Уставен суд на
Република Северна Македонија
УЗ.бр.26/2025
Скопје, 12.11.2025 година
Уставниот суд на Република Северна Македонија, во состав д-р Дарко Костадиновски, претседател на Судот и судиите Насер Ајдари, м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, д-р Јадранка Дабовиќ-Анастасовска, д-р Осман Кадриу, Добрила Кацарска, и м-р Фатмир Скендер, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија и член 73 од Актот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.115/2024), на седницата одржана на 12 ноември 2025 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста и законитоста на член 2 во делот „преземени обврски од 2024 година согласно склучени договори” од Програмата за користење на капитални дотации за финансирање на инвестициони проекти на општините и општините во Градот Скопје („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 27/2025 и 65/2025).
Образложение
I
Игорчо Точев од Скопје, до Уставниот суд на Република Северна Македонија, поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста и законитоста на оспорениот дел од одредбата од актот означен во диспозитивот на ова решение.
Според наводите во иницијативата оспорениот член 2 во делот „преземени обврски од 2024 година согласно склучени договори” од Програмата за користење на капитални дотации не е во согласност со член 10 став 1 и член 14 од Законот за облигационите односи, како и со член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот на Република Северна Македонија.
Имено, подносителот наведува дека согласно со член 10 став 1 од Законот за облигационите односи, учесниците во облигациониот однос се должни да ја извршат својата обврска и се одговорни за нејзиното исполнување.
Според цитираниот член 14 од истиот закон, учесниците можат својот облигационен однос да го уредат поинаку отколку што е определено со овој закон, ако од одделна одредба на овој закон или друг закон или од нејзината смисла не произлегува нешто друго.
Врз основа на цитираните одредби од Законот за облигациони односи, подносителот заклучува дека доколку станува збор за преземени обврски по договор, во тој случај, при неисполнување на истите, настануваат последици на страната која не ја исполнила својата обврска спрема другата страна од договорот.
Ако се тргне од содржината на член 14 од Законот за облигационите односи, во тој случај, другиот закон со кој би требало да се уредат овие односи би требало да е Законот за финансирање на единиците на локалната самоуправа бидејќи програмата е донесена врз основа на тој закон. Меѓутоа, според подносителот, од Законот за финансирање на единиците на локалната самоуправа не произлегува дека со програмата која се носи за користење на капиталните дотации за финансирање на инвестициони проекти на општините и општините во Градот Скопје, можат да преземат обврски настанати по договори,од причина што со секоја наредна измена на таквата програма, ќе можат да се преземаат обврски по договори кои настанале а кои обврски не биле исполнети а кое нешто, не е во согласност со начелото на владеење на правото.
Поради горенаведеното, се предлага Судот да поведе постапка за оценување на уставноста и законитоста на оспорениот дел од член 2 од Програмата за користење на капитални дотации за финансирање на инвестициони проекти на општините и општините во Градот Скопје.
Воедно, се предлага, согласно со член 37 од Актот на Судот, до донесување конечна одлука, Судот да донесе решение за запирање на извршувањето на поединечни акти или дејствија што се преземени врз основа на одредбата во која е содржан оспорениот дел.
II
На седницата Судот утврди дека според член 2 од Програмата за користење на капитални дотации за финансирање на инвестициони проекти на општините и општините во Градот Скопје („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 27/25 и 65/25) е определено дека средствата од член 1 од оваа програма ќе се користат за финансирање на инфраструктурни проекти на општините и општините во Градот Скопје, во областа на транспорт, образование и наука, култура, животна средина и просторно планирање, социјална политика, демографија и млади и спорт, како и за финансирање на преземени обврски од 2024 година согласно склучени договори по Одлуката за користење на средства за капитални дотации до единиците на локалната самоуправа за инфраструктурни проекти од областа на образованието и науката за 2024 година, Одлуката за користење на средства за капитални дотациии до единиците на локалната самоуправа за инфраструктурни проекти од областа на спортот за 2024 година, Одлуката за користење на средства за капитални дотациии до единиците на локалната самоуправа за инфраструктурни проекти од областа на транспортот за 2024 година, Одлуката за користење на средства за капитални дотациии до единиците на локалната самоуправа за инфраструктурни проекти од надлежност на Министерството за социјална политика, демографија и млади за 2024 година, Одлуката за користење на средства за капитални дотациии до единиците на локалната самоуправа за инфраструктурни проекти од областа на културата и туризмот за 2024 година и Одлуката за користење на средства за капитални дотациии до единиците на локалната самоуправа за инфраструктурни проекти од областа на животната средина и просторното планирање за 2024 година, од потпрограмата АА – Инфраструктурни проекти на општините која е предвидена во развојниот дел на Буџетот на Република Северна Македонија за 2025 година, а согласно член 10 од Законот за буџетите и член 17 од Законот за финансирање на единиците на локалната самоуправа.
III
Во член 114 став 4 од Уставот на Република Северна Македонија е предвидено дека општините се финансираат од сопствени извори на приходи определени со закон и со средства од Републиката, а според член 115 став 2 од Уставот, општината е самостојна во вршење на надлежностите утврдени со Уставот и со закон, а надзорот над законитоста на нејзината работа го врши Републиката.
Според член 2 од Законот за буџетите („Службен весник на Република Македонија” бр.64/2005, 4/2008, 103/2008, 159/2009, 95/2010, 180/2011, 171/2012, 192/2015 и 167/2016 и „Службен весник на Република Северна Македонија” бр. 151/2021, 87/2022 и 3/2025), меѓу другото, буџетот на дотации е дефиниран како годишен план на приходите од дотации и одобрените средства кои се користат за финансирање на надлежностите на општината, за финансирање конкретна намена, надлежност, програми и инвестициони проекти.
Во член 7 од Законот за буџетите е определено дека буџетите од членот 2 (меѓу кои е и буџетот на дотации) ги содржат одобрените средства по буџетски корисници и утврдени намени кои се однесуваат на финансирање на тековните, капиталните и другите расходи на буџетските корисници и нивните единки корисници за извршување на активностите претставени преку програми и потпрограми а неискористените одобрени средства со буџетот престануваат да важат на 31 декември во тековната фискална година освен ако поинаку не е уредено со овој закон.
Понатаму, во член 10 од истиот закон е утврдено дека одобрените средства во програмите и потпрограмите на развојниот дел на основниот буџет кои нема да се искористат во текот на фискалната година, во износ од 50% се пренесуваат како одобрени средства за првото полугодие од наредната фискална година.
Со член 1 од Законот за финансирање на единиците на локалната самоуправа („Службен весник на Република Македонија” бр. 61/2004, 96/2004, 67/2007, 156/2009, 47/2011, 192/2015 и 209/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија” бр. 244/2019, 53/2021, 77/2021, 150/2021, 173/2022, 170/2024 и 37/2025) се уредува финансирањето на единиците на локалната самоуправа односно општините.
Според член 3 од законот, извори на финансирање на општината се: сопствени извори на приходи, дотации на средства од Буџетот на Република Северна Македонија и од буџетите на фондовите и задолжувањето.
Член 8 од овој закон определува дека од Буџетот на Република Северна Македонија и од буџетите на фондовите се распределуваат следниве видови на дотации: приходи од данок на додадена вредност; наменска дотација; капитална дотација; блок дотација и дотација за делегирана надлежност. Видот, износот и распределбата на дотациите по општини се составен дел на Буџетот на Република Северна Македонија и на буџетите на фондовите.
Член 11 со наслов „Капитална дотација” од Законот за финансирање на единиците на локалната самоуправа (кој воедно е и правен основ за донесување на Програмата за користење на капитални дотации за финансирање на инвестициони проекти на општините и општините во градот Скопје) е регулирано дека капиталната дотација врз основа на програма утврдена од Владата на Република Северна Македонија, се користи за финансирање на инвестициони проекти.
Според став 2 од истиот член надлежните министерства и фондовите при распределбата на капиталните дотации, приоритет даваат на проектите со целосно обезбедени финансиски средства а според став 3 надлежните министерства и фондовите го следат користењето на капиталната дотација.
Став 4 од истиот член определува дека при констатирање на неправилностите во користењето на дотацијата, надлежните министерства и фондови ја запираат исплатата на средствата и за тоа го известуваат Министерството за финансии а со став 5 е утврдено дека кај општините кај кои ќе се констатира ненаменско трошење на средствата, може да се стопира финансирањето на капитални инвестиции.
IV
Владата на Република Северна Македонија, согласно законската рамка определена со член 7 од Законот за буџетите којашто се однесува на содржината на развојниот Буџет на Република Северна Македонија и имајќи ги предвид капиталните дотации како еден од изворите на финансирање на единиците на локалната самоуправа според член 11 од Законот за финансирање на единиците на локалната самоуправа, ја донела Програмата за користење на капиталните дотации за финансирање на инвестиционите проекти на општините и општините во Градот Скопје. Целта на оваа програма е финансирање на инвестициони проекти, односно инфраструктурни проекти на општините и општините во Градот Скопје.
Со оваа програма, Владата определила дека за користење на капиталните дотации за финансирање на инвестициони проекти, односно за инфраструктурни проекти на општините и општините во Градот Скопје, вкупен износ од 15.000.000.000 (петнаесет милијарди) денари.
Средствата од оваа програма ќе се користат за финансирање на инфраструктурни проекти на општините и општините во Градот Скопје во областа на транспортот, образованието и науката, културата, животната средина и просторно планирање, социјалната политика, демографија и млади и спорт, како и финансирање на преземени обврски од 2024 година согласно склучени договори по Одлуката за користење на средства за капитални дотации до единиците на локалната самоуправа за инфраструктурни проекти од областа на образованието и науката, спортот, транспортот, понатаму за инфраструктурни проекти од надлежност на Министерството за социјална политика, демографија и млади, за културата и туризмот како и од областа на животната средина и просторното планирање за 2024 година, од потпрограмата АА – Инфраструктурни проекти на општините која е предвидена во развојниот дел на Буџетот на Република Северна Македонија за 2025 година.
Подносителот смета дека токму овие одредби кои го регулираат финансирањето на преземените обврски од 2024 година согласно склучените договори го нарушуваат принципот на владеење на правото и не се во согласност со член 10 и член 14 од Законот за облигационите односи.
Ваквите наводи подносителот на иницијативата ги темели изолирано, односно само врз основа на правниот основ уреден во член 11 став 1 од Законот за финансирање на единиците на локалната самоуправа според кој е донесена предметната Програма за користење на капиталните дотации за финансирање на инвестиционите проекти на општините и општините во Градот Скопје.
Меѓутоа, при регулирање на ваквите односи Владата на Република Северна Македонија го имала во предвид член 17 од Законот за финансирање на единиците на локалната самоуправа кој го утврдува трансферот на дотациите од Буџетот на Република Северна Македонија и од буџетите на фондовите.
Имено, според овој член од Законот, дотациите од Буџетот на Републиката и од буџетите на фондовите се трансферираат согласно со прописите за трезорско работење. Конкретно, трансферот на капиталните дотации од Буџетот на Република Северна Македонија до општините се врши во рокови утврдени во договорот за капитални дотации склучен меѓу надлежните министерства и фондовите и општините.
Притоа законодавецот определил законска обврска (член 11 став 4) во Законот за финансирање на единиците на локалната самоуправа надлежните министерства и фондовите да го следат користењето на овие средства од капиталната дотација и во случај на констатирање на неправилности во користењето или ненаменско трошење на истите може да се стопира финансирањето на капиталните инвестиции.
Имајќи предвид дека станува збор за финансирање на инфраструктурни проекти кои имаат повеќе фази и различна динамика на нивна реализација коишто не може да се реализираат во една фискална година, законодавецот определил и законска можност (член 10) утврдена во Законот за буџетите, според која одобрените средства во програмите и потпрограмите на развојниот дел на буџетот (а развојниот дел од буџетот ги содржи плановите на програмите за развој на буџетските корисници меѓу кои спаѓаат и единиците на локалната самоуправа) кои нема да се искористат во текот на фискалната година, во износ од 50% се пренесуваат како одобрени средства за првото полугодие од наредната фискална година.
Во оваа насока Судот оцени дека се регулирани и преземените обврски од 2024 година согласно склучените договори од Програмата за користење на капиталните дотации за финансирање на инвестиционите проекти на општините и општините во Градот Скопје, коишто се оспорени во предметната иницијатива.
Оспорениот дел од одредбата, според Судот, е во корелација со член 10 став 1 од Законот за облигационите односи споре кој произлегува дека учесниците во облигациониот однос (во конкретната ситуација надлежните министерства и фондовите и општините) се должни да ја извршат својата обврска и се одговорни за нејзиното исполнување, како и со начелото на диспозитивниот карактер на уредувањето на облигационите односи, односно член 14 од Законот за облигационите односи според кој учесниците можат својот облигационен однос да го уредат поинаку отколку што е определено со Законот за облигационите односи, ако од одделна одредба на овој закон или друг закон или од нејзината смисла не произлегува нешто друго.
Според тоа, Судот оцени дека оспорениот дел „преземени обврски од 2024 година согласно склучени договори” од член 2 од Програмата за користење на капитални дотации за финансирање на инвестициони проекти на општините и општините во Градот Скопје е во согласност со член 10 став 1 и член 14 од Законот за облигационите односи и со уставното начело на владеење на правото, од аспект на наводите дадени во иницијативата.
V
Врз основа на наведеното, Судот одлучи како во диспозитивот на ова решение.
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
д-р Дарко Костадиновски