У.бр.138/2021 – Уставен суд на Република Северна Македонија

Уставен суд
на Република Северна Македонија
У.бр.138/2021
Скопје, 22.10.2025 година

Уставниот суд на Република Северна Македонија, во состав д-р Дарко Костадиновски, претседател на Судот и судиите Насер Ајдари, м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, д-р Јадранка Дабовиќ-Анастасовска, д-р Осман Кадриу, Добрила Кацарска, д-р Ана Павловска-Данева и м-р Фатмир Скендер, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија и член 73 алинеја 1 од Актот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија” бр.115/2024), на седницата одржана на 22 октомври 2025 година, донесе

Р Е Ш Е Н И Е

1. СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста и законитоста на:

– Одлуката за донесување на Детален урбанистички план за градска четврт ССИ 03, блок ССИ 03.07, Општина Бутел и Општина Карпош, Скопје, бр.09-6947/3 од 12.10.2021 година („Службен гласник на Општина Карпош“ бр.19/2021);
– Одлуката за донесување на Детален урбанистички план за градска четврт ССЗ 02, блок 06, Општина Карпош – Скопје, бр.09-6334/4 од 16.09.2021 година („Службен гласник на Општина Карпош“ бр.15/2021);
– Одлуката за донесување на Детален урбанистички план за Блок 9 од градска четврт ССИ 03, Општина Карпош и Општина Чаир бр.09-6334/5 од 16.09.2021 година („Службен гласник на Општина Карпош“ бр.15/2021);
– Одлуката за донесување на Детален урбанистички план за градска четврт 3 06, блок 3 06.09 Општина Карпош, Скопје, бр.09-5967/7 од 30.08.2021 година („Службен гласник на Општина Карпош“ бр.13/2021);
– Одлуката за донесување на измена и дополна на Детален урбанистички план за градска четврт ЦС 15-Криви Дол блок 1, Општина Карпош – Скопје бр.09-5017/6 од 15.07.2021 година („Службен гласник на Општина Карпош“ бр.10/2021);
– Одлуката за донесување на Детален урбанистички план за градска четврт ССИ 03 блок 02, Општина Карпош и Општина Бутел, Скопје бр.09-2334/7 од 09.04.2021 година („Службен гласник на Општина Карпош“ бр.7/2021) и
– Одлуката за донесување на Детален урбанистички план за градска четврт 304, блок 04.02 Општина Карпош – Скопје бр.09-6997/8 од 12.11.2020 година („Службен гласник на Општина Карпош“ бр.20/2020).

2. Ова решение ќе се објави во „Службен весник на Република Северна Македонија“.

О б р а з л о ж е н и е

Невена Георгиевска и Татјана Чакулев, двете од Скопје, поднесоа иницијатива до Уставниот суд за оценување на уставноста и законитоста на актите означени во точка 1 од диспозитивот на ова решение.

Според наводите, овие акти ги повредуваат член 8 став 1 алинеја 9 од Уставот на Република Северна Македонија и членовите 5 и 34 од Законот за локалната самоуправа.

Имено, лицето Димитар Оровчанец, член на Советот на Општина Карпош во мандатот 2017-2021 година, на 3 октомври 2020 година, станал жител на Општина Кисела Вода и согласно член 46 став 1 алинеја 6 од Законот за локалната самоуправа, му престанал мандатот како член на овој орган.

Ова е во спротивност со член 34 од истиот закон, според кој Општина Карпош, согласно бројот на жители, треба да има совет со 23 члена.

Од денот кога овој советник станал жител на друга општина, Советот имал еден член помалку, со што е повредено и правото на локална самоуправа на граѓаните, кое го остваруваат непосредно или преку претставници во органите на локалната самоуправа, согласно со член 5 од Законот за локалната самоуправа.

Според тоа, од 3 октомври 2020 година до 15 октомври 2021 година, Советот на Општина Карпош работел со незаконски број на членови, при што во овој период се донесени и оспорените одлуки, поради што се спротивни на Уставот и законите.

На седницата, Судот, утврди дека Советот на Општина Карпош, на седницата одржана на:

– 12.10.2021 година, ја донел Одлуката за донесување на Детален урбанистички план за градска четврт ССИ 03, блок ССИ 03.07, Општина Бутел и Општина Карпош, Скопје, бр.09-6947/3 од 12.10.2021 година, којашто е објавена во „Службен гласник на Општина Карпош“ бр.19/2021 од 13 октомври 2021 година. Одлуката содржи шест члена и согласно член 6 од истата, влегува во сила осмиот ден од денот на објавувањето во „Службен гласник на Општина Карпош“;

– 16.09.2021 година, ја донел Одлуката за донесување на Детален урбанистички план за градска четврт ССЗ 02, блок 06, Општина Карпош – Скопје, бр.09-6334/4 од 16.09.2021 година којашто е објавена во „Службен гласник на Општина Карпош“ бр.15/2021 од 17 септември 2021 година. Одлуката содржи шест члена и согласно член 6 од истата, влегува во сила осмиот ден од денот на објавувањето во „Службен гласник на Општина Карпош“;

– 16.09.2021 година, ја донел Одлуката за донесување на Детален урбанистички план за блок 9 од градска четврт ССИ 03, Општина Карпош и Општина Чаир бр.09-6334/5 од 16.09.2021 година која што е објавена во „Службен гласник на Општина Карпош“ бр.15/2021 од 17 септември 2021 година. Одлуката содржи шест члена и согласно член 6 од истата, влегува во сила осмиот ден од денот на објавувањето во „Службен гласник на Општина Карпош“;

– 30 август 2021 година, ја донел Одлуката за донесување на Детален урбанистички план за градска четврт 3 06, блок 3 06.09 Општина Карпош, Скопје, бр.09-5967/7 од 30.08.2021 година којашто е објавена во „Службен гласник на Општина Карпош“ бр.13/2021 од 31 август 2021 година. Одлуката има шест члена и согласно член 6 од истата, влегува во сила осмиот ден од денот на објавувањето во „Службен гласник на Општина Карпош“;

– 15 јули 2021 година, ја донел Одлуката за донесување на измена и дополна на Детален урбанистички план за градска четврт ЦС 15-Криви Дол блок 1, Општина Карпош – Скопје бр.09-5017/6 од 15.07.2021 година којашто е објавена во „Службен гласник на Општина Карпош“ бр.10/2021 од 16 јули 2021 година; Одлуката има шест члена и согласно член 6 од истата, влегува во сила осмиот ден од денот на објавувањето во „Службен гласник на Општина Карпош“;

– 9 април 2021 година, ја донел Одлуката за донесување на Детален урбанистички план за градска четврт ССИ 03 блок 02, Општина Карпош и Општина Бутел, Скопје бр.09-2334/7 од 09.04.2021 година којашто е објавена во „Службен гласник на Општина Карпош“ бр.7/2021 од 12 април 2021 година. Одлуката содржи шест члена и согласно член 6 од истата, влегува во сила осмиот ден од денот на објавувањето во „Службен гласник на Општина Карпош“;

– 12 ноември 2020 година, ја донел Одлуката за донесување на Детален урбанистички план за градска четврт 304, Блок 04.02 Општина Карпош – Скопје бр.09-6997/8 од 12.11.2020 година којашто е објавена во „Службен гласник на Општина Карпош“ бр.20/2020 од 13 ноември 2020 година. Одлуката има шест члена и согласно член 6 од истата, влегува во сила осмиот ден од денот на објавувањето во „Службен гласник на Општина Карпош“.

Судот, исто така утврди дека во воведот на сите овие одлуки, стои дека истите се донесени врз основа на член 22 став 1 точка 1 од Законот за локалната самоуправа, член 39 став 1 од Законот за просторно и урбанистичко планирање („Службен весник на Република Македонија“ бр.199/2014, 44/2015, 193/2015, 31/2016, 163/2016, 64/2018 и 168/2018), а во врска со член 93 од Законот за урбанистичкото планирање („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.21/2020), при што во секоја од нив е наведена и соодветната согласност издадена од Министерството за транспорт и врски.

Покрај ова, во член 4 од секоја од одлуките е уредено дека нивни составни делови се: текстуален дел (алинеја 1); графички прилози (алинеја 2); основни параметри за уредување на просторот (алинеја 3) и табеларен приказ на урбанистичките параметри (алинеја 4).

И на крајот, во однос на последно оспорената одлука, се утврди дека Судот со Решението У.бр.119/2021 од 2 февруари 2022 година, одлучил да не поведе постапка за оценување на нејзината уставност и законитост.

III

Согласно со член 2 став 1 од Уставот на Република Северна Македонија, во Република Северна Македонија, суверенитетот произлегува од граѓаните и им припаѓа на граѓаните, додека според став 2 на овој член, граѓаните на Република Северна Македонија власта ја остваруваат преку демократски избрани претставници, по пат на референдум и други облици на непосредно изјаснување.

Потоа, според член 8 став 1 алинеи 3 и 9 од Уставот, владеењето на правото и локалната самоуправа се темелни вредности на уставниот поредок на Република Северна Македонија.

Согласно со член 114 став 1 од Уставот, на граѓаните им се гарантира правото на локална самоуправа.

Во точка 1 на Амандманот XVII на Уставот е предвидено дека во единиците на локалната самоуправа граѓаните непосредно и преку претставници учествуваат во одлучувањето за прашања од локално значење, а особено во областите на јавните служби, урбанизмот и руралното планирање, заштитата на околината, локалниот економски развој, локалното финансирање, комуналните дејности, културата, спортот, социјалната и детската заштита, образованието, здравствената заштита и во други области утврдени со закон.

Според член 7 став 1 од Законот за локалната самоуправа („Службен весник на Република Македонија“ бр.5/2002 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.202/2024), општината го уредува вршењето на своите надлежности со статутот и други прописи.

Со статутот на општината се уредуваат: организацијата и работењето на органите на општината, организацијата и работењето на комисиите на советот; вршењето на работите од членот 20 на овој закон; начинот на информирање на граѓаните; случаите на исклучување на јавноста од седниците на советот; начинот и постапката за доставување претставки и предлози за работата на органите на општината и постапување по нив; начинот на организирање јавни трибини, спроведување анкети и прибирање предлози од граѓаните; начинот на извршување на обврските од областа на одбраната во воена состојба, како и други прашања од значење за локалната самоуправа, според став 2 на овој член.

Во член 34 од овој закон, е предвидено дека бројот на членови на советот се утврдува во зависност од бројот на жителите во општината и не може да биде помал од девет ниту поголем од 33 члена, и тоа во општините: до 5.000 жители – девет члена; од 5.001 до 10.000 жители – 11 члена; од 10.001 до 20.000 жители – 15 члена; од 20.001 до 40.000 жители – 19 члена; од 40.001 до 60.000 жители – 23 члена; од 60.001 до 80.000 жители – 27 члена; од 80.001 до 100.000 жители – 31 члена; над 100.000 жители – 33 члена.

Член 39 став 4 од истиот закон, предвидува дека денот, часот и местото на одржувањето на седниците на советот, како и предлогот на дневниот ред по кој ќе се работи, задолжително се објавуваат најдоцна седум дена пред денот на одржувањето на седницата, на начин утврден со статутот.

Согласно со член 41 став 1 од овој закон, советот може да работи ако на седницата присуствуваат мнозинство од вкупниот број членови на советот.

Советот работи на седници, според член 42 став 1 од Законот за локалната самоуправа, додека став 2 на истиот член, уредува дека седниците на советот се јавни.

Согласно став 3 на овој член, за исклучување на присуството на јавноста на седницата се одлучува ако за тоа постојат оправдани причини утврдени со статутот, со двотретинско мнозинство гласови од вкупниот број членови на советот.

Став 4 на истиот член, уредува дека на расправата за буџетот на општината, годишната сметка на буџетот и за урбанистичките планови, присуството на јавноста не може да се исклучи.

Член 43 став 1 од Законот за локалната самоуправа, нормира дека членовите на советот имаат право и должност да присуствуваат и да учествуваат во работата на советот и на неговите постојани или повремени комисии.

Исто така, според член 38 став 9 од Законот за просторно и урбанистичко планирање („Службен весник на Република Македонија“ бр. 199/2014, 44/2015, 193/2015, 31/2016, 163/2016, 64/2018 и 168/2018), урбанистичкиот план се смета дека е донесен доколку за одлуката за донесување на урбанистичкиот план гласале најмалку 1/3 од вкупниот број членови на Советот на општината, општината во Градот Скопје односно Градот Скопје, а притоа нивниот број не е помал од бројот на членовите на Советот на општината, општината во Градот Скопје односно Градот Скопје кои гласале против одлуката за донесување на урбанистичкиот план.

И на крајот, член 93 од Законот за урбанистичко планирање („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.32/2020, 111/2023, 73/2024-автентично толкување, 171/2024, 224/2024, 40/2025, 101/2025 и 127/25), уредува дека започнатите постапки за донесување, како и постапките за изменување и дополнување на урбанистичките планови за кои е одобрена планска програма до денот на отпочнување на примена на овој закон, ќе продолжат согласно одредбите на законите според кои се започнати.

Во врска со наводите во иницијативата, како и други прашања коишто беа покренати во рамки на претходната постапка, Судот, врз основа на доставената документација и одговори од Општина Карпош, ја утврди фактичката состојба како што е изложено подолу во оваа точка на Решението.

Лицето Димитар Оровчанец било избрано за советник во Советот на Општина Карпош во мандатот 2017-2021 година. Со барање од секретарот на Општината под бр.21-7018/1 од 15.10.2021 година, побарано е од овој советник да ја достави личната карта, заради утврдување кога е направена промената на неговата адреса на живеење. Во врска со ова, советникот, на 19.10.2021 година доставил известување дека пред една година ја променил својата адреса и живее во Општина Кисела Вода. Кон известувањето доставил и копија од личната карта со датум на издавање 03.10.2020 година.

Од документацијата, не може точно да се утврди на кој ден е променето живеалиштето. Според дописот на секретарот на Општина Карпош до Секторот за финансиски прашања под бр.21-7018/3 од 28.10.2021 година, за точен датум е земен 03.10.2020 година, односно кога на ова лице му е издадена новата лична карта од МВР.

Консеквентно, во одговорот на градоначалникот на Општина Карпош е наведен периодот почнувајќи од 3 октомври 2020 година, па сѐ до последната седница на составот на Советот од мандатот 2017-2021 година.

Меѓутоа, согласно со член 3-а од Законот за пријавување на живеалиштето и престојувалиштето на граѓаните („Службен весник на Република Македонија“ бр.36/1992, 12/1993, 43/2000, 66/2007, 51/2011, 152/2015, 55/2016 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 302/2020, 67/2022 и 209/2023), при промена на живеалиште, односно промена на адреса на стан на подрачјето на различни општини, Министерството за внатрешни работи донесува решение во рок од 15 дена од денот на поднесување на барањето од ставот 1 на овој член. Решението може да се издаде и во форма на електронски документ, кој се доставува на профилот на граѓанинот на Националниот портал за електронски услуги или преку квалификувана електронска препорачана достава на електронската адреса наведена од подносителот на барањето, во согласност со прописите од областа на електронското управување и електронските услуги и од областа на електронските документи, електронската идентификација и доверливите услуги.

Ваков акт (решение) којшто е предвиден со закон, не е дел од списите од предметот, поради што не може точно да се утврди денот кога советникот го променил своето живеалиште.

Сепак, мора да се има предвид и фактот што од страна на самиот советник до Општината е доставена Изјава/известување со датум на прием од 19.10.2021 година под бр.21-7018/2, во која меѓу другото, е наведено дека поради преселба, неговото жителство на Општина Карпош престанало пред една година, поради што ја променил адресата на живеење во својата лична карта.

Исто така, во однос на оспорените одлуки, најстарата по датум е донесена на 12 ноември 2020 година, за кој датум нема никаков спор дека во тој момент, овој советник веќе бил жител на Општина Кисела Вода, односно на друга општина.

Според тоа, за Судот е неспорно дека при донесувањето на сите оспорени одлуки, советникот Димитар Оровчанец не бил жител на Општина Карпош.

Што се однесува до Советот на Општината, се утврди дека последната седница во мандатот 2017-2021 година, била одржана на 12 октомври 2021 година, што претходи на доставувањето на известувањето на советникот Димитар Оровчанец од 19 октомври истата година.

Советот, до истекот на својот мандат, не констатирал на седница дека мандатот на советникот Димитар Оровчанец, престанал врз основа на тоа што станал жител на друга општина.

Притоа, овој советник во периодот од 03.10.2020 година до 12 октомври 2021 година, учествувал во работата на сите 19 седници на Советот на Општина Карпош одржани во овој период и гласал при донесувањето на сите оспорени одлуки.

Во поглед на бројот на советници, согласно со член 1 став 1 под в) точка 75 од Одлуката за утврдување на бројот на членовите на советите на општините на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.54/2004 и 17/2013), а во врска со член 34 од Законот за локалната самоуправа, за локалните избори во 2017 година, било утврдено Советот на Општина Карпош да има 23 советници.

На конститутивната седница на Советот на Општина Карпош со нов состав за мандатот 2021-2025 година, советникот Невена Георгиевска, побарала поништување на сите акти на претходниот состав, почнувајќи од 1 октомври 2020 година, заклучно со последната седница одржана на 12 октомври 2021 година.

Основ за ова, била повредата на член 34 од Законот за локалната самоуправа, согласно кој бројот на советници треба да биде 23, а не 22, а со оглед дека престанало жителството во Општината на советникот Димитар Оровчанец.

Од страна на Судот, беше утврдено дека градоначалникот на Општина Карпош, со допис бр.11-7018/7 од 17.11.2021 година, побарал давање автентично толкување на член 34 од Законот за локалната самоуправа во врска со членот 46 став 1 алинеја 6 од истиот закон од Собранието на Република Северна Македонија.

Во барањето се наведува дека на конститутивната седница на Советот на Општина Карпош, по исцрпувањето на дневниот ред, за збор се јавила советничката Невена Георгиевска со барање за поништување на сите акти на Советот на Општина Карпош во периодот од 1 октомври 2020 година до последната седница одржана 12 октомври 2021 година (мандат 2017-2021 година), поради прекршување на членот 34 од Законот за локалната самоуправа, според кој Советот на Општина Карпош треба да има 23 советници. Поради ова, Советот на Општината бил невалиден како колективен орган со 22 члена и сите одлуки коишто биле донесени во овој период требало да се поништат.

Собранието на Република Северна Македонија, на педесет и деветтата седница одржана на 27 декември 2021 година, го разгледало барањето за автентично толкување и усвоило заклучок според кој истото не е оправдано и нема потреба од автентично толкување поради причините содржани во Извештајот на Законодавно-правната комисија на Собранието на Република Северна Македонија.

Во извештајот на ова работно тело на Собранието под бр.11-5436/2 од 23 декември 2021 година, покрај цитираните релевантни одредби од повеќе закони, се наведува „Имајќи ги предвид наведените законски одредби, јасно произлегува дека за да едно лице биде член на совет, тоа лице задолжително мора да биде жител на општината, во чијшто совет тоа лице е член. Доколку тоа лице, како член на совет, престане да биде жител на таа општина, тогаш неговиот мандат му престанува по сила на закон. При настапувањето на овој случај, советот само ја констатира причината и денот на престанување на мандатот на членот на советот, којшто ден согласно Законот е утврден денот кога настапил условот за престанок на мандатот на членот на Советот во член 46 од Законот за локалната самоуправа. Во тој случај, констатирањето на престанок на мандатот на член на совет е неопходно за да може за остатокот на мандатот за член на совет да стане наредниот кандидат на листата.“

Што се однесува на донесувањето на оспорените акти, мнозинството со кои се донесени и нивното објавување, Судот утврди дека сите се донесени на седници на Советот коишто се одржани онлајн, преку платформата „ЗУМ“ (ZOOM) и тоа:

– Одлуката за донесување на Детален урбанистички план за градска четврт ССИ 03, блок ССИ 03.07, Општина Бутел и Општина Карпош, Скопје, бр.09-6947/3 од 12.10.2021 година („Службен гласник на Општина Карпош“ бр.19/2021) е разгледувана како предлог по првата точка од дневниот ред на шеесет и третата (вонредна) седница на Советот на Општина Карпош, одржана на 12 октомври 2021 година и е донесена на истата седница. Во Нацрт-записникот од оваа седница, е наведено дека биле присутни 23 советници од кои 13 советници гласале „за“, тројца советници гласале „против“, „воздржани“ немало;

– Одлуката за донесување на Детален урбанистички план за градска четврт ССЗ 02, блок 06, Општина Карпош – Скопје, бр.09-6334/4 од 16.09.2021 година („Службен гласник на Општина Карпош“ бр.15/2021) е разгледувана на шеесет и првата седница на Советот на Општина Карпош, одржана на 16 септември 2021 година и е донесена на истата седница. На првата страна од Записникот од оваа седница, стои дека седницата започнала со 18 присутни и пет отсутни советници. По пет минути по започнувањето на седницата се приклучиле четири советници. Последниот 23-ти советник се приклучил по третата точка. Оспорената одлука била разгледувана како предлог-одлука по првата точка од дневниот ред, што значи дека при нејзиното донесување биле присутни вкупно 22 советници од кои 13 советници гласале „за“, пет советници гласале „против“ и четири советници биле „воздржани“;

– Одлуката за донесување на Детален урбанистички план за Блок 9, градска четврт ССИ 03, Општина Карпош и Општина Чаир, Скопје, бр.09-6334/5 од 16.09.2021 година („Службен гласник на Општина Карпош“ бр.15/2021) е разгледувана како предлог-одлука по втората точка од дневниот ред на шеесет и првата седница на Советот на Општина Карпош одржана на 16 септември 2021 година и е донесена на истата седница. Согласно Записникот од седницата, биле присутни 23 советници од кои 14 советници гласале „за“, пет советници гласале „против“, тројца „воздржани“ и еден член на Советот не гласал;

– Одлуката за донесување на Детален урбанистички план за градска четврт 3 06, блок 3 06.09 Општина Карпош, Скопје, бр.09-5967/7 од 30.08.2021 година („Службен гласник на Општина Карпош“ бр.13/2021) е разгледувана како предлог-одлука по втората точка од дневниот ред на шеесеттата седница на Советот на Општина Карпош, одржана на 30 август 2021 година и била донесена на истата седница. Биле присутни сите 23 советници од кои 13 советници гласале „за“, шест советници гласале „против“ и четири биле воздржани;

– Одлуката за донесување на измена и дополнување на Детален урбанистички план за градска четврт ЦС 15-Криви Дол, блок 1, Општина Карпош – Скопје, бр.09-5017/6 од 15.07.2021 година („Службен гласник на Општина Карпош“ бр.10/2021) е разгледувана како предлог по третата точка од дневниот ред на педесет и осмата седница на Советот на Општина Карпош и е донесена на истата седница, при што 13 советници гласале „за“, еден советник гласал „против“ и осум биле воздржани што значи дека при гласањето биле присутни вкупно 22 советници. Во Записникот од оваа седница на првата страна стои дека биле присутни сите 23 советници, додека во евиденциониот лист по оваа точка од дневниот ред стои дека гласале вкупно 22 советници, додека за советникот под реден број 16 не е наведен никаков податок по однос на тоа дали бил присутен;

– Одлуката за донесување на Детален урбанистички план за градска четврт ССИ 3, блок 02, Општина Карпош и Општина Бутел, Скопје, бр.09-2334/7 од 09.04.2021 година („Службен гласник на Општина Карпош“ бр.7/2021) е разгледувана како предлог по четвртата точка на педесет и петтата седница на Советот на Општина Карпош одржана на 9 април 2021 година и е донесена на истата седница. На гласањето биле присутни вкупно 23 советници, 13 советници гласале „за“, седум советници гласале „против“ и три советници се воздржале од гласање; и

– Одлуката за донесување на Детален урбанистички план за градска четврт 304, блок 04.02, Општина Карпош – Скопје, бр.09-6997/8 од 12.11.2020 година („Службен гласник на Општина Карпош“ бр.20/2020) е разгледувана како предлог по четвртата точка од дневниот ред на четириесет и осмата седница на Советот на Општина Карпош, одржана на 12 ноември 2020 година. Според Записникот од оваа седница, биле присутни вкупно 23 советници, 13 советници гласале „за“, двајца советници гласале „против“ и осум советници се воздржале од гласање.

Покрај ова, сите оспорени одлуки се донесени со законски предвидено мнозинство, при што на овие седници имало и потребен кворум за работа и одлучување на Советот согласно со член 41 став 1 од Законот за локалната самоуправа. Притоа, советникот Димитар Оровчанец, гласал при донесувањето на сите оспорени одлуки, при што за секоја од нив се изјаснил дека е „за“ нивно донесување.

И на крајот, сите оспорени одлуки се објавени во службеното гласило на Општината, во уставните и законските рокови.

Во рамки на претходната постапка, како релевантно се постави и прашањето за постоење правен основ за одржување онлајн седници на Советот на Општина Карпош во времето на донесување на оспорените одлуки.

Според одговорот на градоначалникот на Општина Карпош, под бр.11-152/2 од 02.02.2022 година (страна 5), правен основ за одржување на онлајн седници на Советот е Уредбата со законска сила за примена на Законот за локалната самоуправа за време на вонредна состојба, додека по завршувањето на вонредната состојба, тоа е Одлуката за работа на Советот на Општина Карпош со употреба на комуникациски средства донесена од овој орган на општината.

Од страна на Судот беше утврдено дека можноста за онлајн одржување на седници на советите на општините и Градот Скопје е воведена со Уредбата со законска сила за дополнување на Уредбата со законска сила за примена на Законот за локалната самоуправа за време на вонредна состојба („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.95/2020), објавена на 8 април 2020 година и која влегла во сила истиот ден.

Меѓу другото, со оваа уредба со законска сила е дополнета со Уредбата со законска сила за примена на Законот за локалната самоуправа за време на вонредна состојба („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 84/2020), со додавање на нов член 2-б.

Согласно став 1 на овој член, претседателот на советот може да свика и да раководи со седница на советот и со употреба на комуникациски средства (телефон или конференциска врска со употреба на интернет комуникација и софтверски алатки).
Гласањето на советот со употреба на комуникациски средства се одвива по пат на поименично произнесување на секој од членовите на советот кои се најавени на седницата, според став 3 на овој член.

И според став 4 на истиот член, за текот на седницата на советот со употреба на комуникациски средства, задолжително се води записник, кој се објавува на веб страната на општината и Градот Скопје.

Подоцна, со член 1 од Уредбата со законска сила за дополнување на Уредбата со законска сила за примена на Законот за локалната самоуправа за време на вонредна состојба („Службен весник на Република Северна Македонија бр.169/2020), Уредбата е дополнета со нов член 2-г, согласно кој, одредбите од членовите 2-а, 2-б и 2-в од оваа уредба со законска сила, ќе се применуваат за време на траење на вонредната состојба и по престанокот на траењето на вонредната состојба до 31 декември 2020 година.

Одлуката за работа на Советот на Општина Карпош со употреба на комуникациски средства е донесена од Советот на Општина Карпош на седницата одржана на 28 декември 2020 година.

Согласно член 6 од истата, влегува во сила со денот на донесувањето, а ќе се применува од 01.01.2021 година. Во воведот на оваа одлука, стои дека се донесува врз основа на член 36 став 1 точка 1 и член 62 од Законот за локалната самоуправа, а во врска со член 36 од Деловникот на Советот на Општина Карпош.

Во врска со ова, согласно со датумот на донесување на оспорените одлуки, се утврди дека единствено седмата (последно оспорената) е донесена за време на примената на одредбата од член 2-б став 1 од Уредбата со законска сила, додека сите останати се донесени во време на важењето на Одлуката за работа на Советот на Општина Карпош со употреба на комуникациски средства.

И на крајот, во овој дел се утврди дека вонредната состојба на територијата на Република Северна Македонија, престанала на 22 јуни 2020 година согласно со Одлуката за утврдување на постоење вонредна состојба („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.159/2020), донесена од претседателот на Република Северна Македонија.

Имено, согласно со точка I од оваа одлука, се утврдува постоење вонредна состојба на територијата на Република Северна Македонија за период од 8 дена, додека според според точка V на истиот акт, одлуката влегува во сила со денот на објавувањето во „Службен весник на Република Северна Македонија“ (Одлуката е објавена на 15 јуни 2020 година).

Понатаму, како правно релевантен факт кој се однесува на прашањето кој закон требало да се примени при донесувањето на оспорените одлуки е тоа кога е започната постапката согласно закон, за донесување на секој од урбанистичките планови од оспорените одлуки.

Така, врз основа на увидот во доставената документација се утврди дека потврдата за заверка на планската програма кај: првата оспорена одлука е со датум 07.04.2020 година и арх.бр.45-2230/3; втората оспорена одлука е со датум 18.09.2018 година и арх.бр.11-5747/4; третата оспорена одлука е со датум 14.08.2019 година и арх.бр.24-6791/3; четвртата оспорена одлука е со датум 30.03.2020 година и арх.бр.11-1406/4; петтата оспорена одлука е со датум 27.07.2018 година и арх.бр.11-4485/4; шестата оспорена одлука е со датум 07.04.2020 година и арх.бр.45-2229/5; и седмата оспорена одлука е со датум 26.02.2020 година и арх.бр.45-1528/5.

Имајќи ги предвид датумите на потврда на заверката на планската програма кога се одобрени, произлегува дека, законот согласно кој требало да бидат донесени оспорените одлуки е Законот за просторно и урбанистичко планирање.

Потоа, имајќи предвид дека согласно овој закон, при уредувањето на плански опфат кој зафаќа подрачје на две или повеќе општини, покрај одлука за донесување урбанистички план од страна на Советот на Општина Карпош, треба да биде донесена и одлука од советот на општината чие подрачје е исто дел од тој плански опфат, се утврди дека во врска со:

– првооспорената одлука, од страна на Советот на Општина Бутел на седницата одржана на 23.09.3021 година е донесена Одлука за донесување на детален урбанистички план за градска четврт ССИ 03, блок ССИ 03.07, Општина Бутел и Општина Карпош, Скопје, плански период 2020-2025 година под бр.08-1573/3 од 23.09.2021 година;

– третооспорената одлука, од страна на Советот на Општина Чаир на седницата одржана на 22.09.2021 година е донесена Одлука за донесување на детален урбанистички план за блок 9 од градска четврт ССИ 03, Општина Карпош и Општина Чаир (плански период 2019-2024) под бр.08-1653/3 од 22.09.2021 година и

– шестооспорената одлука, од страна на Советот на Општина Бутел на седницата одржана на 27.04.2021 година е донесена Одлука за донесување на детален урбанистички план за градска четврт ССИ 03 блок ССИ 03.02, Општина Карпош и Општина Бутел – Скопје, плански период 2020-2025 година, конечен предлог-план под арх. бр.08-649/5 од 27.04.2021 година.

Судот, исто така, утврди дека во постапките за донесување на сите оспорени одлуки, се донесени одлуки за неспроведување на стратегиска оцена и за секоја од нив е доставен доказ дека се објавени на веб-страницата на Општината заради овозможување на граѓаните да поднесат жалба, со што е испочитувана законската постапка.

Исто така, се утврди дека во рамки на истите постапки, се почитувани законските одредби кои се однесуваат на прашањето дали во границите на овие урбанистички планови има подрачје со споменичка целина, прогласена со закон или со друг акт за заштита за културно наследство од особено значење и дали оваа споменичка целина опфаќа подрачје на друга или други општини и доколку е тоа случај, дали и советите на општините на чие подрачје се наоѓа споменичката целина имаат донесено соодветни урбанистички планови.

И на крајот, според Судот, правно релевантен факт е и тоа дали имало присуство на јавноста при донесувањето на оспорените одлуки, со оглед дека член 42 став 4 од Законот за локалната самоуправа предвидува дека на расправата за буџетот на општината, годишната сметка на буџетот и урбанистичките планови, присуството на јавноста не може да се исклучи.

Од доставената документација, неспорно произлегува дека сите седници на кои биле донесени оспорените одлуки биле одржани онлајн преку платформата „ЗУМ“. Притоа, нема ниту еден доказ дека овие седници биле достапни на јавноста во смисла да било овозможено да се следат во живо непосредно од страна на граѓаните.

Од записниците на овие седници, се утврди дека покрај членовите на Советот, учествувале и градоначалникот на Општината, секретарот на Општината, претставници на општинската администрација и општински институции и планери кои биле вклучени во подготовката на оспорените акти. Правните последици во врска со ова, се предмет на правната анализа содржана во точка V на ова решение.

Најпрвин, во врска со поставеното прашање за мандатот на советникот Димитар Оровчанец, релевантни се член 46 став 1 алинеја 6 од Законот за локалната самоуправа според која, меѓу другото, на членот на советот му престанува мандатот пред истекот на времето за кое е избран, ако престане да биде жител на општината и став 2 алинеја 2 на истиот член, согласно кој Советот, на првата наредна седница, ќе ја констатира причината и денот на престанување на мандатот на членот на советот и тоа во случаите од ставот 1 алинеи 2, 3, 4, 5 и 6 на овој член, со денот на исполнувањето на условот (во случај на смрт; ако е осуден со правосилна пресуда за кривично дело на казна затвор во траење од над шест месеци; ако настапи случај на неспојливост со функцијата член на советот согласно со Законот за локалните избори; ако со правосилно решение биде лишен од деловна способност и ако престане да биде жител на општината).

Од анализата на овие одредби, произлегува дека со Законот за локалната самоуправа се предвидени: (1) случаите кога мандатот на советникот му престанува пред истекот на времето за кое е избран (меѓу другите, тоа е и престанувањето на жителство во општината на чиј совет е член советникот); и (2) постапувањето на Советот преку кое треба да се утврди дека поради настапувањето на овие случаи, на советникот предвреме му престанува мандатот, при што е со закон е определен моментот на престанување на мандатот во тие случаи – со денот кога настапил условот.

Во однос на второто, станува збор за акт на Советот со декларативно дејство, со кој не се создава или менува одредено право или правен однос што настанал претходно и независно од него, туку целта поради која се донесува е да го отстрани спорот помеѓу заинтересираните субјекти на правото за постоењето на тоа право или правен однос.

Дополнителен аргумент, кој укажува на тоа дека се работи за акт со вакво дејство е тоа што во овие случаи, од страна на Советот се констатира дека со денот на настапувањето на условот, а не со денот на констатирањето, предвреме му престанал мандатот на советникот, што не е исто кога Советот согласно Законот констатира престанок на мандатот поради оставка и во тој случај, ден на престанок е денот на констатирањето, а не денот на поднесување оставка, при што во овој случај, таквиот акт има конститутивно дејство.

Меѓутоа, согласно утврдената фактичка состојба, Советот на Општина Карпош, ниту на првата наредна седница, ниту пак до крајот на мандатот 2017-2021 година, никогаш не констатирал дека настапил условот за предвремен престанок на мандатот и моментот на негово настапување.

Поради тоа, се поставува прашањето, дали и покрај тоа, може да се смета дека мандатот на советникот Димитар Оровчанец престанал предвремено со денот кога станал жител на друга општина.

Според Судот, одговорот е потврден бидејќи станува збор за околност која единствено може да произведе правно дејство со моментот на нејзиното настапување, како што впрочем е уредено од страна на законодавецот при определувањето на моментот од кога се смета дека престанува мандатот и кој неслучајно го употребил изразот „на првата наредна седница“ (на која треба да се констатира, по настапувањето на случајот, поради правна сигурност).

Инаку, станува збор за група околности каде поради нивната природа, може само да се утврди дека денот на престанокот на мандатот и е ист со денот на нивното настапување.

Тоа што Советот не го констатирал ова, не значи дека околноста не настапила и не произвела правно дејство на начин што мандатот на советникот при донесувањето на оспорените одлуки веќе бил престанат, со самиот факт што станал жител на друга општина.

Имајќи го предвид ова, потребно е да се разгледа каква е правната последица на ова по однос на уставноста и законитоста на оспорените одлуки.

Според Судот, за да се одговори на ова, потребно е да се има предвид каков орган е Советот на Општината, потоа, дали имало потребен кворум при расправата и донесувањето на оспорените одлуки и на крајот, дали одлуките се донесени со мнозинство предвидено со закон.

Имено, советот на општината е колективен орган составен од утврден број членови, којшто работи на седници кои ги свикува неговиот претседател.

Меѓутоа, предвремен престанок на мандатот на еден советник, поради случаите предвидени со Законот, не значи престанок на мандатот на органот во целина или мандатите на останатите членови на овој орган. Согласно со 155 став 1 од Изборниот законик, член на советот за остатокот од мандатот станува наредниот кандидат од листата, што претходно го утврдува советот (што во случајот не е сторено), а самиот орган продолжува да работи до крајот на мандатот за кој е избран составот или пак, предвремено се распушти во случаите предвидени со Законот за локалната самоуправа (членови 74-77).

Од утврдената фактичка состојба неспорно произлегува дека во сите случаи кога се донесени оспорените одлуки, имало потребен кворум и мнозинство за нивно донесување, не сметајќи го присуството и гласањето на советникот Димитар Оровчанец.

Мандатот на сите останати советници на Советот на Општина кои учествувале во расправата и гласале за донесување, не е ниту спорен, ниту престанат и има доволен број на присутни и гласови за одлучување за да се смета дека се исполнети условите за донесување законита одлука.

Поради овие причини, не може да се постави прашањето за несогласноста на оспорените одлуки со уставните и одредбите од Законот за локалната самоуправа, од гледна точка на овие наводи во иницијативата.

По однос на прашањата за учество на јавноста во донесувањето на оспорените одлуки и можноста за одржување онлајн седници на советот, истите беа анализирани надвор од наводите во иницијативата, согласно со член 26 од Актот на Судот, од причина што има императивни законски одредби во однос на ова прашање, а од друга страна, од утврдената фактичка состојба произлезе сомнеж поради кој Судот треба да ја испита уставноста и законитоста во однос на овој аспект.

Од уставните и законски одредби изложени во точка III на ова решение, произлегува дека советниците во советите на општините се избрани претставници на граѓаните преку кои тие ја остваруваат власта и учествуваат во одлучувањето по прашања од локално значење определени со Уставот и законите.

Тоа се остварува преку работата на советите на општините како органи на општините, кои работат на седници коишто се јавни и со физичко присуство на членовите на советот, каде јавноста може да се исклучи да ја следи работата на советот ако постојат оправдани причини кои се утврдуваат со статутот на општината, при што кога се одлучува за исклучување на јавноста, тоа е во форма на одлука која се донесува со двотретинско мнозинство од вкупниот број членови на советот.

Но, истовремено, со Законот за локалната самоуправа се утврдени и исклучоците од тоа кога никако не може да се исклучи присуството на јавноста: при расправата за (1) буџетот на општината, (2) годишната сметка на буџетот и (3) урбанистичките планови.

Не случајно овој закон го утврдува начелото на јавност во работата на советите на општините. Советниците се претставници на граѓаните, избрани на непосредни избори и на овој начин се обезбедува нивна одговорност кон оние кои им го доделиле мандатот да одлучуваат во нивно име за прашања од локално значење.

Јавните расправи на советите, се начин на кој граѓаните може да посведочат на тоа како се донесуваат одлуките кои се однесуваат на нив, што е предуслов за општествено одговорни институции и остварување на владеењето на правото и локалната самоуправа како темелни вредности на уставниот поредок, но и на уставната гаранција на граѓаните на нивното право на локална самоуправа и суверенитетот на граѓаните каде преку свои претставници да учествуваат во одлучувањето за прашања од локално значење.

Транспарентноста и јавноста во работењето се основ за вистинска демократија, кои овозможуваат општинските совети да одлучуваат во име и во корист на граѓаните чии претставници се тие.

Од доставените записници од седниците на Советот на кои се донесени оспорените одлуки, се утврди дека не било обезбедено присуство на јавноста, иако овие акти се однесуваат на урбанистички планови за кои Законот за локалната самоуправа предвидува дека истата, никако не може да биде исклучена.

Неспорно, седниците се одржувани онлајн, но и во тие случаи е можно технички да се овозможи истите да се следат од јавноста, што овде не е случај, бидејќи е користена платформа за интернет комуникација која се користи за состаноци на затворен и ограничен круг на учесници.

Станува збор за апсолутна повреда на императивна законска одредба која забранува исклучување на јавноста на секаков начин, било преку донесување посебна одлука за исклучување на јавноста при расправа што се однесува на урбанистички план или преземање, односно непреземање фактички дејствија кои имаат за последица нејзино целосно исклучување, што е овде случај и претставува основ за постоење сериозен сомнеж за уставноста и законитоста на сите оспорени одлуки од овој аспект.

Забраната за неможност за исклучување на јавноста, никогаш не била суспендирана со Уредбата со законска сила за примена на Законот за локалната самоуправа за време на вонредна состојба и сите нејзини подоцнежни измени и дополнувања (во чие време кога била во сила и се применувала е донесена последната седмооспорена одлука), ниту пак тоа може да биде преку Одлуката за работа на Советот на Општина Карпош со употреба на комуникациски средства (во чие време на важење се донесени останатите оспорени одлуки).

Во однос на правниот основ за онлајн одржување седници, кај седмооспорената одлука, Уредбата со законска сила за примена на Законот за локалната самоуправа за време на вонредна состојба во член 2-б предвидува ваква можност.

Кај другите оспорени одлуки, правниот основ за овој начин на работа на Советот е Одлуката за работа на Советот на Општина Карпош со употреба на комуникациски средства донесена од Советот на Општина Карпош на седницата одржана на 28 декември 2020 година.

Меѓутоа, во однос на оваа одлука првин треба да се посочи дека Законот за локалната самоуправа го предвидува физичкото присусутво на седниците како единствен начин на работа на советите на општините и Градот Скопје, без исклучок.

Овој закон, не содржи основ за донесување на ваква одлука или пак предвидува можност ова да се уреди поинаку со прописите на општините и тоа е исклучиво законска материја.

Неспорно, во воведот на Одлуката за работа на Советот на Општина Карпош со употреба на комуникациски средства има наведено повеќе правни основи за нејзино донесување.

Така, во воведот на оваа одлука стои дека истата е донесена врз основа на член 36 став 1 точка 1 од Законот, во кој е само содржано овластување за Советот да го донесе статутот на општината и други прописи.

Потоа, наведен е член 62 од истиот закон, кој се однесува на видовите прописи кои ги донесува советот, потребното мнозинство за нивно донесување, утврдувањето на изворите и висината на средствата за извршување на прописите, објавувањето и влегувањето во сила на прописите и водењето на збирка на донесени прописи од страна на Општината и нејзината достапност за јавен увид.

И на крајот, во воведот е наведено дека оваа одлука се донесува во врска со член 36 од Деловникот на Советот на Општина Карпош, кој пак се однесува на тоа кои се правата и должностите на претседателот на советот.

Притоа, покрај непостоењето на законски основ за донесување на ваква одлука од страна на Советот, истата е уставно-правно проблематична бидејќи предвидува нејзино влегување во сила со денот на донесување (член 6 од оваа одлука) што ја прави несогласна и со член 52 став 1 од Уставот, за што овој суд веќе има изразено свој став за исто прашање во Одлуката У.бр.183/2024 од 9 април 2025 година.

Според тоа, во услови кога Законот предвидува определен начин на кој се одржуваат седниците (со физичко присуство) без да предвиди исклучоци, а од друга страна Советот постапил поинаку со одржување на онлајн седници, исто така претставува повреда на одредбите на овој закон и постапката за донесување на првите шест оспорени одлуки.

Тоа што постоел правен основ во форма на донесена одлука на Советот, не значи дека овие одлуки се уставни и законити, бидејќи постои очигледна неуставност и незаконитост и на овој општински пропис кој е спротивен на законските одредби за начинот на одржување на седниците на советот.

Согласно со наведеното, според Судот постои основан сомнеж за несогласност на сите оспорени одлуки и тоа во однос на член 8 став 1 алинеи 3 и 9, член 51 и член 52 став 1 од Уставот на Република Северна Македонија и точка 1 на Амандманот XVII на Уставот на Република Северна Македонија и член 42 ставови 1 и 4 од Законот за локалната самоуправа.

Што се однесува на тоа дека претходно во предметот У.бр. 119/2021 е оценувана уставноста и законитоста на последната оспорена одлука, при што е одлучено да не се поведе постапка, сепак во овој предмет се исполнети условите за мериторно одлучување по однос на истата, бидејќи тогашните наводи во иницијативата се различни, по однос на причините поради кои овде во овој предмет се изразува сомнеж за нејзината уставност и законитост.

Конкретно, тогашните наводи за кои Судот се произнел се однесуваат на тоа дека со оваа одлука биле повредени правото на сопственост на подносителот на иницијативата и повреди во постапката при спроведување на јавната анкета во врска со деталниот урбанистички план.

Врз основа на претходно наведеното, Судот, со мнозинство гласови, одлучи како во диспозитивот на ова решение.

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
д-р Дарко Костадиновски