УЗ.бр.33/2025

Уставен суд на
Република Северна Македонија
УЗ.бр.33/2025
Скопје, 26.11.2025 година

 

Уставниот суд на Република Северна Македонија, во состав д-р Дарко Костадиновски, претседател на Судот и судиите Насер Ајдари, м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, д-р Јадранка Дабовиќ-Анастасовска, д-р Осман Кадриу, Добрила Кацарска и д-р Ана Павловска-Данева, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија, член 38 алинеја 1 и член 73 од Актот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија” бр.115/2024), на седницата одржана на 26 ноември 2025 година, донесе

Р Е Ш Е Н И Е

СЕ ОТФРЛА иницијативата за поведување постапка за оценување на уставноста и законитоста на Програмата за урбанистичко планирање за 2025 година, донесена од Советот на Општина Карпош на 24 декември 2024 година („Службен гласник на Општина Карпош“ бр.22/2024).

Образложение

I

Викторија Андоновска од Скопје, до Уставниот суд на Република Северна Македонија достави иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста и законитоста на актот означен во диспозитивот на ова решение.

Според наводите во иницијативата, оспорената програма е спротивна на Законот за буџетите од причина што во постапката за нејзиното донесување не биле почитувани императивните законски рокови според кои Предлог-програмата требало да биде доставена најпрвин до Советот на Општина Карпош најдоцна до 20 септември, за да можел Советот да ја одобри во законскиот рок до 15 ноември и дека истата била донесена по донесување на Буџетот на Општина Карпош за 2025 година, така што не била негов составен дел. Подносителот смета дека таквото постапување на општинските власти е своеволно и произволно, тоа претставува процесна повреда на постапката за носење на Програмата, што е спротивно на буџетските законски императивни одредби, поради што и самата програма е незаконска.

Подносителот на иницијативата, исто така, смета дека оспорената програма го нарушува континуитетот во процесот на урбанистичко планирање утврден со Законот за урбанистичко планирање. Oва од причина што оспорената програма се надоврзува на непостоечка Програма за урбанистичко планирање за 2024 година за која претходно градоначалникот на Општина Карпош донел Решение за запирање на објавувањето, по што во законски утврдениот рок не била ставена повторно на гласање пред Советот, така што истата се смета дека никогаш не била донесена. Во врска со Програмата за урбанистичко планирање за 2024 година, пред Уставниот суд од страна на Државниот инспекторат за локална самоуправа е поднесена иницијатива за оценување на уставноста и законитоста по која е оформен предмет УЗ бр.2/2025.

Во иницијативата се наведува дека Програмата не е во согласност и со Деловникот на Општина Карпош бидејќи по поднесениот амандман не било одлучувано во согласност со член 174 од Деловникот, односно не бил бил поднесен извештај за тој амандман и Програмата била усвоена без мислење од надлежната комисија и од Комисијата за прописи, иако таа повлекува финансиски импликации.

За незаконитоста придонел и градоначалникот на Општина Карпош, кој иако ги знаел овие пропусти, не го спречил обнародувањето на прописот во правниот поредок со што ја повредил законската должност за контрола на законитоста на актите на Советот.

Сите наведени пропусти, според подносителот на иницијативата, го прават овој пропис спротивен на владеењето на правото како темелна вредност на уставниот поредок, бидејќи со него се дерогира владеењето на правото, се нарушува правната сигурност, што претставува злоупотреба на власта и своеволно, незаконско и неуставно постапување на органите на локалната власт.

Поради наведените причини, подносителот на иницијативата бара Уставниот суд да поведе постапка за оценување на уставноста и законитоста на оспорената програма, а до донесување конечна одлука да се донесе решение за запирање на извршувањето на поединечни акти или дејствија што се преземени врз основа на прописот од причина што неговото извршување би можело да доведе до настанување на тешко отстранливи последици и потоа Судот да го поништи оспорениот акт.

II

На седницата Судот утврди дека оспорената Програма за урбанистичко планирање за 2025 година е донесена од страна на Советот на Општина Карпош на 24 декември 2024 година и истата е објавена во „Службен гласник на Општина Карпош“ бр.22/2024 од 25 декември 2024 година. Програмата е донсена врз основа на член 22 став 1 точка 1, член 36 став 1 точка 1 и член 62 од Законот за локалната самоуправа („Службен весник на Република Македонија“ бр.5/2002 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 202/2024) и член 40 од Законот за урбанистичко планирање („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.32/2020, 111/2023, 171/2024 и 224/2024).

Програмата има осум поглавја:

I. Вовед – Во ова поглавје се наведува дека општините имаат надлежност за спроведување на постапка за донесување на ДУП-ови и дека основен услов за развој на една општина е урбанизацијата на просторот.

II. Цели на програмата – Како цели на Програмата се наведени: изготвување на детални урбанистички планови како и границите на територијалните единици за планирање на просторот.

III. Предлог одлука за изработка и донесување на детални урбанистички планови – Во ова поглавје се наведени ДУП-овите, кои треба да се донесат односно наведени се градските четврти за кои треба да се донесе ДУП.

V. Предлог одлука за донесување на урбанистички планови за вон населено место и урбанистички планови за село – Во ова поглавје се наведени населените места и селата за кои треба да се донесе ДУП.

VI. Предлог одлука за донесување на урбанистичко проектни документации – Во ова поглавје наведени се кои урбанистички проекти треба да се донесат.

VII. Финансирање – Во ова поглавје е наведено дека финансирањето на активностите наведени во Програмата во износ од 2.000.000,оо денари е дел од Буџетот на Општина Карпош.

VIII. Завршна одредба – Се наведува дека во текот на годината Програмата може да претрпи измени и дополнувања, дека истата влегува во сила наредниот ден од денот на објавувањето во „Службен гласник на Општина Карпош“, а ќе се применува од јануари 2025 година.

III

Согласно со член 8 алинеи 3 и 9 од Уставот, владеењето на правото и локалната самоуправа претставуваат темелни вредности на уставниот поредок на Република Северна Македонија.

Начелото на законитост е утврдено во член 51 од Уставот според кој во Република Северна Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.

Според член 110 алинеја 2 од Уставот, Уставниот суд на Република Северна Македонија одлучува за согласноста на другите прописи и на колективните договори со Уставот и со законите.

Уставниот суд на Република Северна Македонија, согласно со член 38 алинеја 1 од Актот на Уставниот суд ќе ја отфрли иницијативата ако не е надлежен да одлучува за барањето.

Во член 2 став 1 точка 2 од Законот за локалната самоуправа („Службен весник на Република Македонија“ бр.5/2002 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.202/2024), прописите се дефинирани како општи акти со кои советот го уредува вршењето на надлежностите на општината.

Во Поглавје VII. од Законот со наслов „Акти на органите на општините“, во член 62 е предвидено дека во вршењето на работите од својата надлежност советот донесува прописи, и тоа: статут, програми, планови, одлуки и други прописи утврдени со закон. Прописите се донесуваат со мнозинство гласови од вкупниот број членови на советот, доколку поинаку не е определено со овој или друг закон. Прописите за чие извршување се потребни финансиски средства мораат да содржат и одредби со кои се утврдуваат изворите и висината на средствата за нивно извршување. Прописите се објавуваат во службениот гласник на општината најдоцна во рок од седум дена од денот на нивното донесување. Прописите од ставот 1 на овој член влегуваат во сила осмиот ден од денот на објавувањето, доколку со статутот поинаку не е определено. Општината води збирка на објавените прописи, која е достапна на општ увид.

Правниот основ за донесување на програмите за изработка на урбанистички планови произлегува од член 40 од Законот за урбанистичко планирање („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 32/2020, 111/2023, 73/2024, 171/2024, 224/2024, 40/2025, 101/2025 и 127/2025), со наслов „Програма за финансирање на изработка на урбанистички планови“.

Според овој член, за изработување на урбанистичките планови од членот 10 став 1 точки 1, 2, 3 и 4 од овој закон, општините, општините во Градот Скопје и Градот Скопје, задолжително донесуваат годишна програма најдоцна до 31 декември во тековната за наредната година. Годишната програма од ставот 1 на овој член, ги содржи и урбанистичките проекти, доколку донесувачот смета дека се неопходни за спроведувањето на плановите. Изработката на урбанистичките планови од програмата од ставот на овој член, се финансира од буџетот на општината, буџетот на општината во Градот Скопје, буџетот на Градот Скопје, Буџетот на Република Северна Македонија, како и од страна на заинтересирани правни и физички лица. Финансирањето на изработката на урбанистичките планови од страна на заинтересирани физички и правни лица се врши со постапката за поднесување на иницијатива од членот 39 од овој закон, при што кон иницијативата подносителот приложува и изјава за подготвеност за финансирање на изработката на урбанистичкиот план и за износот на средствата за таа намена. Износот се пресметува преку површината на планскиот опфат и вредноста на работите изразена во единица површина според тарифникот од членот 81 од овој закон. Средствата се уплаќаат на сметка на изработувачот на планот согласно динамиката утврдена во договорот, по вградувањето на иницијативата во годишната програма од ставот 1 на овој член и најдоцна до донесување на планот. Програмата од ставот 1 на овој член, општините, општините во Градот Скопје и Градот Скопје, задолжително ја објавуваат во службеното гласило, во електронска форма на нивната веб страна и на официјалните профили на социјалните мрежи доколку ги има, како и во информацискиот систем е-урбанизам.

IV

Од наведените уставни одредби произлегува дека начелото на законитост, како составен елемент на владеењето на правото, се изразува во општата обврска за почитување на Уставот и законите, како и обврската за доносителите на правни акти да обезбедат нивна усогласеност со Уставот и со законите со што се обезбедува хиерахијата и супремацијата на Уставот во правниот поредок. Оваа обврска се однесува и на општините во случаите кога тие носат правни акти со кои се уредува остварувањето на уставните и законските надлежности на локалната самоуправа.

Во одредбите од Законот за локалната самоуправа наведени погоре, законодавецот ги дефинирал прописите на општината како општи акти со кои советот го уредува вршењето на надлежностите на општината и навел неколку прописи, како што се статут, програми, планови, одлуки и други прописи утврдени со закон. Во Законот, законодавецот, исто така, го утврдил мнозинството со кое се донесуваат прописите, обврската и рокот за нивно објавување во службеното гласило на општината и рокот во кој тие влегуваат во сила. Од наведеното произлегува дека согласно уредувањето од член 62 став 1 од Законот за локалната самоуправа, програмите како општи акти на единицата на локалната самоуправа претставуваат прописи.

Уставниот суд во досегашната уставно-судска практика одлучувал во многу предмети во кои биле оспорени најразлични програми донесени од општинските совети. Анализата на овие предмети покажува дека оспорените програми Судот не ги сметал a priori за прописи, туку во секој конкретен случај, во зависност од содржината на актот, оценувал дали оспорените програми се подобни за уставно-судска оценка.

Поаѓајќи од ваквиот пристап на Уставниот суд, Судот оцени дека и покрај наведеното уредување од член 62 став 1 од Законот за локалната самоуправа дека актите на советот на општината претставуваат прописи, имајќи ја предвид надлежноста на Уставниот суд од член 110 алинеја 2 според која Уставниот суд одлучува за согласноста на другите прописи со Уставот и со законите, токму заради примена на овој член од Уставот, Уставниот суд толкувајќи го уставниот израз „други прописи“ и преку анализа на содржината на конкретно оспорен акт, во секој поединечен предмет го оценува карактерот на оспорениот акт и одлучува дали актот ги има сите обележја на пропис подобен за уставно-судска оценка.

Од анализата на многубројната уставно-судска практика на Уставниот суд (Решение У.бр.93/2018 од 12 декември 2018 година, Решение У.бр.128/2015 од 10 февруари 2016 година, Решение У.бр.148/2013 од 29 јануари 2014 година, Решение У.бр.65/2010 од 29 септември 2010 година, Решение У.бр.170/2002 од 19 март 2003 година, Одлука У.бр.95/2000 од 15 ноември 2000 година, Одлука У.бр.215/1998 од 12 мај 1999 година, Одлука У.бр.108/1997 од 19 ноември 1997 година, Решение У.бр.125/1996, Решение У.бр.176/1996 од 30 октомври 1996 година, Решение У.бр.325/1995 од 28 декември 1995 година и др), произлегува дека Уставниот суд при оценката за тоа дали оспорениот акт е пропис, не се води од формалниот критериум – кој орган го донел актот, туку од неговите материјални обележја, односно содржината на актот. Притоа, за Уставниот суд решавачки критериум за разликување на прописите од другите правни акти е тоа дека прописот мора да содржи апстрактни правни правила кои имаат нормативен карактер и со кои се регулираат одредени односи кои се однесуваат на поширок круг на субјекти (дејство erga omnes), за разлика од интерните акти со кои се уредува внатрешното работење на определени органи или служби и кои немаат дејство кон надвор, односно кои не се однесуваат на поширок круг на субјекти. Според тоа, за Судот, суштинско обележје на прописот е неговата нормативна содржина која мора да биде општа и апстрактна, што значи дека актот е пропис само доколку тој содржи правни норми со кои се уредуваат права и обврски за неопределен круг на субјекти.

Имајќи го предвид наведеното, при оценката на содржината на конкретно оспорениот акт – Програмата за урбанистичко планирање на Општина Карпош за 2025 година, Судот тргна од нејзините формални обележја. Имено, неспорно е дека конкретната програма е донесена од страна на Советот на Oпштина Карпош врз основа на општото законско овластување за донесување на програми предвидено во член 62 од Законот за локалната самоуправа, но и врз основа на конкретното овластување од член 40 од Законот за урбанистичко планирање кој ги обврзува единиците на локалната самоуправа да донесуваат вакви програми заради планирање и реализирање на нивната уставно утврдена надлежност во областа на урбанистичко планирање. Впрочем, во законски уредената постапка за донесување на урбанистичките планови, годишната програма за финансирање на изработката на урбанистички планови е еден од првите правни акти што треба да се донесе. Неспорно, исто така, е дека Програмата има темпорален карактер, таа важи за 2025 година и е објавена во службеното гласило на Општина Карпош.

Меѓутоа, анализирајќи ја конкретната програма од материјален аспект, пред Судот како спорно се постави прашањето дали овој акт воопшто има нормативна содржина за да може да се смета за пропис. Имено, содржината на програмата е дадена во неколку глави означени со римски броеви, во кои е објаснета целта поради која се донесува програмата, изворот на нејзиното финансирање, влегувањето во сила и темпоралната примена. Покрај тоа, најголем дел од содржината на Програмата е даден во поглавјата III, V и VI во кои се наведени називите на конкретните детални урбанистички планови, урбанистички планови за воннаселено место, урбанистичките планови за село и конкретните урбанистички документации што треба да се изработат и донесат во текот на 2025 година од страна на Општина Карпош. Судот, разгледувајќи ја содржината на програмата, констатира дека во неа отсуствуваат членови во коишто би биле утврдени права и обврски на општ и апстрактен начин и кои важат за неопределен број на субјекти на правото, какви што вообичаено содржат актите што претставуваат пропис, така што заклучи дека Програмата не уредува воопшто односи на општ начин, ниту пак предвидува права и обврски за поширок круг на однапред неопределени субјекти, туку дека претставува план и програма за тоа што треба да работи Одделението за просторно и урбанистичко планирање при Општина Карпош во текот на 2025 година. Судот смета дека оспорениот акт како таков, нема облежја на општ и нормативен акт, односно пропис, туку дека тој има карактер на правно-политички акт, кој е повеќе израз на политиката и стратегијата на општината во сферата на урбанистичкото планирање, отколку на нормативно-правно уредување.

Оттука, Судот оцени дека оспорениот акт не содржи норма, т.е. општо-обврзувачко правило на однесување кон кое треба да се придржуваат поединци или групи на кои овој акт се однесува. Со оглед на тоа што на овој акт му недостасуваат суштинските елементи на општост и на апстрактност кои се составни елементи на секој пропис, Судот утврди дека оспорената Програма за урбанистичко планирање за 2025 година на Општина Карпош не претставува пропис во смисла на член 110 алинеја 2 од Уставот, поради што се исполнети условите од член 38 алинеја 1 од Актот на Уставниот суд, за отфрлање на иницијативата поради ненадлежност.

V

Врз основа на наведеното, Судот одлучи како во диспозитивот на ова решение.

 

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
д-р Дарко Костадиновски