Уставен суд на
Република Северна Македонија
У.бр.27/2025, У.бр.50/2025 и У.бр.132/2025
Скопје, 26.11.2025 година
Уставниот суд на Република Северна Македонија, во состав д-р Дарко Костадиновски, претседател на Судот и судиите Насер Ајдари, м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, д-р Јадранка Дабовиќ-Анастасовска, д-р Осман Кадриу, Добрила Кацарска и д-р Ана Павловска-Данева, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија и член 73 од Актот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија” бр.115/2024), на седницата одржана на 26 ноември 2025 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 104-а од Законот за работните односи („Службен весник на Република Македонија“ бр. 62/2005, 106/2008, 161/2008, 114/2009, 130/2009, 50/2010, 52/2010, 124/2010, 47/2011, 11/2012, 39/2012, 13/2013, 25/2013, 170/2013, 187/2013, 113/2014, 20/2015, 33/2015, 72/2015, 129/2015, 27/2016 и 120/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.110/2019, 267/2020, 151/2021, 288/2021, 111/2023, 39/2025, 74/2025 и 124/2025).
О б р а з л о ж е н и е
I
Игорче Точев од Скопје и други, Јованка Тренчевска од Скопје и Александра Илиева Милчова адвокат од Скопје, до Уставниот суд на Република Северна Македонија, поднесоа иницијативи за поведување постапка за оценување на уставноста на оспорената одредба од Законот означен во диспозитивот на ова решение.
Според наводите во иницијативите, оспорената одредба од Законот не е во согласност со принципот на владеење на правото утврден во член 8 алинеја 3 од Уставот, со начелото на еднаквост на граѓаните независно од нивната општествена положба, начелото на достапност односно секое работно место под еднакви услови секому на му е достапно со што се повредува член 9 и член 32 став 5 од Уставот на Република Северна Македонија.
Подносителите на иницијативите уставноста на оспорената одредба ја оспоруваат поради причините наведени подолу.
Уставна обврска на законодавецот е да гарантира сите граѓани да бидат во еднаква правна положба при уредување на правата, обврските и одговорностите на работникот и работодавецот од работниот однос (засновање/престанок на работниот однос).
Продолжувањето на договорот за работа претставува продолжување на работниот однос, односно остварување на правото на работа, кое се разликува од остварување на правото на старосна пензија.
Имено, според подносителите, повредата на член 9 од Уставот се состои во тоа дека лице кое остварува права од работен однос врз основа на одлука за избор и именување од надлежен орган, согласно со тој закон се утврдуваат неговите права и обврски кои произлегуваат од вршење на функцијата, а со вметнување на ваквата одредба во Законот за работните односи се воспоставува нееднаква положба со останатите граѓани вработени согласно Законот за работни односи, воедно се нарушува принципот на владеење на правото, принципот на еднаквост на граѓаните независно од нивната општествена положба и начелото на достапност на секое работно место под еднакви услови.
Понатаму, во иницијативите се наведува дека ваквиот исклучок предвиден со оспорената одредба од страна на подносителите на Предлог-законот за изменување и дополнување на Законот за работните односи по скратена постапка е образложен со постојната фактичка состојба во правосудството и нивната кадровска екипираност.
Според наводите во една од иницијативите, оспорената измена на Законот за работните односи е спротивна на предметот на уредување на Законот за работните односи. Овој закон го уредува работниот однос помеѓу работникот и работодавачот со склучување на договор за вработување врз основа на кој произлегуваат правата и обврските за истиот, додека обврските на избраните и именуваните функционери произлегуваат врз основа на мандатот кој го добиле од органот кој го избрал или именувал. Правата и обврските на избраните и именуваните функционери вклучувајќи ги и одредбите за престанок на функцијата се уредени со посебните закони.
Имено, според, наводите со член 104 од Законот за работни односи се уредува правото на работа на работникот, а согласно со член 18 од Законот за пензиско и инвалидско осигурување се регулира правото на остварување на старосната пензија коишто се две различни права.
Поради сето наведено, се предлага Судот да поведе постапка, да донесе решение за запирање на извршување на поединечни акти или дејствија што се преземени врз основа на оспорената одредба и истата да ги укине или поништи.
II
На седницата Судот утврди дека оспорениот член 104-а од Законот за работните односи („Службен весник на Република Македонија“ бр. 62/2005, 106/2008, 161/2008, 114/2009, 130/2009, 50/2010, 52/2010, 124/2010, 47/2011, 11/2012, 39/2012, 13/2013, 25/2013, 170/2013, 187/2013, 113/2014, 20/2015, 33/2015, 72/2015, 129/2015, 27/2016 и 120/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 110/2019, 267/2020, 151/2021, 288/2021, 111/2023, 39/2025, 74/2025 и 124/2025) е со наслов „Продолжување на работен однос на избрани и именувани лица“.
Во став 1 од членот е уредено дека по исклучок од членот 104 од овој закон, лице кое остварува права од работен однос врз основа на одлука за избор или именување од надлежен орган, во согласност со законот што ги утврдува неговите права и обврски кои произлегуваат од вршењето на функцијата, има право да побара да продолжи со вршење на функцијата и по исполнување на условите за старосна пензија, а најмногу до 67 години возраст, со писмена изјава до органот кој го избрал или именувал.
Став 2 од истиот член уредува дека писмената изјава од став 1 на овој член лицето ја дава еднаш годишно, а најдоцна до 31 август во тековната година за продолжување на вршењето на функцијата за наредната година.
III
Владеењето на правото е темелна вредност на уставниот поредок на Република Северна Македонија, согласно со член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот на Република Северна Македонија.
Според член 9 од Уставот, граѓаните на Република Северна Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба. Граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.
Согласно со член 32 од Уставот, секој има право на работа, слободен избор на вработување, заштита при работењето и материјална обезбеденост за време на привремена невработеност“ (став 1). Секому, под еднакви услови, му е достапно секое работно место“ (став 2). Остварувањето на правата на вработените и нивната положба се уредуваат со закон и со колективен договор“ (став 5).
Во Република Северна Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите согласно член 51 од Уставот.
Според член 110 алинеја 1 од Уставот на Република Северна Македонија, Уставниот суд одлучува за согласноста на законите со Уставот.
Согласно со член 1 став 1 од Законот за работните односи („Службен весник на Република Македонија“ бр. 62/2005, 106/2008, 161/2008, 114/2009, 130/2009, 50/2010, 52/2010, 124/2010, 47/2011, 11/2012, 39/2012, 13/2013, 25/2013, 170/2013, 187/2013, 113/2014, 20/2015, 33/2015, 72/2015, 129/2015, 27/2016 и 120/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 110/2019, 267/2020, 151/2021, 288/2021, 111/2023, 39/2025, 74/2025 и 124/2025) се уредуваат работните односи меѓу работниците и работодавачите кои се воспоставуваат со склучување на договор за вработување. Според став 2 од истиот член, работниот однос се уредува со овој и со друг закон, колективен договор и договорот за вработување.
Со Законот за изменување и дополнување на Законот за работните односи („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 39/2025) по член 104 од овој закон е додаден нов член 104-а.
Согласно со член 73 став 1 алинеја 3 од Законот за судовите („Службен весник на Република Македонија“ бр. 58/2006, 62/2006, 35/2008, 150/2010, 83/2018 и 198/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 96/2019) е уредено дека на судијата му престанува судиската функција, ако ги исполнил условите за старосна пензија, со можност за продолжување на мандатот согласно со прописите за работните односи.
Според член 87 став 1 алинеја 4 од Законот за јавното обвинителство („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 42/2020), на јавниот обвинител функцијата му престанува ако ги исполни условите за старосна пензија со право на продолжување согласно со Законот за работните односи.
Во член 47 став 1 од Законот за Советот на јавните обвинители на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.150/2007 и 100/2011 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.42/2020) е уредено дека Советот донесува решение за престанок на функција јавен обвинител кога се исполнети условите за старосна пензија согласно со закон, при што јавниот обвинител може да продолжи со вршењето на функцијата согласно со прописите за работните односи со доставување изјава до Советот на јавните обвинители.
IV
Согласно со член 32 став 1 од Уставот на Република Северна Македонија, секој има право на работа, слободен избор на вработување, заштита при работење и материјална обезбеденост за време на привремена невработеност. Според став 5 на овој член, остварувањето на правата на вработените и нивната положба се уредува со закон и со колективен договор.
Од овие уставни одредби произлегува дека остварувањето на правата на вработените и нивната положба се уредува со закон и колективен договор, при што Законот за работните односи е lex generalis во однос на уредувањето на работните односи, а одредени прашања може да бидат уредени поинаку со посебни закони (lex specialis), како што се Законот за судовите, Законот за јавното обвинителство, Законот за административните службеници итн.
Работниот однос е општествен однос регулиран со законски норми и колективни договори, при што во случаите кога се уредува со посебни закони истите треба да се во корелација со општиот закон со кој е уреден работниот однос, односно потребно е да постои упатна норма во Законот за работните односи и/или во посебниот закон за која двата законски акта (општиот и посебниот) ќе се поврзат во комплементарна правна целина.
Работниот однос, мора да биде заснован на начин којшто е утврден со закон и колективен договор, со кои се утврдуваат и условите за засновање на работниот однос.
Во случај кога е уредено со други закони тој закон претставува lex specialis, во однос на Законот за работните односи кој е lex generalis и има супсидијарна примена – lex specialis derogat lex generalis.
Во претходната постапка од страна на Уставниот суд беше побарано од Собранието на Република Северна Македонија да го достави Предлог-законот за изменување и дополнување на Законот за работните односи со образложението во кој е содржан и предлогот за дополнување што е предмет на оцена во конкретниот случај за предложените измени. Притоа, се утврди дека во образложението на овој закон, е наведена потребата за дополнување на Законот поради состојбата во правосудството од аспект на кадровската екипираност, што има штетни последици на граѓаните. Заради надминување на овој проблем предложено е да се даде можност за продолжување на судската и јавнообвинителската функција.
Со член 73 став 1 алинеја 3 од Законот за судовите е предвидена можност за продолжување на мандатот на судиите и по исполнување на условите за старосна пензија. Воедно и во член 87 став 1 алинеја 4 од Законот за јавното обвинителство и во член 47 од Законот за Советот на јавните обвинители на Република Северна Македонија е предвидена можност за продолжување на мандатот на јавните обвинители во согласност со Законот за работните односи, односно прописи за работните односи. Поради предвидената можност за продолжување на функциите судија и јавен обвинител предложена е предметната оспорена измена на Законот.
Со оспорената одредба, законодавецот предвидел исклучок за давање предност во врска со определена работа којашто се заснова на суштинските барања на тоа работно место.
Исто така, согласно со член 8 став 1 од Законот за работните односи се утврдени исклучоците од забраната на дискриминација. Согласно со овој член, не се смета за дискриминација правење разлика, исклучување или давање предимство во однос на определена работа, кога природата на работата е таква или работата се врши во такви услови што карактеристиките поврзани со некои од случаите од член 6 на овој закон претставуваат вистински и одлучувачки услов за вршење на работата, под услов целта што се сака да се постигне да е оправдана и условот да е одмерен.
Во конкретниот случај, станува збор за одредба во која се определува т.н. реален професионален услов (genuine occupational requirement) којшто е познат во антидискриминационото право и е содржан и во меѓународните инструменти од оваа сфера, како и во законодавството и практиката на многу земји.
Според Судот, неосновани се наводите дека оспорената одредба е спротивна на предметот на уредување на Законот за работните односи бидејќи истиот го уредува работниот однос помеѓу работникот и работодавачот со склучување договор за вработување врз основа на кој произлегуваат права и обврски од истиот, додека обврските на избраните и именуваните функционери произлегуваат од мандатот добиен од органот којшто ги избрал или именувал.
Имено, според Судот ваквата законска регулатива, не може да се применува за сите вработени во сите области на општествениот живот, од причина што од содржината на оспорената одредба јасно произлегува дека има супсидијарна примена во случаи кога со друг, посебен закон истата проблематика не е уредена поинаку.
Според тоа, носителите на јавните функции немаат ист статус и иста положба како и вработените што засноваат работен однос во стопанството и нестопанството и оттука различниот третман помеѓу овие категории лица не претставува дискриминација, бидејќи еднаквоста како принцип, подразбира дека со еднаквите се постапува еднакво, а со нееднаквите нееднакво.
Во конкретниот случај, станува збор за избрани и именувани функционери кои засноваат траен работен однос, односно работниот однос не е определен врз основа на мандат. Правата и обврските на избраните и именуваните функционери се уредени со закони кои се lex specialis (Законот за судовите, Законот за јавното обвинителство) односно, во согласност со Законот којшто ги утврдува нивните права и обврски што произлегуваат од вршењето на функцијата. Законодавецот со оспорената измена во Законот за работните односи, уредил исклучок од член 104 од Законот за работните односи каде регулирал дека лице кое остварува права од работен однос врз основа на одлука за избор или именување од надлежен орган, што во согласност со Законот што ги утврдува неговите права и обврски кои произлегуваат од вршењето на функцијата, има право да побара да продолжи со вршење на функцијата и по исполнување на условите за старосна пензија, а најмногу до 67 години возраст, со писмена изјава до органот којшто го именувал или избрал. Според Судот, не претставува пречка законодавецот во рамки на уставната надлежност од член 68 став 1 алинеја 2 од Уставот да доуреди одредени прашања од оваа област доколку тоа не е сторено со специјалниот закон.
Имено, Конвенцијата бр. 111 на Меѓународната организација на трудот во врска до дискриминацијата при вработувањето, во член 1 став 2 предвидува дека нема да се смета за дискриминација секое правење разлика, исклучување или давање предност во врска со определена работа коешто се заснова на суштинските барања на тоа работно место.
Во директивите на Европската Унија коишто се однесуваат на забраната на дискриминација спаѓаат Директивата за родова еднаквост (член 14 став 2), Директивата за расна еднаквост (член 4) и Директивата за еднаквост при вработувањето (член 4 став 1), во кои се предвидува дека државите членки може да предвидат дека разликата во третманот што се заснива на карактеристика поврзана со основот на заштита не претставува дискриминација, доколку поради природата на конкретните професионални активности или контекстот во кој тие се извршувааат, таквата карактеристика претставува реален и одлучувачки професионален услов, но само доколку целта е легитимна и условот е сразмерен.
Според Судот, оспорената одредба предвидува допуштен исклучок од забраната на дискриминација поради природата на конкретните професионални односи односно пристапот кон вработувањето и таа сама по себе не создава дискриминација, како што наведуваат подносителите во иницијативата.
Судот оцени дека оспорената одредба не може да биде доведена под сомнеж во однос на нејзината согласност со член 32 став 5 од Уставот, бидејќи одредбата не се однесува на правото на работа, слободниот избор на вработување, заштита при работа или достапност на работното место, одредби коишто се однесуваат на остварување на правото на вработување, но не и на престанокот на истото.
Во конкретниот случај, продолжувањето на работниот однос всушност значи остварување на правото на работа коешто се разликува од остварувањето на правото на старосна пензија.
Работниот однос, од една страна претставува општествен однос којшто настанува меѓу учесниците во процесот на трудот, односно процесот на продукцијата, а од друга страна, работниот однос е правна форма, институционализирана како општествен однос којшто подлежи на нормите на позитивното право.
Правото на остварување старосна пензија не смее да се поистоветува со правото на работа, поради што исполнувањето на услови за старосна пензија под различни услови само по себе, не смее да биде основ за престанок на функцијата по сила на закон.
Постоењето на Законот за работните односи и на Законот за пензиското и инвалидското осигурување, како lex specialis, со кои се уредуваат работните односи и правата од областа на пензиското и инвалидското осигурување, во која смисла се уредува престанокот, односно прекинувањето на договорот за вработување поради возраста и стекнувањето на старосна пензија како едно од правата од сферата на пензиското и инвалидското осигурување, според Судот, не претставува пречка законодавецот како општествен регулатор да доуреди одредени прашања од оваа област, и тоа само по себе не претставува повреда на уставниот принцип на еднаквост (член 9 став 2 од Уставот) и на темелната вредност владеење на правото, уредена во член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот.
Според член 54 став 1 од Уставот, слободите и правата на човекот и граѓанинот можат да се ограничат само во случаи утврдени со Уставот, а според ставот 3 на истиот член од Уставот, ограничувањето на слободите и правата не може да биде дискриминаторско по основ на пол, раса, боја на кожа, јазик, вера, национално или социјално потекло, имотна или општествена положба.
Од изнесените уставни одредби, покрај другото, произлегува дека секој има право на работа, слободен избор на вработување, секое работно место е достапно секому под еднакви услови, и правата на вработените и нивната положба се уредуваат со закон и со колективен договор, при што граѓаните на Република Северна Македонија се меѓусебно еднакви пред Уставот и законите.
Оценувајќи ја како целисходна потребата од донесување на ова законско решение во однос на прецизното определување на условите односно правото како исклучок за продолжување со вршење на функцијата и по исполнување на условите за старосна пензија, а најмногу до 67 години возраст е право и проценка на законодавецот, а од уставноправен аспект суштинско е дека истото има уставна основа.
Во таа смисла, од анализата на претходно цитираните одредби, lex specialis ги уредува условите на вршење на работи и положбата и статусот на одредена професија, при што, имајќи ја предвид спецификата на материјата која се уредува, ја исклучува примената на други закони во целост или делумно, во врска со сите прашања уредени со тој закон (lex specialis derogat legi generali). Според овој принцип, предност во примената има специјалниот закон, а одредбите од општиот закон се применуваат само доколку со посебниот закон определено прашање не е поинаку уредено. Примената на ова правно начело, не значи постоење на нејасни и двосмислени норми во правниот поредок и повреда на владеењето на правото коешто како темелна вредност на уставниот поредок претпоставува постоење и почитување на општи стандарди и позитивни законски норми. Граѓаните се еднакви пред законот, но законите регулираат конкретни области и треба да обезбедат еднаквост на граѓаните пред Законот. Владеењето на правото подразбира и транспарентност на условите и критериумите за стекнување и/или губење на одредени права, како и почитување на законите од страна на оние на кои тие закони се однесуваат.
Имајќи ги предвид изнесените уставни и законски одредби и врз основа на уставно-судската анализа на оспорената одредба, според Судот, оспорената одредба не може да се доведе под сомнение за несогласност со Уставот од аспект на наводите во иницијативите.
Оттаму не се исполнети деловничките услови за донесување решение за запирање на извршувањето, согласно со член 37 став 1 од Актот на Уставниот суд.
V
Врз основа на наведеното, Судот, со мнозинство гласови, одлучи како во диспозитивот на ова решение.
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
д-р Дарко Костадиновски