Уставен суд на
Република Северна Македонија
У.бр.217/2024
Скопје, 10.09. 2025 година
Уставниот суд на Република Северна Македонија, во состав д-р Дарко Костадиновски, претседател на Судот и судиите Насер Ајдари, м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, д-р Јадранка Дабовиќ-Анастасовска, д-р Осман Кадриу, Добрила Кацарска и д-р Ана Павловска-Данева, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија, член 73 алинеја 1 од Актот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија” бр.115/2024), на седницата одржана на 10 септември 2025 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
1. СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста и законитоста на Уредбата за Националната рамка на високообразовните квалификации („Службен весник на Република Македонија“ број 154/2010).
2. Ова решение ќе се објави во „Службен весник на Република Северна Македонија“.
Образложение
I
Васе Андриевски од Охрид, до Уставниот суд поднесе иницијатива за оценување на уставноста и законитоста на оспорениот акт означен во точка 1 од диспозитивот на ова решение, бидејќи смета дека е спротивен на член 9, член 44 и член 51 од Уставот, како и спротивен на Законот за високото образование и Законот за Националната рамка на квалификации.
Според наводите во иницијативата, согласно со Законот за високото образование кој важел до 1991 година, студиските програми во високото образование се реализирале во три циклуси рангирани во четири степени од кои:
Прв циклус рангирани во два степени и тоа:
– VI/1 степен, додипломски студии – прв степен – 3 години,
– VII/1 степен, додипломски студии – втор степен – 4 години.
Втор циклус – VII/2 степен, магистерски студии – 6 години.
Трет циклус студии – VIII/3 степен, докторски студии – 8 години.
Со Болоњскиот процес од 2005 година, системот на високото образование предвидувал три циклуси во кои претходните циклуси на студии биле заменети со нивоа.
Според наводите во иницијативата Владата, како доносител на оспорената уредба, во член 13 не го вклучила VI/I степен прв циклус на студии, односно вишото образование. Наведува дека поранешиот VI/I степен додипломски студии од прв циклус значел дека цела завршена студиска програма од три години со положени 31 испит, е еквивалентна на ниво VI подниво VIБ со 180 ЕКТС од македонската рамка на квалификациите, а VI степен кратки циклуси – делумно завршени студиски програми во рамки на првиот циклус една до две години со 10 до 20 испити бил еквивалентен на ниво V подниво VA со 60 до 120 ЕКТС од македонската рамка на квалификации.
Подносителот смета дека на овој начин VI/I степен се заменувал со VI степен – краток циклус – делумно завршени студиски програми во рамки на првиот циклус што е спротивно на членовите 9, 44 и 51 од Уставот, како и спротивно на Законот за високото образование и Законот за националната рамка на квалификациите, со што се предизвикуваат штетни правни и материјални последици.
Поради овие причини подносителот бара Судот да поведе постапка за оценување на уставноста и законитоста на оспорената уредба и истата да ја укине или поништи. Воедно бара Судот да ја задолжи Владата на Република Северна Македонија да донесе нова уредба во која ќе биде вклучен поранешниот VI/I степен, прв циклус додипломски студии – цела завршена студиска програма, на начин што во член 13 од оспорената уредба која ги уредува степените на високо образование стекнати пред денот на влегувањето во сила на сега оспорената уредба, во табелата за поранешни степени помеѓу VII/I и VI степен, ќе се додаде и VI/I степен кој е еквивалентен со ниво VIБ.
II
На седницата Судот утврди дека Уредбата за Националната рамка на високообразовните квалификации („Службен весник на Република Македонија“ број 154/2010), е донесена од страна на Владата на Република Македонија, врз основа на член 99 став 2 од претходно важечкиот Закон за високото образование („Службен весник на Република Македонија” бр. 35/2008, 103/2008, 26/2009, 83/2009, 99/2009, 115/2010, 17/2011, 51/2011, 123/2012, 15/2013, 24/2013, 41/2014, 116/2014, 130/2014, 10/2015, 20/2015, 98/2015, 145/2015, 154/2015, 30/2016, 120/2016 и 127/2016). Овој закон бил на сила сè до донесувањето на новиот Закон за високото образование („Службен весник на Република Македонија“ број 82/2018).
Предмет на уредување на оваа уредба согласно со член 1 од истата, е утврдување на Национална рамка на високообразовните квалификации со која поблиску се определуваат профилот, целите и појдовните основи за формирањето на студиските програми од првиот, вториот и третиот циклус на студии, како и студиските програми за стручното образование пократко од три години.
III
Согласно со член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот на Република Северна Македонија, владеењето на правото е темелна вредност на уставниот поредок на Република Северна Македонија.
Според член 51 од Уставот, во Република Северна Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон и секој е должен да ги почитува Уставот и законите.
Според член 110 алинеја 2 од Уставот на Република Северна Македонија, Уставниот суд на Република Северна Македонија одлучува за согласноста на другите прописи и на колективните договори со Уставот и со законите.
Оспорената Уредба за Националната рамка на високообразовните квалификации („Службен весник на Република Македонија“ број 154/2010) е донесена врз основа на член 99 став 2 од Законот за високото образование („Службен весник на Република Македонија” бр. 35/2008, 103/2008, 26/2009, 83/2009, 99/2009 и 115/2010), од страна на Владата на Република Македонија, на седницата одржана на 17.11.2010 година.
Со член 99 став 1 од Законот, насловен „Содржина на студиските програми“, е регулирано дека студиските програми од првиот, вториот и третиот циклус на студии се оформуваат според нормативи, стандарди и методологија кои се прифатени на единствениот европски простор за високо образование така што овозможуваат споредливост со програмите на високообразовните установи во тој простор. Во ставот 2 од истиот член е утврдено овластувањето за донесување на оспорената уредба, односно предвидено е дека профилот, целите и појдовните основи за формирање на студиските програми поблиску се определуваат со уредба за националната рамка на високообразовните квалификации којашто на предлог на министерот надлежен за работите на високото образование ја донесува Владата на Република Македонија.
На седницата на Собранието на Република Македонија одржана на 2 мај 2018 година се донесе новиот Закон за високото образование, кој е објавен во „Службен весник на Република Македонија“ број 82/2018 и со истиот се врши усогласување со европските директиви во областа на заемно признавање професионални квалификации, кои го регулираат минималното времетраење на високообразовните студии за секторските професии во Европската Унија и тоа: 1. Директива 2005/36/ЕC на Европскиот парламент и Советот од 7 септември 2005 година за признавање на професионални квалификации CELEX број 32005L0036; 2. Директива 2013/55/EU на Европскиот парламент и на Советот од 20 ноември 2013 година изменување на Директивата 2005/36/ЕC на Европскиот парламент и Советот од 7 септември 2005 година за признавање на професионални квалификации CELEX број 32013L055.
Во член 226 од овој закон, кој е со наслов „Престанување со важност”, е предвидено дека со денот на влегувањето во сила на овој закон престанува да важи Законот за високото образование („Службен весник на Република Македонија“ број 35/2008, 103/2008, 26/2009, 83/2009, 99/2009, 115/2010, 17/2011, 51/2011, 123/2012, 15/2013, 24/2013, 41/2014, 116/2014, 130/2014, 10/2015, 20/2015, 98/2015, 145/2015, 154/2015, 30/2016, 120/2016 и 127/2016), освен оние одредби коишто, согласно овој закон, се применуваат и по влегувањето во сила на овој закон, а до истекот на роковите предвидени со овој закон.
Со член 227 од истиот закон кој е со наслов „Продолжување со важност на подзаконските акти“, е уредено дека до донесување на подзаконските акти утврдени со овој закон ќе се применуваат постојните подзаконски акти донесени според Законот за високото образование („Службен весник на Република Македонија“ број 35/2008, 103/2008, 26/2009, 83/2009, 99/2009, 115/2010, 17/2011, 51/2011, 123/2012, 15/2013, 24/2013, 41/2014, 116/2014, 130/2014, 10/2015, 20/2015, 98/2015, 145/2015, 154/2015, 30/2016, 120/2016 и 127/2016), при што одредбите коишто се во спротивност со одредбите на овој закон, нема да се применуваат. Влегувањето во сила на Законот е утврдено со член 228, според кој овој закон влегува во сила осмиот ден од денот на објавувањето во „Службен весник на Република Македонија“.
Имајќи ја предвид содржината на наведените законски одредби, произлегува дека оспорената уредба е донесена врз основа на член 99 став 2 од претходно важечкиот Закон за високото образование („Службен весник на Република Македонија” бр. 35/2008, 103/2008, 26/2009, 83/2009, 99/2009, 115/2010, 17/2011, 51/2011, 123/2012, 15/2013, 24/2013, 41/2014, 116/2014, 130/2014, 10/2015, 20/2015, 98/2015, 145/2015, 154/2015, 30/2016, 120/2016 и 127/2016), којшто бил во сила сè до донесувањето на новиот Закон за високото образование („Службен весник на Република Македонија“ број 82/2018).
Прашањето за статусот на оспорената Уредба за Националната рамка на високообразовните квалификации од 2010 година се поставува и поради донесувањето на новиот Закон за високото образование во 2018 година, при што одговорот на ова прашање е содржан во претходно цитираниот член 227. Констатацијата дека оспорената уредба е сè уште на сила произлегува од член 227 од новиот Закон за високото образование. Ова значи дека формално-правно, Уредбата останува на сила сè додека не биде донесена уредба за престанок со важење на оспорената уредба или не биде заменета со нова уредба донесена согласно новиот закон. Законот за високото образование од 2018 година се повикува на Законот за Националната рамка на квалификации, кој ја регулира областа на квалификациите. Ова сугерира дека и високообразовните квалификации се уредени со Закон за Националната рамка на квалификации, но и овој закон не предвидува нов подзаконски пропис кој ќе ја уредува истата материја, ниту пак после донесувањето на новиот Закон за Национална рамка на квалификации е донесена уредба за престанок со важење на оспорената уредба.
Во 2013 година, односно три години по донесувањето на оспорената уредба, е донесен Законот за Национална рамка на квалификации („Службен весник на Република Македонија“ број 137/2013).Со донесувањето на Законот за Националната рамка на квалификации во 2013 година, кој воспостави сеопфатна рамка за сите нивоа на квалификации во Република Северна Македонија, не беше регулирано важењето на Уредбата за Националната рамка на високообразовните квалификации од 2010 година. Во вакви случаи, поради правна сигурност на правниот поредок подзаконските акти остануваат на сила сè додека не бидат формално укинати или заменети со нови акти кои се усогласени со новиот закон. Со донесувањето на новиот Закон за Националната рамка на квалификации во 2025 година („Службен весник на Република Северна Македонија“ број 3/2025), во член 29 е предвидено дека со неговото стапување на сила престанува да важи претходниот закон од 2013 година. Меѓутоа, ниту во овој нов закон, изречно не се уредува прашањето за статусот на Уредбата од 2010 година. Според правната теорија и практика, доколку новиот закон целосно ја регулира областа опфатена со претходната уредба и содржи одредби кои се во спротивност или ја заменуваат таа уредба, тогаш уредбата може да се смета за престаната со важност. Сепак, согласно номотехничките правила со кои се обезбедува правна сигурност на правниот поредок, оспорената уредба останува на сила сè додека не биде донесена уредба за формален престанок на важење или истата не биде заменета со нов подзаконски пропис.
Поради претходно наведеното, Владата на Република Северна Македонија на барање на Судот да се произнесе по поднесената иницијатива, со писмен допис број 41-9616/5 од 10 декември 2024 година, наведе дека со „укинување на уредбата ќе се предизвикаат сериозни последици како за дизајнирањето на студиските програми и квалификациите со кои се стекнуваат студентите, така и за поврзувањето на Националната рамка со Европската рамка на квалификации“, поради што предлага, Уставниот суд на Република Северна Македонија да не поведе постапка за оценување на уставноста на оспорената уредба.
Имено, од аспект на номотехниката, суштинската карактеристика на подзаконските прописи е во тоа што согласно со нивната правна природа и уставноправна положба во хиерархијата на правните прописи без важечка законска основа, тие не може да произведуваат правно дејство. Доколку законот престанал да важи, а некој подзаконски пропис, донесен врз основа на него е (барем привремено) сè уште потребен, таквиот пропис треба основата за понатамошното важење, односно употреба, да ја добие во соодветна одредба на новиот закон, којшто го заменува стариот. Во конкретниот случај, тоа е новиот Закон за високото образование од 2018 година, кој во член 227 кој е со наслов „Продолжување со важност на подзаконските акти“, уредува дека до донесување на подзаконските акти утврдени со овој закон ќе се применуваат постојните подзаконски акти донесени според Законот за високото образование од 2008 година, а меѓу нив е и оспорената уредба.
Без формална и содржинска законска основа подзаконскиот пропис е незаконски и во суштина и противуставен. Меѓутоа, отсуството на таа основа нема како последица и автоматско престанување на важењето на таков подзаконски пропис (или одделни негови одредби).
Согласно со номотехничките правила, при донесување нов закон задолжително треба да се предвиди што се случува со претходните прописи, односно дали тие престануваат да важат, се усогласуваат или продолжуваат да важат до донесување на нови. Во преодните и завршните одредби се уредува прашањето на важноста на подзаконските акти донесени врз основа на претходниот закон, при што најчесто се користи формулацијата дека подзаконските акти донесени врз основа на стариот закон ќе важат до донесување на нови подзаконски акти, доколку не се во спротивност со новиот закон. По правилото на номотехничките правила и во интерес на правната сигурност, тие продолжуваат да важат сè додека не се донесат нови акти или сè додека не дојдат во спротивност со новиот закон. Вообичаена практика е, законот да содржи одредба со која се определува рок за донесување на нови подзаконски прописи согласно новиот закон, што значи дека со нивното донесување старите акти престануваат да важат. Оттаму, констатацијата дека Уредбата од 2010 година продолжува да важи и да се применува е точна, бидејќи Законот за високото образование од 2018 година не содржи одредба за престанок на важење на подзаконските прописи донесени врз основа на Законот за високото образование од 2008 година, вклучувајќи и нејзин престанок, туку напротив член 227 како преодна и завршна одредба ја потврдува оваа состојба и предвидува продолжување на важење на овие подзаконски прописи. Дополнително, и во новиот Закон за високото образование, како и во Законот за Националната рамка на квалификации, недостасува правен основ, односно законска одредба за доуредување со подзаконски акт на материјата што е предмет на уредување со оспорената уредба, поради што таа сѐ уште претставува важечки акт со кој се обезбедува правна сигурност и континуитет на правниот поредок и тоа ќе биде така сè до донесување на друг подзаконски пропис со кој престанува нејзиното важење.
Од анализата на наведените законски одредби произлегува дека основот за донесувањето на оспорената уредба постоел во член 99 став 2 од претходно важечкиот Закон за високото образование („Службен весник на Република Македонија” бр. 35/2008, 103/2008, 26/2009, 83/2009, 99/2009, 115/2010, 17/2011, 51/2011, 123/2012, 15/2013, 24/2013, 41/2014, 116/2014, 130/2014, 10/2015, 20/2015, 98/2015, 145/2015, 154/2015, 30/2016, 120/2016 и 127/2016), којшто бил на сила сè до донесувањето на новиот Закон за високото образование („Службен весник на Република Македонија“ број 82/2018). Имајќи го предвид и фактот дека во новиот Закон за високото образование од 2018 година, кој е на сила и примена, воопшто не е предвидено донесување на ваков вид подзаконски акт, Судот смета дека оспорената уредба нема правен основ за нејзино постоење во правниот поредок, бидејќи истиот престанал да постои. Од друга страна сè уште не е донесена уредба за престанок на нејзиното важење, иако тоа е потребно за истата да се смета дека не е повеќе дел од правниот поредок.
Имајќи го ова предвид, Судот смета дека истата треба да биде ставена надвор од правниот поредок, поради тоа што со своето опстојување без постоење на правен основ се повредува принципот на правна сигурност како елемент на темелната вредност на уставниот поредок на Република Северна Македонија – владеењето на правото.
Поради сето погоре наведено, Судот оцени дека основано се постави прашањето за согласноста на оспорената уредба со член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот.
По однос на барањето во иницијативата, Судот да ја задолжи Владата на Република Северна Македонија, да донесе нова уредба или истата да ја дополни, Судот оцени дека ваквото барање е неосновано од причина што Уставниот суд нема ваква надлежност. Имено, обврската и овластувањето за донесување на подзаконските акти, единствено може да произлезе само од закон, што пак е во согласност со владеењето на правото како темелна вредност на уставниот поредок на Република Северна Македонија.
IV
Врз основа на наведеното, Судот, со мнозинство гласови, одлучи како во диспозитивот на ова решение.
V
Ова решение произведува правно дејство од денот на објавувањето во „Службен весник на Република Северна Македонија“.
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
д-р Дарко Костадиновски