Уставен суд на
Република Северна Македонија
У.бр.26/2025
Скопје, 03.12.2025 година
Уставниот суд на Република Северна Македонија, во состав д-р Дарко Костадиновски, претседател на Судот и судиите Насер Ајдари, м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, д-р Јадранка Дабовиќ-Анастасовска, д-р Осман Кадриу, Добрила Кацарска, д-р Ана Павловска-Данева и м-р Фатмир Скендер, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија и член 73 од Актот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.115/2024), на седницата одржана на 3 декември 2025 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 59 и член 63 став 3 во делот „не“ од Законот за прекршоците („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.96/2019 и 253/2023).
Образложение
I
Игорчо Точев од Скопје, до Уставниот суд, поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на одредбата и делот од одредбата од Законот означен во диспозитивот на ова решение.
Според наводите, со одредбата и делот од одредбата од Законот за прекршоците се повредува член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот на Република Северна Македонија.
Имено, можноста прекршочниот орган да не е врзан за предлозите и оцената во однос на правната квалификација на прекршокот, е за првпат пропишан со Законот за прекршоците („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.96/2019) што не било случај со претходно донесените закони што ја уредувале истата материја, донесени во 2006 и 2015 година.
Одлука на суд донесена во прекршочна постапка, може да биде предмет на испитување од суд од повисока инстанца. Од друга страна, одлука на друг прекршочен орган, иако може да се испитува од суд, за разлика од одлуката донесена од првостепен суд, мора претходно да биде правосилна.
Согласно со одредбите од Законот за општата управна постапка коишто се применуваат во постапките пред прекршочните органи, со изреката на решението се одлучува за предметот на работата. Поради тоа со оспорениот дел од член 63 став 3 од Законот за прекршоците, органот има можност да ја менува правната квалификација на прекршокот, што може да доведе до состојба различна од онаа дадена во предлогот на подносителот за поведување прекршочна постапка.
Тоа доведува до неизвесност којашто не треба да постои во правниот поредок и со што може да се наруши начелото на владеење на правото.
Понатаму, се наведува дека можноста органот којшто одлучува во скратената прекршочна постапка, за првпат е воведена со Законот за прекршоците донесена во 2019 година.
Согласно со одредбите од Законот за судовите, правосилните судски одлуки имаат неприкосновено дејство, задолжителни се за сите правни и физички лица и имаат предимство пред одлуките на сите органи, вклучувајќи ги и прекршочните органи.
Во однос на оспорувањето на член 59 од Законот за прекршоците, се наведува дека со член 2 став 3 од истиот закон, е предвидено дека прекршочниот орган при водењето прекршочна постапка соодветно ги применува одредбите од Законот за општата управна постапка, освен ако со овој закон поинаку не е определено. Од друга страна, со Законот за општата управна постапка не е предвидена можност за органот кога постапува по барање, да спроведе скратена постапка.
Понатаму, неспорно е дека со закон може да се уредува постапката и тоа, вклучувајќи и пред кој орган ќе се води истата, но тоа треба да биде нормирано во уставно дозволените граници, во спротивно се повредува правната сигурност како елемент на владеењето на правото.
Со иницијативата се предлага, Судот да ги укине оспорената одредба и оспорениот дел од одредбата од Законот за прекрошоците.
II
На седницата Судот утврди дека во член 59 став 1 од Законот за прекршоците („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.96/2019 и 253/2023) е пропишано дека прекршочниот орган води скратена постапка кога во барањето за поведување на прекршочна постапка се содржани сите факти и докази врз основа на кои може да се одлучи без присуство на сторителот на прекршокот, барањето за поведување на постапката се заснова на јавни исправи издадени од надлежни јавни органи и сторителот е затечен при извршувањето на прекршокот од страна на овластено службено лице. Во став 2 од истиот член е утврдено дека во скратена постапка се одлучува без испитување на сторителот кога тој е уредно повикан, а не се јави и не достави доказ за оправдана спреченост да се јави пред прекршочниот орган.
Исто така се утврди дека во член 63 став 3 од истиот закон е пропишано дека прекршочниот орган не е врзан за предлозите и оцената во однос на правната квалификација на прекршокот.
III
Според член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот на Република Северна Македонија, владеењето на правото е темелна вредност на уставниот поредок на Република Северна Македонија.
Со член 50 став 2 од Уставот, се гарантира судска заштита на законитоста на поединечните акти на државната управа и на другите институции што вршат јавни овластувања.
Согласно со член 51 од Уставот, во Република Северна Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.
Според точка 1 став 1 од Амандманот XX на Уставот, за прекршоци определени со закон, санкција може да изрече орган на државната управа или организација и друг орган што врши јавни овластувања. Согласно со ставот 2 на истата точка, против конечна одлука за прекршок се гарантира судска заштита под услови и постапка уредени со закон.
Со точка 1 став 1 од Амандманот XXI на Уставот, се гарантира правото на жалба против одлуки донесени во постапка во прв степен пред суд. Согласно со ставот 2 на истата точка, правото на жалба или друг вид на правна заштита против поединечни правни акти донесени во постапка во прв степен пред орган на државната управа или организација и друг орган што врши јавни овластувања се уредува со закон.
Согласно со член 1 од Законот за прекршоците („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.96/2019 и 253/2023), со овој закон се уредуваат општите услови за пропишување на прекршоците и прекршочните санкции, општите услови за утврдување на прекршочната одговорност, за изрекувањето и извршувањето на прекршочните санкции и се пропишуваат прекршочните постапки.
Според член 2 став 3 од истиот закон, прекршочниот орган при водењето на прекршочната постапка соодветно ги применува одредбите од Законот за општата управна постапка, освен ако со овој закон поинаку не е определено.
„Прекршочна постапка“ е постапка која согласно со одредбите на овој закон ја води суд, прекршочен орган и овластено службено лице, според член 3 став 9 од истиот закон. Под „прекршочни органи“ во смисла на овој закон се подразбираат: јавните органи, самостојните регулаторни тела и другите органи надлежни согласно со закон за водење на прекршочна постапка и изрекување на прекршочни санкции, согласно со став 10 од истиот член.
Според член 8 од истиот закон, „прекршокот“ е противправно дело кое со закон е определено како прекршок, чии обележја се определени со закон и за кое е пропишана прекршочна санкција.
Членот 49 (насловен „надлежност за прекршок“) во став 1 од од истиот закон уредува дека прекршочна постапка може да води и прекршочна санкција може да изрече само надлежен суд. За одделни прекршоци за кои глобата е утврдена до најмногу 250 евра во денарска противвредност за физичко лице, 500 евра во денарска противвредност за одговорно лице во правно лице и службено лице и 1.000 евра во денарска противвредност за правни лица прекршочна постапка може да води и прекршочна санкција може да изрече прекршочен орган и овластено службено лице (став 2 од овој член). По исклучок од ставот 2 на овој член, прекршочна постапка може да води и прекршочна санкција може да изрече прекршочен орган за прекршоци за кои е предвидена глоба повисока од утврдената во ставот 2 на овој член, доколку тоа е предвидено со законодавството на Европската Унија, (став 3 од овој член). Постапката против одговорно лице во правно лице ја води судот односно прекршочниот орган којшто е надлежен за водење на прекршочната постапка за правно лице (став 4 од истиот член). Во став 5 од истиот член е утврдено дека сите јавни органи и носителите на јавни овластувања се должни на судот и на прекршочниот орган да им даваат бесплатно потребна помош и податоци потребни за утврдување на факти во врска со прекршочната постапка и извршувањето на санкциите.
Надлежноста на прекршочниот орган е уредена со член 54 од Законот за прекршоците. Во став 1 од овој член е утврдено дека прекршочен орган води прекршочна постапка кога со закон е пропишана исклучива надлежност за негово постапување. Според став 2 од овој член, за водење на прекршочна постапка против правно лице надлежен е прекршочниот орган каде што се наоѓа седиштето на правното лице, односно претставништвото на странското правно лице, ако со посебен закон поинаку не е определено.
Според член 55 став 1 од истиот закон, постапката пред прекршочниот орган ја води Комисија за одлучување по прекршок утврдена со закон. Членовите на Комисијата од ставот 1 на овој член се овластени службени лица со соодветен степен и вид на стручна подготовка и потребно работно искуство определени со закон, од кои најмалку еден од членовите е дипломиран правник со положен правосуден испит (став 2 од истиот член). Согласно со став 3 од овој член, стручно – административните работи за Комисијата од ставот 1 на овој член, ги вршат вработените лица во органот согласно со актот за систематизација на работните места.
Условите за водење на скратената постапка пред прекршочниот орган се определени во оспорениот член 59 од истиот закон. Во став 1 од овој член е утврдено дека прекршочниот орган води скратена постапка кога во барањето за поведување на прекршочна постапка се содржани сите факти и докази врз основа на кои може да се одлучи без присуство на сторителот на прекршокот, барањето за поведување на постапката се заснова на јавни исправи издадени од надлежни јавни органи и исторителот е затечен при извршувањето на прекршокот од страна на овластено службено лице. Според став 2 од овој член во скратена постапка се одлучува без испитување на сторителот кога тој е уредно повикан, а не се јави и не достави доказ за оправдана спреченост да се јави пред прекршочниот орган.
Во член 60 став 1 од истиот закон е утврдено дека прекршочниот орган по службена должност без одлагање ги прибавува доказите и ја утврдува фактичката состојба потребна за одлучување по прекршокот. Прекршочниот орган пред донесувањето на решението за прекршок, задолжително ќе го извести сторителот за прекршокот што му се става на товар и го поучува дека во рок од три дена од денот на приемот на известувањето има право да се изјасни за фактите и доказите (став 3 од овој член). По исклучок од ставот 3 на овој член, за одделни прекршоци определени со закон може да се пропише и подолг рок за изјаснување, доколку со закон се предвидени подолги рокови за изјаснување (став 4 од истиот член).
Член 68 од истиот закон е насловен „Постапки по правни лекови против решението на прекршочните органи“ и во став 1 е утврдено дека против решението за прекршок што го донел прекршочниот орган може да се поднесе жалба во рок од 15 дена од денот на приемот на решението преку прекршочниот орган до Државната комисија за одлучување во втор степен во областа на инспекцискиот надзор и прекршочната постапка, основана со посебен закон. Жалба од ставот 1 на овој член може да поднесе лицето (физичко или правно) на кого му била изречена прекршочна санкција, неговиот законски застапник, односно бранителот, оштетениот и неговиот застапник, сопственикот на одземените предмети во прекршочна постапка и подносителот на барањето за поведување на прекршочната постапка (став 2 од овој член). Според став 3 од овој член ако прекршочниот орган што го донел решението најде дека жалбата е основана, а не е потребно да се спроведува нова постапка, може да одлучи поинаку и со ново решение да го замени решението што се побива со жалбата. Жалбата од ставот 1 на овој член го одлага извршувањето на решението, освен кога жалбата е изјавена од странец (став 4 од овој член). Согласно со став 5 од истиот член, против решението по жалба што го донела Државната комисија може да се поднесе тужба за поведување на управен спор. Тужба може да поднесе лицето (физичко или правно) на кое му била изречена прекршочна санкција, неговиот законски застапник, бранителот, оштетениот и неговиот застапник, сопственикот на одземените предмети во прекршочната постапка и подносителот на барањето за поведување на прекршочната постапка. Според став 6 од истиот член, тужбата го одлага извршувањето на решението. Во став 7 од овој член е определено дека Судот надлежен да одлучува за управен спор постапката на судска заштита ја води според Законот за управните спорови.
Правото на поведување на управен спор е уредено со член 70 од истиот закон. Против решението за прекршок може да се поднесе тужба за поведување на управен спор во рок од 30 дена од денот на приемот на решението (став 1). Тужба може да поднесе лицето (физичко или правно) на кое му била изречена прекршочна санкција, неговиот законски застапник, бранителот и сопственикот на одземените предмети во прекршочната постапка (став 2). Тужбата од ставот 1 на овој член го одлага извршувањето на решението (став 5). Според став 6 од истиот член, Судот надлежен да одлучува за управен спор постапката на судската заштита ја води според Законот за управните спорови.
IV
Со оглед на тоа дека согласно со член 2 став 3 од Законот за прекршоците, прекршочниот орган при водењето на прекршочната постапка соодветно ги применува одредбите од Законот за општата управна постапка каде според наводите во иницијативата не е предвидена можност органот кој постапува по барање да спроведува скратена постапка, подносителот смета дека оспорената одредба со која е предвидена скратената постапка може да доведе до воспоставување на правна несигурност, што не е во согласност со начелото на владеење на правото.
Член 2 став 3 од Законот за прекршоците е правен основ за примена на одредби коишто на различен начин уредуваат исти прашања од Законот за општата управна постапка.
Скратената постапка е предвидена како инструмент за ефикасност во прекршочната постапка и е во согласност со принципот на ефикасност и економичност на постапката. Оспорената одредба од член 59 дава можност за донесување одлука во скратена постапка, но не ја исклучува судската контрола.
Според член 63 став 3 од истиот закон, прекршочниот орган не е врзан за предлозите и оцената во однос на правната квалификација на прекршокот.
Од содржината на оваа одредба произлегува дека прекршочниот орган којшто ја води скратената постапка, е должен да ја даде правната квалификација и тоа врз основа на правилно утврдена фактичка состојба. Притоа, треба да се има предвид законската должност на прекршочниот орган по службена должност да ги прибавува доказите и врз основа на истите да ја утврди фактичката состојба.
Од претходно наведеното, произлезе заклучок дека со ваквото законско овластување не се овозожува арбитрарно постапување, туку самостојна оцена и постапување на прекршочниот орган во законски уредена постапка.
Правната квалификација на прекршокот којшто е предмет на оцена во постапката е резултат од анализата и оценката на фактите. Доколку прекршочниот орган би бил обврзан да ја прифати оцената на органот што го поднел предлогот, тогаш ќе се ограничи неговата функционална независност. Прекршочниот орган е должен да го утврди правниот основ за санкционирање на прекршокот, независно од предлогот за поведување прекрошочна постапка што произлегува од обврската на органот за правилна примена на законот.
Со правото на жалба против решението на прекршочниот орган како и предвидената судска контрола, се обезбедува заштита од арбитрарно постапување. Постоењето судска контрола на одлуките на органите на државната управа коишто изрекуваат прекршочни санкции согласно со закон, е доволна гаранција за правната сигурност и спречување арбитрарност.
Преку правото на жалба до второстепениот орган, како и судската заштита на правните акти, се овозможува заштита од самоволно и арбитрарно постапување. Со воведувањето на управниот спор како правна институција се штити законитоста на управните акти донесени од органите на државната управа, локалната самоуправа, односно организации, како и актите во прекршочната постапка. Правото на управен спор којшто може да се поведе против конечниот управен акт, е право коешто има уставен основ во член 50 став 2 од Уставот.
Од содржината на цитираните амандмани на Уставот, произлегува дека надлежните органи можат да водат прекршочна постапка којашто е пропишана со закон. Законот за прекршоците содржи и процесни одредби коишто детално ја уредуваат целата постапка за водење на прекршочната постапка и изрекувањето на прекршочните санкции коишто се предвидени во истиот.
Врз основа на направената анализа, Судот оцени дека оспорените одредби обезбедуваат законитост и се во согласност со член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот на Република Северна Македонија, од аспект на наводите во иницијативата.
V
Врз основа на наведеното, Судот одлучи како во диспозитивот на ова решение.
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
д-р Дарко Костадиновски