У.бр.86/2022

Уставен суд
на Република Северна Македонија
У.бр.86/2022
Скопје, 12.11.2025 година

 

Уставниот суд на Република Северна Македонија, во состав д-р Дарко Костадиновски, претседател на Судот и судиите Насер Ајдари, м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, д-р Јадранка Дабовиќ-Анастасовска, д-р Осман Кадриу, Добрила Кацарска и м-р Фатмир Скендер, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија и член 73 од Актот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија” бр.115/2024), на седницата одржана на 12 ноември 2025 година, донесе

Р Е Ш Е Н И Е

НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста и законитоста на Одлуката за прогласување на дел од Малешево за заштитено подрачје во категорија V-заштитен предел („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.286/2021).

О б р а з л о ж е н и е

I

Здружението на граѓани „Засегнати сопственици на недвижен имот“ од Берово, застапувано од претседателот на здружението,  Бранко Скендерски, поднесе иницијатива до Уставниот суд за оценување на уставноста и законитоста на актот означен во диспозитивот од ова решение.

Според наводите во истата, со оспорената одлука се повредуваат член 8 став 1 алинеја 6 од Уставот на Република Северна Македонија, член 9 став 3 од Законот за сопственост и други стварни права и член 7 точки 7 и 8, член 92 став 3 и член 98 став 5 од Законот за заштита на природата.

Одлуката била донесена на иницијатива на општините Берово и Пехчево, при што постапките за прогласување заштитен предел, биле спроведени на избрзан, нетранспарентен и незаконит начин и без учество на сопствениците на недвижниот имот кој се наоѓа на територијата на овој предел.

Пред да се донесе одлуката, било потребно да се спроведе референдум на кој граѓаните ќе се изјаснат за ова прашање. Со неговото неспроведување е повредена Архуската конвенција, согласно која треба да се почитува правото на физичките и правните лица да побараат информација во врска со животната средина, како и тоа дека јавноста треба да учествува во процесот на донесување одлуки поврзани со заштитата на животната средина.

Со оглед на тоа дека локалното население не било воопшто информирано и процесот се водел за време на пандемијата на Ковид-19, произлегува дека се повредени и член 7 точки 7 и 8 од Законот за заштита на природата. Во прилог на ова е фактот дека при одржувањето јавна расправа во Берово, биле присутни само 13 лица.

Изготвувачите на Студијата за прогласување на заштитениот предел, не го примениле Правилникот за содржината на студијата за валоризација или ревалоризација на заштитеното подрачје („Службен весник на Република Македонија“ бр.26/2012), поради што не е исполнет ниту еден услов од член 7 од овој подзаконски пропис во врска со управувањето на заштитениот предел. Исто така, во оваа студија, отсуствуваат информации за сопственичките права врз земјиштето во сите три опфатени зони.

Согласно со член 92 став 3 од Законот за заштита на природата, министерот кој раководи со органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на заштитата на природата, претходно треба да прогласи која природна реткост треба да биде заштитена и да утврди на кој локалитет се наоѓа. Тоа се однесува на земјиштата во приватна сопственост опфатени со заштитениот предел, со што е повредена и оваа одредба од Законот за заштита на природата, а што е потврдено и од страна на Државниот инспекторат за животна средина.

Со неспроведувањето на мерките од оваа одредба од Законот за заштита на природата, не е возможно да се утврди вредноста на овие земјишта и да има соодветна законска компензација.

Исто така, согласно изнесениот став во студијата и неутврдените природни вредности на имотите на приватните сопственици од страна на надлежниот министер, произлегува дека не постои природна реткост која треба да се заштити.

Пред одлучувањето за давање согласност на студијата, на советниците при општинските совети на Берово и Пехчево им била презентирана неточна информација дека учеството на приватните имоти во заштитениот предел е во значително мал број, што не одговара на фактичката состојба.

Ова подоцна било утврдено од нивна страна, поради што прогласиле престанок на важењето на претходно донесената одлука за усвојување на студијата и престанок на важењето на одлуката за давање согласност за отпочнување постапка за прогласување заштитено подрачје, со што отпаднал основот за донесување на оспорената одлука.

Покрај повредите во текот на постапката за прогласување заштитен предел, повредени се и законските одредби за опстојување на прогласениот заштитен предел. Имено, Министерството за земјоделство, шумарство и водостопанство, нема дадено позитивно мислење во постапката за прогласување на заштитениот предел.

Согласно член 92 став 5 од Законот за заштита на природата, врз основа на кој е изработена студијата, дозволува и дава можност, да се изготви нова ревалоризација на заштитениот предел и недвижните имоти на членовите на Здружението да се изземат од заштитениот предел и вратат во поранешна состојба.

Ваква можност е предвидена и со Архуската конвенција, како и фактот дека се повредени одредбите од Уставот, Законот за сопственост и други стварни права и Законот за заштита на животната средина.

Освен претходното, во иницијативата се наведува и дека не се исполнети повеќе законски обврски во врска со донесувањето на оспорената одлука.

Имено, не била донесена програма за управување на заштитениот предел, со што бил повреден член 98 став 5 од Законот за заштита на природата; не бил назначен управител на заштитениот предел; потоа, на лице место не биле разграничени воспоставените зони со оспорената одлука и обележани 14 локалитети од зоната на строга заштита и десет локалитети на зоната за активно управување; не бил воспоставен постојан мониторинг со што е повреден член 7 став 5 од Одлуката, како и дека не биле преземени повеќе обврски во делот со стопанисување на шумите.

II

На седницата, Судот утврди дека Владата на Република Северна Македонија, врз основа на член 92 став 2, а во врска со член 96 став 3 од Законот за заштита на природата („Службен весник на Република Македонија“ бр.67/2004, 14/2006, 84/2007, 35/2010, 47/2011, 148/2011, 59/2012, 13/2013, 163/2013, 41/2014, 146/2015, 39/2016, 63/2016, 113/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 151/2021), на седницата одржана на 14 декември 2021 година, донела Одлука за прогласување на дел од Малешево за заштитено подрачје во категорија V – заштитен предел.

Одлуката содржи пет глави (I.Општи одредби, членови 1-4; II.Граници на распространување, член 5; III.Режим на заштита, членови 6-9; IV.Управување, членови 10 и 11; V.Чуварска служба, член 12) и завршна одредба (член 13) согласно која, истата влегува во сила осмиот ден од денот на објавувањето во „Службен весник на Република Северна Македонија“. Оваа одлука има и Прилог со картографски приказ на границите на заштитен предел-Малешево и картографски приказ со границите на зоната за строга заштита, зоната за активно управување и зоната за одржливо користење на заштитен предел – Малешево. Истата е објавена во „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.286/2021 од 20.12.2021 година.

III

Согласно со член 8 став 1 алинеи 3, 6 и 10 од Уставот на Република Северна Македонија, владеењето на правото, правната заштита на сопственоста и уредувањето и хуманизацијата на просторот и заштитата и унапредувањето на животната средина и на природата, се темелни вредности на уставниот поредок на Република Северна Македонија.

Член 30 став 1 од Уставот го гарантира правото на сопственост и правото на наследување.

Според став 2 на истиот член, сопственоста создава права и обврски и треба да служи за добро на поединецот и на заедницата.

Согласно ставот 3 на овој член, никому не можат да му бидат одземени или ограничени сопственоста и правата кои произлегуваат од неа, освен кога се работи за јавен интерес утврден со закон.

Во член 43 став 1 од Уставот е предвидено дека секој човек има право на здрава животна средина.

Секој е должен да ја унапредува и штити животната средина и природата (став 2 на истиот член).

Републиката обезбедува услови за остварување на правото на граѓаните на здрава животна средина, според став 3 на член 43 од Уставот.

Според член 51 од Уставот, во Република Северна Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.

Член 56 став 1 од Уставот, предвидува дека сите природни богатства на Републиката, растителниот и животинскиот свет, добрата во општа употреба, како и предметите и објектите од особено културно и историско значење определени со закон се добра од општ интерес за Републиката и уживаат посебна заштита.

Согласно со член 110 алинеја 2 од Уставот, Уставниот суд на Република Северна Македонија, одлучува за согласноста на другите прописи и на колективните договори со Уставот и со законите.

Потоа, според член 1 став 1 од Законот за заштита на природата („Службен весник на Република Македонија“ бр. 67/2004, 14/2006, 84/2007, 35/2010, 47/2011, 148/2011, 59/2012, 13/2013, 163/2013, 41/2014, 146/2015, 39/2016, 63/2016 и 113/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.151/2021 и 3/2025), со истиот се уредува заштитата на природата преку заштита на биолошката и пределската разновидност и заштита на природното наследство, во заштитени подрачја и надвор од заштитени подрачја, како и заштитата на природни реткости (во натамошниот текст:заштита на природата).

Член 2 од овој закон, предвидува дека заштитата на природата претставува дејност од јавен интерес.

Заштитата на пределската разновидност се остварува преку воспоставување и спроведување на систем на мерки и активности за зачувување и одржување на карактеристични вредности на пределот кои произлегуваат од неговата природна конфигурација и/или од видот на човековата активност (став 2 на член 3 од Законот).

Согласно со член 4 точки 1-6 од овој закон, цели на истиот се: 1) утврдување и следење на состојбата на природата; 2) зачувување и обновување на постојната биолошка и пределска разновидност во состојба на природна рамнотежа; 3) установување на мрежа на заштитени подрачја поради трајна заштита на својствата врз основа на кои го стекнале статусот на природно наследство; 4) обезбедување на одржливо користење на природно богатство во интерес на сегашниот и идниот развој, без значително оштетување на деловите на природата и со што помали нарушувања на природната рамнотежа; 5) спречување на штетните активности на физички и правни лица и нарушувања во природата како последица на технолошкиот развој и извршување на дејности, односно обезбедување на што поповолни услови за заштита и развој на природата и 6) обезбедување на правото на граѓаните на здрава животна средина.

Со член 5 точки 1-9 од Законот е предвидено дека заштитата на природата се остварува особено со: 1) утврдување на компонентите на биолошката и пределската разновидност и нивната загрозеност; 2) создавање на услови и преземање на мерки за заштита на природата со цел зачувување и рационално управување со одредени компоненти на биолошката и пределската разновидност, како и одржливо и рационално користење на природното богатство; 3) планирање и уредување на просторот; 4) вградување на условите и мерките за заштита на природното богатство во плановите за стопанисување со природното богатство во одделни стопански дејности, и тоа: општи и посебни планови за стопанисување со шумите, општата ловностопанска основа, програма за стопанисување со пасиштата, стратегијата и планот за управување со водни ресурси, стратегија за развој на енергетиката, програма за геолошки истражувања и во другите дејности; 5) следење и подготвување на извештаи за состојбата на природата, известување на јавноста за состојбата на природата, како и овозможување на учеството на јавноста во донесувањето на одлуките за заштита на природата; 6) донесување и спроведување на стратегии, програми, акциони планови, планови за управување, услови и мерки за заштита на природата; 7) поттикнување и поддршка на заштитата на природата преку подигање на јавната свест, а посебно во воспитно-образовниот процес; 8) одржливо користење на природното богатство и доделување на статус на природно наследство, односно прогласување за природна реткост; 9) воспоставување на систем на заштита и управување со природата; 10) поврзување и хармонизирање на националниот со меѓународниот систем за заштита на природата и 11) поттикнување на научно-истражувачката работа во областа на заштитата на природата.

Во член 6 точки 1-63 од Законот за заштита на природата, се содржани дефиниции за значењето на одделни изрази употребени во овој закон.

„Природа“ е целокупната биосфера, вклучувајќи ги: компонентите на биолошката разновидност, живеалиштата, геолошките формации, минералите и фосилите, како и другите физичко-географски појави на Земјата (точка 1).

„Пределска разновидност“ е просторна структурираност на природните и антропогените пределни составни делови (биолошки, геолошки, геоморфолошки и културни карактеристики) (точка 4).

„Предел“ е област (топографски  дефинирана територија) која ја доживува населението и чии карактеристики се резултат на акцијата и интеракцијата на природните и/или човековите фактори, или зона која локалното население и посетителите ја доживуваат според визуелните карактеристики што се резултат на природни или културни фактори. Пределот ги рефлектира промените кои се случиле и/или се случуваат како резулатат на природни сили или човекови активности во кои се опфатени културните и природните компоненти заедно (точка 5).

„Пределски типови“ се меѓу себе блиски предели што се обединуваат заради сличните релјефни, хидролошки и климатско-вегетациски карактеристики (точка 6).

„Заштита на природата“ е трајно зачување на природните ресурси, генофондот и природните услови на животот кои се од егзистенцијално значење за опстанокот на човекот и за задоволување на неговите економски, здравствени, рекреативни, научни и културни потреби (точка 11).

„Заштитено подрачје“ е географско подрачје со точно дефинирани граници кое има статус признаен и утврден со закон или друг правен акт и е прогласено за заштитено подрачје заради остварување на долгорочна заштита и управување преку преземање на правни и други мерки, а со цел за постигнување на целите на зачувување на природата, продолжување на функциите на екосистемот и со него поврзаните културни вредности (точка 63).

Во член 8 од Законот којшто е насловен „Ограничување на правото на сопственост и други права кои произлегуваат од него заради заштита на природата“ е предвидено дека заради спроведување на предвидените мерки и активности за заштита на природата, сопственикот или корисникот на земјиштето е должен да дозволи непречен премин на други лица и друга употреба на неговото земјиште во согласност со одредбите на овој и друг закон.

Член 65 став 1 од овој закон, дефинира дека системот на заштитени подрачја се состои од заштитени подрачја и подрачја предложени за заштита.

Системот на заштитенo подрачје се воспоставува заради заштита на биолошката разновидност во рамките на природните живеалишта, процесите кои се случуваат во природата, како и абиотичките карактеристики и пределската разновидност (став 2 на овој член).

Со прогласувањето на подрачјето за заштитено тоа се стекнува со статус на природно наследство (став 3 на истиот член).

Според член 66 став 1 од Законот за заштита на природата, категориите на заштитени подрачја, во смисла на овој закон, се: категорија I (I-a – cтрог природен резерват; и I-б – подрачје на дивина) (точка 1 алинеи 1 и 2); категорија II – национален парк (точка 2); категорија III – cпоменик на природата (точка 3); категорија IV – парк на природата (точка 4); категорија V – заштитен предел (точка 5); и категорија VI – повеќенаменско подрачје (точка 6).

Заштитените подрачја од ставот 1 на овој член опфаќаат природни живеалишта, екосистеми, геолошки и физичко-географски формации кои се карактеристични на територијата на Република Северна Македонија (став 2 на овој член).

Со прогласувањето на нови заштитени подрачја пред сѐ треба да се воспостави репрезентативно покривање на типовите живеалишта и екосистеми кои опстојуваат на територијата на Република Северна Македонија (став 3 на истиот член).

Во член 84 став 1 од овој закон е предвидено дека заштитен предел е подрачје каде што интеракцијата на луѓето со природата во текот на времето создала предел со значителни еколошки, биолошки, културни и други вредности, географски особености и има рекреативно, историско и научно значење.

Според став 2 на истиот член, заштитата на пределот ќе се врши преку преземање на активности за зачувување и одржување на значајните или карактеристичните особини на пределот произлезени од неговата природна конфигурација и/или од типот на човековата активност.

Согласно член 85 од Законот за заштита на природата, за управување со заштитениот предел, субјектот кој согласно сo актот за прогласување е задолжен за вршење на работите на управувањето изработува план за управување со заштитениот предел.

Член 92 став 2 од истиот закон предвидува дека заштитените предели и повеќенаменските подрачја за заштитени подрачја ги прогласува Владата на Република Северна Македонија.

Заради утврдување на реалната состојба и обезбедување на стручна основа за изработка на актот за прогласување на заштитено подрачје се изработува Студија за валоризација или ревалоризација на заштитеното подрачјето (став 5 на овој член).

Содржината на студијата ја пропишува министерот кој раководи со органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на заштитата на природата (став 6 на истиот член).

Актот за прогласување на заштитеното подрачје, односно природна реткост содржи: назив на заштитеното подрачје или природната реткост, категорија на заштита за заштитеното подрачје, географски карактеристики и други основни обележја, картографски приказ со граници на заштитеното подрачје и границите на зоните од членот 93 на овој закон кои постојат во рамките на заштитеното подрачје, типови на зони во заштитеното подрачје, режим на заштита, субјект кој ќе управува и други прашања утврдени со актот за прогласување (став 7).

Ако се изгубат обележјата заради кои е прогласено заштитеното подрачје, односно природната реткост надлежниот орган за вршење на стручни работи во областа на заштитата на природата е должен да поведе постапка за престанок на заштитата (став 8).

Престанување на заштитата се врши на ист начин и во постапка како што бил донесен актот за прогласување на заштитата (став 9).

Согласно член 94 став 1 од истиот закон, предлог за прогласување на строг природен резерват, подрачје на дивина, национален парк, споменик на природата, парк на природата, заштитен предел, повеќенаменско подрачје и природна реткост можат да дадат органите на државната управа, советот на општината, советот на опшината од градот Скопје и Советот на градот Скопје на чие подрачје се наоѓаат истите, како и други научни установи, други органи, организации, институциии и здруженија на граѓани.

Предлог за прогласување на парк на природата, заштитен предел, повеќенаменско подрачје за заштитено подрачје природна реткост покрај овластените предлагачи од ставoт 1 на овој член, можат да дадат и физички и правни лица (став 2 на овој член).

Предлозите од ставoвитe 1 и 2 на овој член, се доставуваат до органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на заштитата на природата и покрај другото содржат: основa за поднесување на предлогот, картографски приказ, како и стручна студија за валоризација или ревалоризација на подрачјето (став 3).

Органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на заштитата на природата по разгледувањето на предлогот за прогласување заштитено подрачје и мислењето од Националниот совет за заштита на природата и предлага на Владата на Република Северна Македонија донесување на одлука за прифатливоста на предлогот и за натамошната постапка за прогласување на заштитеното подрачје (член 95 став 1 од Законот).

Органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на заштитата на природата по одлуката на Владата на Република Северна Македонија ја спроведува јавната расправа по предлогот (став 2).

Јавната расправа се спроведува на подрачјето на општината на чијашто територија се наоѓа заштитеното подрачје (став 3).

Учесниците во јавната расправа, во рок од десет работни дена по одржувањето на јавната расправа, можат да достават свои забелешки по предлогот за прогласување на заштитено подрачје до органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на заштита на природата (став 4).

За спроведената јавна расправа се изработува извештај (став 5 на член 95).

По завршената јавна расправа по предлогот, органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на заштитата на природата го изработува конечниот предлог за прогласување на заштитено подрачје и го доставува до Владата на Република Северна Македонија (член 96 став 1 од Законот).

Конечниот предлог за прогласување на заштитено подрачје особено содржи извештај од завршената јавна расправа и акт за прогласување за заштитено подрачје (став 2 на член 96).

Владата на Република Северна Македонија го разгледува и усвојува предлогот за прогласување на заштитено подрачје и одлучува за прогласувањето, односно за натамошното постапување по предлогот (став 3).

Националниот совет за заштита на природата ги разгледува и дава мислење по следните прашања, и тоа за: Законот за заштита на природата и актите со кои се врши прогласување на заштитени подрачја; донесувањето на листата на загрозени видови (црвена листа) и мерките за подобрување на состојбата на загрозените видови (црвена книга); прогласувањето на строго заштитените и заштитените диви видови; донесување на стратешките документи во однос на заштита на природата; утврдувањето на националната еколошка мрежа; прифатливоста на предлогот за прогласување на заштитено подрачје; донесувањето на Националната стратегија за заштита на природата; и за други работи во согласност со овој закон.(член 146 точки 1-8 од Законот).

И на крајот, согласно со член 1 од Конвенцијата за пристап до информации, учество на јавноста во одлучувањето и пристап до правдата за прашањата поврзани со животната средина (тнр. Архуска конвенција, којашто е ратификувана со Законот за ратификација на Конвенцијата за пристап до информации, учество на јавноста во одлучувањето и пристап до правдата за прашањата поврзани со животната средина („Службен весник на Република Македонија бр.40/1999)), за да се придонесе кон заштита на правото на секој поединец од сегашните и идните генерации, да живее во животна средина што е соодветна за неговото здравје и добросостојба – секоја страна ќе ги гарантира правата за пристап до информации, учеството на јавноста во одлучувањето и на пристап до правда кај прашања сврзани со заштитата на животната средина, а согласно со одредбите од оваа конвенција.

Според член 3 став 1 од истата конвенција, секоја страна ќе ги преземе неопходните законодавни, регулативни и други мерки, вклучувајќи ги и мерките за остварување компатибилност помеѓу одредбите со кои се имплементираат одредбите од оваа конвенција во однос на информирањето, јавното учество и пристапот до правдата, како и соодветните мерки за реализација – со цел да се воспостави и одржува јасна, транспарентна и конзистентна рамка за имплементација на одредбите од оваа конвенција.

IV

Уставната должност на Републиката да обезбеди услови за остварување на правото на граѓаните на здрава животна средина, меѓу другото, значи и нејзина обврска за воспоставување правна рамка со која ќе се предвидат механизмите и начините за остварување на ова право и ќе се доделат јавни овластувања на државните органи и институции за спроведување на истата таа правна рамка.

Една од целите на Законот за заштита на природата коишто се утврдени во овој закон е токму обезбедување на правото на граѓаните на здрава животна средина (точка 6 од член 4), на начин што со овој закон се уредува заштитата на природата преку заштита на биолошката и пределската разновидност и заштита на природното наследство, во заштитени подрачја и надвор од заштитени подрачја, како и заштитата на природни реткости.

Се разбира, Собранието при донесувањето на законите кои се однесуваат на животната средина, има обврска да ги почитува и темелните вредности на уставниот поредок, меѓу кои е и уредувањето и хуманизацијата на просторот и заштитата и унапредувањето на животната средина и на природата.

Истовремено, Републиката, со ратификацијата на Конвенцијата за пристап до информации, учество на јавноста во одлучувањето и пристап до правдата за прашањата поврзани со животната средина има преземено и обврска во своето законодавство да ги имплементира правата предвидени со овој меѓународен договор, меѓу кои е учеството на јавноста во одлучувањето за прашања поврзани со заштитата на животната средина, а согласно со одредбите од оваа конвенција.

Од друга страна, за спроведување на одредбите на Законот за заштита на природата, во истиот е предвидено донесување подзаконски акти со утврден предмет на уредување и овластување за нивно донесување од страна на државните органи.

Оспорената одлука е таков подзаконски акт, донесен врз основа на овластување утврдено со закон и претставува форма преку која на пониско нормативно ниво се операционализираат законски одредби за заштита на природата како дејност од јавен интерес преку системот на заштитени подрачја кој се воспоставува заради заштита на биолошката разновидност во рамките на природните живеалишта, процесите кои се случуваат во природата, како и абиотичките карактеристики и пределската разновидност.

Во рамките на овој систем, Законот ги категоризира заштитените подрачја на вкупно седум категории и истите опфаќаат природни живеалишта, екосистеми, геолошки и физичко-географски формации коишто се карактеристични на територијата на Република Северна Македонија.

Понатаму, Законот содржи посебни одредби кои се однесуваат на различните категории. Во однос на заштитените предели, истите се дефинирани како подрачје каде што интеракцијата на луѓето со природата во текот на времето создала предел со значителни еколошки, биолошки, културни и други вредности, географски особености и има рекреативно, историско и научно значење чија заштита се врши преку преземање на активности за зачувување и одржување на значајните или карактеристичните особини на пределот произлезени од неговата природна конфигурација и/или од типот на човековата активност.

Притоа, Законот содржи одредби за начинот на управување со заштитениот предел со таксативно набројани цели кои треба да се обезбедат и кое се врши врз основа на посебен план кој го изработува субјектот кој со актот за прогласување е задолжен за вршење на работите на управување.

Конкретно, Одлуката е акт со кој се прогласува заштитено подрачје во категорија V-заштитен предел – дел од Малешево, но и се уредуваат и други прашања предвидени со Законот кои се однесуваат на прогласувањето на ваков вид заштитени подрачја.

Во однос на постапката за донесување на оспорената одлука, Судот утврди дека се спроведени сите фази и преземени сите дејствија од страна на учесниците во оваа постапка, вклучувајќи ја и фазата на јавна расправа како законски предвиден начин на консултација со локалното население, поради што не може да се постави прашањето за нејзината уставност и законитост, од гледна точка на повреда на постапката за нејзино донесување.

Така, постапката за прогласување заштитено подрачје е отпочната на начин предвиден со член 94 од Законот за заштита на природата, преку поднесување предлози од страна на општините Берово и Пехчево до Министерството за животна средина и просторно планирање (дописи со бр.11-1846/1 од 26.03.2021 година и 1845/2 од 26.03.2021 година).

Ова неспорно произлегува од доставеното Мислење од Владата на Република Северна Македонија, каде е даден детален приказ на целокупната постапка и од што беше утврдена фактичката состојба во овој дел, а која впрочем во истиот дел не е оспорена ниту во иницијативата.

Овие субјекти, согласно став 1 на претходно цитираниот член, се овластени предлагачи, со оглед дека на нивната територија се наоѓа подрачјето за кое се предлага да се прогласи за заштитено подрачје, додека Министерството за животна средина просторно планирање е орган на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на заштитата на природата до кој согласно ставот 3 на истиот член, се поднесува предлогот.

Кон предлогот се доставени и соодветни документи и акти, вклучувајќи и студија за валоризација на природните вредности на Малешевските планини и Влаина која ја предвидува истиот став, како и две одлуки на советите на Општина Пехчево и Берово со кои се дава согласност за отпочнување постапка за прогласување заштитено подрачје „Малешево“ и се усвојува студијата за валоризација на природните вредности на Малешевските планини и Влаина.

Врз основа на ова, од страна на Министерството за животна средина и просторно планирање е изготвена информација за потребата од прогласување на дел од Малешево за заштитено подрачје во категорија V – заштитен предел и предлог-одлука за прифатливост на предлогот, согласно член 95 став 1 од Законот.

Во врска со изготвената информација е побарано и добиено позитивно мислење од Националниот совет за заштита на природата, којшто согласно член 146 точка 6 од Законот за заштита на природата е надлежно тело за давање мислења, меѓу другото и за прифатливоста на предлогот за прогласување на заштитено подрачје (бр.11-2265/6 од 26.04.2021 година), а не Министерството за земјоделство, шумарство и водостопанство, како што се наведува во иницијативата.

Од страна на Владата на Република Северна Македонија, на 87-та седница одржана на 13 јули 2021 година е разгледана и усвоена Информацијата за потребата за прогласување на дел од Малешево за заштитено подрачје во категорија V – заштитен предел, врз основа на која е донесена Одлуката за прифатливост на предлогот за прогласување на дел од Малешево за заштитено подрачје во категорија V-заштитен предел („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.162/2021), согласно член 95 став 1 од Законот за заштита на природата.

Покрај ова, на истата седница е усвоен заклучок со кој Министерството за животна средина и просторно планирање, како надлежен орган на државната управа е задолжено да спроведе постапка за јавна расправа по предлогот, што исто така е законска обврска, односно фаза од постапката, согласно став 2 од претходно цитираниот член од Законот.

Од доставеното мислење на Владата, неспорно произлегува дека јавна расправа во врска со предлогот, односно нацрт-одлуката за прогласување на дел од Малешево за заштитено подрачје е спроведена на ден 2 септември 2021 година.

Јавната расправа е спроведена согласно тогашните услови на постоење на пандемија на КОВИД – 19, преку онлајн платформата ЗООМ (ZOOM), која е репродуцирана во живо во општините Берово и Пехчево и тоа во дворот на детската градинка „23 Август“ во првата и дворот на едукативниот центар во село Негрово, во втората општина.

Исто така, во оваа фаза биле организирани и состаноци со претставници на сопственици на шуми во приватна сопственост на територијата на Општина Берово, со претставници на Министерството за животна средина и просторно планирање, ЈП „Национални шуми“ и други субјекти.

По окончувањето на фазата на јавната расправа, од страна на надлежното Министерство е изготвена предлог-одлука, по што Владата на Република Северна Македонија на нејзината седница одржана на 14 декември 2021 година, ја донела оспорената одлука како орган овластен за нејзино донесување, согласно член 92 став 2 од Законот за заштита на природата и истата е објавена во „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.286/2021 од 20 декември 2021 година.

Понатаму, со оглед дека елементите на актот со кој се прогласува заштитено подрачје, односно природна реткост се утврдени со член 92 став 7 од Законот за заштита на природата, Судот надвор од наводите, испита дали и во овој дел е сторена повреда на законот, при што се утврди дека и овде се испочитувани законските одредби во целост и истата уредува прашања кои ги предвидел законодавецот.

Првин, за елементот – назив на заштитеното подрачје, тоа е јасно определено во називот на актот, потоа во член 1 и член 2 од истата во која стои дека називот на заштитеното подрачје е „Заштитен предел-Малешево“.

Потоа, категоријата на заштитеното подрачје е определена со член 3 од оспорената одлука (категорија V – заштитен предел), којашто согласно со Законот е една од категориите на заштитени подрачја.

Исто така, географските карактеристики се наведени во член 5 став 1 од Одлуката, додека согласно ставот 3 на овој член, картографскиот приказ со границите на заштитениот предел – Малешево е даден во прилог 1 кој е составен дел на оваа одлука.

Во однос на зоните, во заштитениот предел – Малешево со оваа одлука се востановени следните зони предвидени со Законот: зона за строга заштита; зона за активно управување и зона за одржливо користење (член 6 став 1 алинеи 1-3 од Одлуката).

И на крајот, оспорената одлука, содржи посебна глава која се однесува на режимот на заштита на заштитениот предел – Малешево (III. Режим на заштита), како и друга посебна глава која ги уредува прашањата на управување со овој заштитен предел (IV.Управување), каде меѓу другото, со член 10 е определено дека Јавното претпријатие за стопанисување со државни шуми „Национални шуми” управува со Заштитениот предел – Малешево.

Понатаму, во однос на тоа дека пред донесувањето одлука за прогласување заштитено подрачје, министерот кој раководи со органот на државната управа којшто е надлежен за вршење на работите од областа на заштитата на природата, требало претходно да прогласи која природна реткост треба да биде заштитена, Судот, укажува дека од одредбите на Законот за заштита на природата, произлегува дека станува збор за две различни категории со чие прогласување, истите стекнуваат статус на природно наследство, при што прогласувањето заштитено подрачје не е условено со претходно прогласување на природна реткост во рамките на истото тоа подрачје.

Понатаму, од доставените списи во предметот, а во врска со наводите, се утврди дека од страна на Советот на Општина Берово на седницата одржана на 27.06.2022 година е донесена Одлука за престанок на важење на Одлуката за усвојување на Студија за валоризација на природните вредности на Малешевските планини и Влаина со предлог за формирање на Заштитен предел-„Малешево“ под бр.09-2408/1 од 27.06.2022 година.

Согласно член 1 од оваа одлука, со неа престанува да важи Одлуката за усвојување на Студија за валоризација на природните вредности на Малешевските планини и Влаина со предлог за формирање на Заштитен предел „Малешево“ со бр.09-4317/1 од 29.12.2020 година донесена на 43-та седница на Советот на Општина Берово.

Исто така, се утврди дека Советот на Општина Берово на седницата одржана на 27.06.2022 година донел Одлука за престанок на важење на Одлуката за давање согласност за отпочнување на процедура за прогласување на заштитено подрачје Малешево под бр.09-2409/1 од 27.06.2022 година.

Според член 1 на оваа одлука, со истата престанува да важи Одлуката за давање согласност за отпочнување на процедура за прогласување на заштитено подрачје Малешево со бр.09-4318/1 од 29.12.2020 година донесена на 43-та седница на Советот на Општина Берово.

Во врска со ова, Судот зазеде став дека овие одлуки немаат никакво влијание за оценувањето на уставноста и законитоста на оспорената одлука, со оглед дека истите не се дел од постапката за нејзино донесување, што покрај материјално-правниот аспект, исто така е предмет на оцена.

Овие одлуки, немаат правен основ за донесување во Законот за заштита на природата, со оглед дека постапката за престанок на заштита на одредено подрачје под услови предвидени со Законот се поведува од надлежниот орган за вршење на стручни работи во областа на заштитата на природата (член 92 став 8 од Законот за заштита на природата) и престанувањето на заштитата се врши на ист начин и постапка како што бил донесен актот за прогласување на заштитата (став 9 на истиот член).

Во однос на изготвената студија во рамки на постапката за донесување на оспорената одлука, потребно е да се укаже дека нејзиното изготвување е една од фазите во постапките на донесување одлуки каква што е оспорената.

Таа нема нормативен карактер, туку е експертиза изготвена од стручни лица, чии елементи се определени со Правилникот за содржината на студијата за валоризација или ревалоризација на заштитено подрачјe („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.26/2021).

Поради ова, во рамки на оцената на уставноста и законитоста на оспорената одлука, Судот нема надлежност да ја цени нејзината содржина, туку единствено што е релевантно е дали е испочитувана оваа фаза во постапката, што погоре во ова решение е констатирано.

Што се однесува на тоа дека во постапката за донесување на оспорената одлука, не била почитувана т.н. Архуска конвенција и тоа конкретно правото на јавноста да учествува во процесот на одлучување за прашања поврзани со заштитата на животната средина, претходно е наведено дека имплементацијата на оваа конвенција е преку законодавствата на државите што ја ратификувале истата.

Во Законот за заштита на природата, учеството на јавноста во постапките за донесување акти за прогласување заштитено подрачје е обезбедено преку предвидување посебна форма – јавна расправа по предлогот за прогласување заштитено подрачје како една од фазите на постапката.

Притоа, определени се: органот кој ја спроведува јавната расправа – органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на заштитата на природата и редоследот на нејзино спроведување – по одлуката на Владата на Република Северна Македонија за прифатливост на предлогот за прогласување заштитено подрачје (член 95 став 2 од Законот); подрачјето на кое се спроведува јавната расправа – на подрачјето на општината на чијашто територија се наоѓа заштитеното подрачје (став 3 на истиот член); правото на учесниците во јавната расправа, во рок од десет работни дена по одржувањето на јавната расправа, да можат да достават свои забелешки по предлогот за прогласување на заштитено подрачје до органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на заштита на природата (став 4); и обврската за изработка на извештај за спроведената јавна расправа (став 5 на овој член).

Судот утврди дека и оваа фаза од постапката била спроведена, и тоа на начин што бил соодветен во услови на пандемија, така што наводите и во овој, дел од наводите се неосновани.

И на крајот, во однос на прашањето за сопствениците на приватните шуми на територијата на прогласениот заштитен предел – Малешево, потребно е да се има предвид дека согласно Законот за заштита на природата, заштитата на природата е дејност од јавен интерес што има за последица приватниот интерес да трпи одредени ограничувања и забрани воспоставени со закон, токму за остварување на јавниот интерес.

Консекветно на ова, во истиот Закон е содржана посебна одредба (член 8 насловен „Ограничување на правото на сопственост и други права кои произлегуваат од него заради заштита на природата“), според која заради спроведување на предвидените мерки и активности за заштита на природата, сопственикот или корисникот на земјиштето е должен да дозволи непречен премин на други лица и друга употреба на неговото земјиште во согласност со одредбите на овој и друг закон.

Впрочем, истиот принцип при правното уредување е применет и во Законот за шумите („Службен весник на Република Македонија бр. 64/2009, 24/2011, 53/2011, 25/2013, 79/2013, 147/2013, 43/2014, 160/2014, 33/2015, 44/2015, 147/2015, 7/2016 и 39/2016 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.274/2022, 255/2024 и 59/2025) како закон кој уредува прашања во однос на шумите како посебен вид земјиште.

Имено, согласно со член 1 став 1 од овој закон, со истиот се уредуваат планирањето, управувањето, стопанисувањето, одгледувањето, заштитата и користењето (во натамошниот текст: стопанисување со шумите), чувањето на шумите како природно богатство и шумското земјиште, остварувањето на општокорисните функции на шумите, правото и обврските на користење на шумите, финансирањето, како и други прашања од значење за шумите и шумското земјиште по принципот на биолошка, економска, социјална и еколошка прифатливост.

Потоа, според став 2 на истиот член, одредбите на овој закон се применуваат на сите шуми и шумско земјиште без оглед на сопственоста и намената.

И член 3 став 2 од истиот закон, предвидува дека планирањето, управувањето, стопанисувањето и чувањето на шумите и шумското земјиште се дејности од јавен интерес.

На крајот, по однос на наводите за неспроведени обврски кои произлегуваат од донесувањето на оспорената одлука, станува збор за прашање на примена на прописите, за што овој суд нема надлежност да го оценува.

Поради ова, не може да се постави прашањето за несогласноста на оспорената одлука со член 8 став 1 алинеја 6 од Уставот на Република Северна Македонија, член 9 став 3 од Законот за сопственост и  други стварни права и член 7 точки 7 и 8, член 92 став 3 и член 98 став 5 од Законот за заштита на природата, од аспект на наводите во иницијативата.

V

Врз основа на претходно наведеното, Судот одлучи како во диспозитивот на ова решение.

 

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
д-р Дарко Костадиновски