно со член 177-и, претставник на Комисијата од членот 175 од овој закон му дава на кандидатот пристапен код, односно лозинка со кој му се одобрува пристап во електронскиот систем, а во текот на испитот членовите на Комисијата му даваат појаснување на кандидатот во врска со начинот на решавање на испитот. По завршување на испитот, на барање на кандидатот Комисијата од членот 175 од овој закон го информира за направените грешки во тестот за полагање на стручниот испит, со овозможување непосреден увид во тестот (член 177-ј). Согласно со член 177-ј, Комисијата по успешно положениот испит му издава на кандидатот уверение, врз основа на кое министерот ја издава лиценцата.

Комисијата, исто така, одлучува за обновување, продолжување и одземање на лиценците, согласно со членовите 179, 179-а и 180 од Законот. Лиценците се со важност од 5 години (член 178 став 3).

Во член 182 од Законот е определено дека Комисијата за лиценцирање донесува програма и деловник за работа, како и Кодекс за стручните лица во системот за згрижување и воспитание на деца од предучилишна возраст.

Во член 24 став 1 од Законот за организација и работа на органите на државната управа, („Службен весник на Република Македонија“ бр. 58/2000, 44/2002, 82/2008, 167/2010 и 51/2011 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 96/2019, 110/2019 и 154/2019, 121/2024), пропишани се надлежностите на Министерството за социјална политика, демографија и млади, каде меѓу другите надлежности, во алинејата 7 е определено дека ова министерство ги врши работите кои се однесуваат и на заштитата на децата и малолетните лица.

IV

Од наведените уставни одредби произлегува дека владеењето на правото е темелна вредност на уставниот поредок на Република Северна Македонија која, меѓу другите елементи, се изразува и преку начелото на уставност и законитост, односно преку општата обврска за почитување на Уставот и законите и обврската за доносителите на правни акти да обезбедат нивна усогласеност со Уставот и со законите со што се обезбедува хиерахијата и супремацијата на Уставот во правниот поредок. Одредбата од членот 96 од Уставот, исто така, произлегува од начелото на владеењето на правото кое ги обврзува органите на државната управа работите што спаѓаат во нивната надлежност да ги извршуваат врз основа и во рамките на Уставот и законите.

Надлежностите на органите на државната управа се предмет на уредување на Законот за организација и работа на органите на државната управа во кој точно се наведени надлежностите на секое министерство, односно на другите органи на државната управа. Од содржината на цитираната одредба од член 24 став 1 од тој закон, јасно произлегува дека Министерството за социјална политика, демографија и млади меѓу другите надлежности, ги врши и работите што се однесуваат и на заштитата на децата и малолетните лица и дека заради операционализација на оваа надлежност на министерството, донесен е Законот за заштита на децата.

Анализата на одредбите од Законот за заштита на децата кои се релевантни за правните прашања што ги покренува предметната иницијатива, покажува дека во Законот посебно поглавје е посветено на издавањето на лиценци за вршење на дејностите поврзани со грижата и воспитувањето на децата од предучилишна возраст (воспитувачи, негователи, педагози, психолози, дефектолози, логопеди, директори на детски установи и сл.) и дека поседувањето на лиценца за вршење на стручните дејности во системот на згрижување и воспитување на децата се јавува како предуслов за вршење на работите на овие работни места.

Издавањето на лиценци претставува класична управна функција на органите на државната управа којашто значи конкретно остварување на нивните надлежности во областа за која тие се основани и преку која органите ги спроведуваат законските прописи – водат постапки и донесуваат поединечни управни акти со кои се дозволува или не се дозволува вршење на одредена дејност што спаѓа во делокругот на тој управен орган. Во конкретниот случај, станува збор за издавање лиценци за вршење на дејности и работни задачи поврзани со грижата и заштитата на малолетните лица кои ги издава министерот на предлог на Комисијата за лиценцирање на стручни лица во системот за згрижување и воспитание на деца од предучилишна возраст и на директори на установи за деца (во натамошниот текст: Комисија за лиценцирање). Комисијата за лиценцирање се формира во рамки на Министерството за социјална политика, демографија и млади, од страна на министерот, од каде произлегува дека оваа комисија врши работи што спаѓаат во рамки на надлежностите на наведеното министерство и се негова управна функција.

Од содржината на оспорената одредба од член 176 произлегува дека во конкретниот случај, Комисијата за лиценцирање при Министерството за социјална политика, демографија и млади е мешовита комисија во која покрај четирите членови кои се вработени во Министерството, членуваат уште 7 лица од други институции – по еден од Министерството за образование и наука и Министерството за финансии, двајца од Бирото за развој на образованието и уште тројца од факултети и институти за општествени науки и дека сите членови што влегуваат во составот на Комисијата, согласно со оспорениот став 2 на овој член, имаат право на месечен паричен надоместок во износ од една третина од просечната нето-плата во Република Северна Македонија за претходната година, за што министерот донесува решение.

Во врска со надоместоците за членување во различни комисии што се основаат во министерствата и другите органи на управата, Уставниот суд има утврдена уставно-судска практика според која, вршењето на работни обврски и задачи кои произлегуваат од делокругот на работа на органот на државната управа и од неговите надлежности, претставува редовна работа на вработените во тие органи за што државните службеници добиваат надоместок во вид на плата. Судот во повеќе предмети укажал дека дополнителното парично наградување на државните службеници вработени во органите на државната управа, за работно ангажирање како членови на различни тела и комисии, не е во согласност со уставното начело на владеењето на правото, бидејќи вршење на работите од надлежноста на органите не може да се смета за дополнителна работа. (Одлука У.бр.20/2009 од 13 јануари 2010 година, Одлука У.бр.254/2009 од 15 септември 2010 година, Одлука У.бр.202/2010 од 6 април 2011 година, Одлука У.бр.112/2011 од 24 ноември 2011 година, Одлука У.бр. 71/2011 од 24 април 2013 година, Одлука У.бр.206/2023 од 2 мај 2024 година и други).

Поаѓајќи од наведената уставно-судска практика, Судот смета дека може да се изрази сомневање во уставноста на законската определба членовите на Комисијата за лиценцирање кои се вработени во Министерството, покрај платата, да примаат награда. Имено, издавањето на лиценци на лицата што извршуваат дејности поврзани со згрижување и чување на деца, претставува управна функција на Министерството за социјална политика, демографија и млади, којашто спаѓа во неговиот делокруг на работа, односно претставува негова надлежност. Според тоа, вршењето на овие управни функции не може да се смета за дополнителна работа на органот и нешто што е надвор од неговите надлежности. Оттука и членувањето на вработените во Министерството во Комисијата за лиценцирање, не може да се смета за дополнителен ангажман, туку претставува нивна работна обврска за чие извршување тие треба да добиваат надомест во вид на плата за извршена работа, а не дополнителен надоместок во вид на награда.

Што се однесува до останатите т.н. надворешни членови на Комисијата за лиценцирање, неспорно е дека тие не се вработени во Министерството за социјална политика, демографија и млади, туку во други министерства и институции, така што нивниот ангажман во Комисијата за лиценцирање претставува дополнителна работна обврска што тие је извршуваат во друг орган, поради што се оцени дека надоместокот што им следува согласно со овој закон, е целосно оправдан.

Врз основа на наведеното, Уставниот суд утврди дека основано може да се постави прашањето за согласноста на член 176 став 2 од Законот за заштита на децата со член 8 став 1 алинеја 3 и член 51 од Уставот на Република Северна Македонија.

V

Врз основа на наведеното, Судот одлучи како во диспозитивот на ова решение.

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
д-р Дарко Костадиновски