Уставен суд
на Република Северна Македонија
У.бр.209/2024
Скопје, 11.06.2025 година
Уставниот суд на Република Северна Македонија, во состав д-р Дарко Костадиновски , претседател на Судот и судиите м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, д-р Јадранка Дабовиќ-Анастасовска, д-р Осман Кадриу, Добрила Кацарска, д-р Ана Павловска-Данева и м-р Фатмир Скендер, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија и член 73 алинеја 1 од Aктот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија” бр.115/2024), на седницата одржана на 11 јуни 2025 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
1. СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 42 став 4 од Законот за дивечот и ловството („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.263/2023 и 170/2024).
2. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 40 став 5 од Законот за дивечот и ловството („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.263/2023 и 170/2024).
3. Ова решение ќе се објави во „Службен весник на Република Северна Македонија”.
Образложение
I
Адвокатот Владимир Михајловски од Куманово, до Уставниот суд поднесе иницијатива за оценување на уставноста и законитоста на член 40 став 5 од Законот за дивечот и ловството, бидејќи смета дека истата била спротивна на член 9, член 50 став 2, член 51 и Амандманот XXI на Уставот.
Во иницијативата се наведува дека оспорениот член од Законот го ограничува правото на учество на правни лица и управители на субјекти во постапките за давање на користење на дивечот во ловиштето на кои во претходниот стопански период им било одземено по основ на едностран раскин на договор или со извршна судска пресуда.
Според подносителот, едностран раскин на договорот од страна на една договорна страна, во случајот Министерството за земјоделство, шумарство и водостопанство, не смеело да претставува ограничувачки услов за остварување на право, односно, ограничување на правото на учество во постапка за доделување дивеч во ловиште за користење. За подносителот и извршната судска одлука не може да биде пречка за учество во постапката, од причина што смета дека правниот систем не познава термин извршна судска одлука, а од оспореното законско решение не може да се утврди за каква извршна судска одлука станува збор.
Подносителот наведува дека со судска одлука не може да се изрече санкција за веќе сторена повреда доколку не постои изречна забрана која се утврдува во посебна постапка.
Поради наведените причини, подносителот бара Судот да поведе постапка за оспорената одредба и истата да ја поништи или укине како противуставна.
II
На седница Судот утврди дека во член 40 став 5 од Законот за дивечот и ловството, е уредено дека право на учество за доделување на дивечот во ловиштето на користење немаат правни лица и управители на субјекти на кои во претходниот стопански период им било одземено правото за користење на дивечот во ловиштето или концесија по основ на едностран раскин на договорот или со извршна судска одлука.
Во член 42 став 4 е определено дека во случај на поништување на решението за избор на најповолен понудувач во постапка по управен спор, склучениот договор за користење на дивечот во ловиштата останува во сила, а странката која успеала во спорот има право на надоместок на претрпената штета за учество во постапката по јавниот повик и постапката пред Управниот суд.
III
Согласно со член 9 од Уставот, граѓаните на Република Северна Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба. Граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.
Според Амандманот XXI со кој се заменува член 15 на Уставот на Република Северна Македонија се гарантира правото на жалба против одлуки донесени во постапка во прв степен пред суд. Правото на жалба или друг вид на правна заштита против поединечни правни акти донесени во постапка во прв степен пред орган на државната управа или организација и друг орган што врши јавни овластувања се уредува со закон.
Со член 50 став 2 од Уставот се гарантира судска заштита на законитоста на поединечните акти на државната управа и на другите институции што вршат јавни овластувања.
Во Република Северна Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите, според член 51 од Уставот.
Уставниот суд одлучува за согласноста на законите со Уставот согласно со член 110 алинеа 1 од Уставот.
Законот за дивечот и ловството го уредува одгледувањето, заштитата, ловењето и користењето на дивечот и неговите делови, заштитата, зачувувањето и унапредувањето на живеалиштата на дивечот, востановувањето, уредувањето и одржувањето на ловиштата, начинот на давањето на дивечот на користење, како и други прашања од значење на дивечот и ловството.
Целта на овој закон е одржливо управување и користење на дивечот, како и унапредување на виталноста на неговите популации и живеалишта.
Согласно со член 3 од овој закон, дивечот е во државна сопственост и како добро од општ интерес за Република Северна Македонија ужива посебна заштита на начин и под услови утврдени со овој закон и Законот за заштита на природата. По исклучок од ставот (1) на овој член, дивечот кој се наоѓа во ограден простор за одгледување, размножување и заштита на дивечот (размножувалиште), ограден простор за интензивно одгледување и застрел на дивечот (оградено ловиште), полигоните за лов на дивеч и фармите за дивеч е во сопственост на правни и физички лица кои поседуваат соодветна документација за потеклото и внесувањето на дивечот во наведените простории и ужива посебна заштита согласно со ставот (1) на овој член.
Член 32 од Законот за дивечот и ловството пропишува дека државните ловишта и ловиштата со посебна намена, на предлог на министерот за земјоделство, шумарство и водостопанство, Владата на Република Северна Македонија ги дава на управување на правни лица кои вршат дејност од јавен интерес од областа на шумарството, ловството или заштитата на животната средина, како и на установи за наставно-научни цели, а меѓусебните права и обврски помеѓу Владата на Република Северна Македонија и управувачите на државните ловишта и ловиштата со посебна намена, се утврдуваат со договор, додека дивечот во ловиштата на користење, по пат на јавен повик, го дава Министерството за земјоделство, шумарство и водостопанство со Договорот за користење на дивечот во ловиштето на домашно и странско правно лице кое ги исполнува условите предвидени со овој закон, согласно член 37 став 1 од Законот.
Користење, односно управување на дивечот во ловиштето, е право за неговото одгледување, заштита и користење со кое корисникот на дивечот во ловиштето, односно управувачот на државно ловиште може да се стекне под услови утврдени со закон. Корисник на дивечот во ловиштето, односно управувач на државно ловиште е правно лице на кое од страна на Министерството за земјоделство, шумарство и водостопанство или Владата на Република Северна Македонија му е отстапено правото на користење, односно управување со дивечот во ловиштето.
Со член 39 од Законот за дивечот и ловството е пропишано дека
„(1) Корисник на дивеч во ловиште може да биде правно лице-понудувач кој ги исполнува следниве услови:
1) да е способен и регистриран за вршење дејност ловство и да ги исполнува условите од јавниот повик и тендерската документација;
2) да понуди финансиско-инвестициска програма за развој и унапредување на дивечот и ловиштето со акциски план за првите три години од периодот на важноста на договорот за користење на дивечот во ловиштето. За финансиски инвестиции во ловиштето се сметаат финансиски средства кои идниот корисник на дивечот во ловиштето се обврзува да ги вложи за развој и унапредување на дивечот и ловиштето, како што се: инвестиции за изградба на ловностопански објекти, ловнотехнички објекти, инвестиции во дивеч, храна за дивеч, инвестиции во фарми за дивеч, полигони за лов на ситен дивеч, теренски возила, бруто-плати на вработените ловочувари и стручните лица, како и службеното оружје и кои ќе бидат реализирани во првите три години од правниот субјект-корисникот на дивечот во ловиштето; со денот на потпишување на договорот за користење на дивечот во ловиштето да достави доказ дека има вработено најмалку едно стручно лице ловник со завршено високо образование VII/1 степен или 240 кредити според ЕКТС од областа на шумарските науки или средно образование од шумарска струка со положен испит по предметот ловство/ловно стопанство и ловочувар/ловочувари за ловочуварска служба согласно со членот 28 од овој закон и 4) доказ за уплата на средства во висина на проценетата вредност на недвижните ствари од членот 9 став (5) од овој закон.
(2) Понудувачите од ставот (1) на овој член се обврзуваат да ги обезбедат следниве банкарски гаранции:
1) банкарска гаранција во висина од 10% од висината на десетгодишен надоместок за користење на дивечот во ловиштето утврден во посебната ловностопанска основа со времетраење на гаранцијата од 13 месеци;
2) банкарска гаранција во висина од 5% од проценетата вредност на недвижните ствари на ловностопанските објекти, евидентирани во посебната ловностопанска, а врз основа на пресметката на овластен проценител или Бирото за судски вештачења, со времетраење на гаранцијата од 13 месеци и
3) банкарска гаранција во висина од 5% од пону
дената финансиско инвестициона програма за развој и унапредување на дивечот и ловиштето, со времетраење на гаранцијата од 13 месеци.
(3) По исклучок од ставот (2) точка 2) на овој член, понудувачот кој бил корисник на дивечот во ловиштето (или концесионер) во претходниот стопански период нема обврска за доставување на банкарската гаранција за објектите од членот 9 став (4) од овој закон, односно гаранцијата од ставот (2) точка 2) на овој член.
(4) На избраниот за најповолен понудувач, по потпишување на договорот за користење на дивечот во ловиштето, банкарската гаранција од ставот (2) точка 2) на овој член му се враќа, а банкарските гаранции од ставот (2) точки 1) и 3) на овој член му се задржуваат.
(5) Корисникот на дивечот во ловиштето е должен банкарските гаранции од ставот (2) точки 1) и 3) на овој член, да ги продолжува редовно и истите да ги доставува до Министерството за земјоделство, шумарство и водостопанство.“
Оспорениот член 40 став 5 од Законот, систематизиран во главата 5 „ Користење на дивечот во ловиштето“, пропишува дака правни лица и управители на субјекти на кои по основ едностран раскин на договорот или со извршна судска пресуда во претходниот стопански период им било одземено правото за користење на дивечот во ловиштата или концесија, немаат право на учество на јавниот повик за доделување на дивечот во ловиштето на користење. Според значењето на одделните поими употребени во овој закон, согласно член 4 точка 11 „Ловностопански период“ е период од десет години кој е поврзан со важноста на посебната ловностопанска основа за секое ловиште посебно.
Подносителот смета дека „ваквото законско решение е во спротивност како со останатите одредби од Законот за дивечот и ловството, така и со одредбите од Уставот на РСМ.“
Тој смета дека оспорените одредби од член 40 став (5) од Законот се во директна колизија со одредбите од член 39 од Законот за дивечот и ловството во кои одредби се пропишани условите кои треба да ги исполнува правното лице понудувач. Подносителот наведува дека како услов кој треба да го исполнува правното лице не е предвидено во претходниот стопански период да не им било одземено правото за користење на дивечот во ловиштата или концесија по основ едностран раскин на договорот или со извршна судска пресуда.
Судот смета дека овие наводи на подносителот се неосновани од следните причини:
Со членот 39 од Законот за дивечот и ловството се пропишани условите кои правното лице понудувач мора да ги исполнува за да биде корисник на дивеч во ловиште, односно критериуми за утврдување на способноста на понудувачот или критериумите за доделување на договорот за доделување на дивечот во ловиштата на користење, како што се способност за вршење професионална дејност, економска и финансиска состојба и/или техничка или професионална способност. Притоа, не станува збор за услови за утврдување на способноста за да може правното лице да учествува во постапката.
Со член 40 од истиот закон се уредува постапката за доделување на дивечот во ловиштата на користење по пат на јавен повик кој го распишува министерот за земјоделство, шумарство и водостопанство и го спроведува Комисија за спроведување на постапка за доделување на дивечот во ловиштата на користење, формирана од министерот за земјоделство, шумарство и водостопанство согласно со одредбите од овој закон. Во рамки на овој член е уредено кој не може да учествува во оваа постапка воопшто. Имено, уредени се услови за учество на јавниот повик за доделување на дивечот во ловиштето на користење, односно кој нема да право да учествува.
Оттука, постои разлика помеѓу член 39 и член 40 од Законот. Членот 39 ги утврдува критериумите кои правното лице мора да ги исполни за да стане корисник на дивеч, што значи дека се однесува на процесот на селекција на најсоодветниот понудувач. Овие критериуми вклучуваат: способност за вршење професионална дејност, економска и финансиска состојба и техничка или професионална способност. Членот 40, пак, се однесува на самата постапка за доделување на дивечот преку јавен повик кој го распишува министерот за земјоделство, шумарство и водостопанство и го спроведува комисија. Клучно е што овој член поставува и негативни услови, односно пропишува кој не може да учествува во постапката.
Доколку членот 39 не ја регулира експлицитно можноста за учество и не ги утврдува овие услови како услови за учество во постапката, тоа значи дека дури и понудувач кој не ги исполнува критериумите од овој член може да учествува во постапката, но нема да може да биде избран како корисник. Членот 40, пак, со самото утврдување на негативните услови, имплицира дека одредени правни лица немаат ни право на учество, без разлика на тоа дали ги исполнува критериумите од членот 39. Помеѓу двата члена постои разлика во нивната правна природа. Членот 39 ги дефинира критериумите за способност кои се потребни за правното лице да биде избрано како корисник на дивеч. Членот 40 утврдува кои субјекти немаат право на учество во постапката. Ова значи дека критериумите за избор и критериумите за учество не се идентични – правното лице може да учествува во постапката, но да не ги исполни критериумите за доделување на дивечот. Од друга страна, ако членот 40 забранува учество, тогаш тоа лице воопшто не може да поднесе понуда.
Неспорно е правото на законодавецот да го уреди прашањето за критериумите за избор кои правното лице мора да ги исполни за да стане корисник на дивеч и критериумите за учество во постапката за доделување на дивечот во ловиштата на користење по пат на јавен повик, и притоа да утврди забрана за право на учество на јавен повик за правните лица и управители на субјекти на кои во претходниот стопански период им било одземено правото на користење на дивечот во ловиштата по основ едностран раскин на договор или извршна судска одлука.
Притоа, од значење е да се истакне дека законодавецот посветува особено внимание на ситуациите во кои договорот за користење на дивечот е еднострано раскинат или одземен со правосилна судска одлука, што е видно не само од оспорениот член 40 став 5, туку и од член 43 став 2 од Законот за дивечот и ловството според кој ова претставува основ за исклучок од правилото за привремено доделување на дивечот. Имено, според член 43 став 1 од Законот за дивечот и ловството, во случаи кога договорот истекол, не се јавил заинтересиран субјект на јавниот повик, не бил избран најповолен понудувач или тој не го потпишал договорот во законскиот рок, Министерството за земјоделство, шумарство и водостопанство привремено го доделува дивечот на стариот корисник или на Јавното претпријатие „Национални шуми“. Меѓутоа, став 2 од истиот член предвидува исклучок – доколку договорот бил еднострано раскинат, одземен со правосилна судска одлука или ако избраниот понудувач не го потпишал договорот навреме, стариот корисник нема да има право на привремено користење на дивечот.
Оваа правна последица дополнително ја нагласува важноста на ваквите ситуации, бидејќи тие веќе претставуваат и основ за забрана за учество во постапката за доделување дивеч на користење согласно со член 40 став 5 од Законот, со што се зајакнува правната сигурност и одговорноста на корисниците на ловиштата.
Судот смета дека на овој начин законодавецот ја операционализирал уставната одредба од член 56 од Уставот со тоа што обезбедува посебна заштита за животинскиот свет како добро од општ интерес за Републиката и уредува начин и услови под кои ова добро од општ интерес може да се отстапи на користење. Во овој контекст е систематизиран и членот 3 од Законот за дивечот и ловството според кој дивечот е во државна сопственост и како добро од општ интерес за Република Северна Македонија ужива посебна заштита на начин и под услови утврдени со овој закон и Законот за заштита на природата. Имено, Законот за дивечот и ловството има за цел заштита на животинскиот свет од масовно и целосно искористување, односно истребување на одредени видови животни и птици.
Судот оцени дека се неосновани наводите на подносителот според кои тој смета дека „едностран раскин на договорот од страна на една договорна страна – во конкретниот случај орган на државна управа – Министерството за земјоделство, шумарство и водостопанство, не може и не смее да претставува ограничувачки услов за остварување на право согласно овој закон, односно ограничување на правото да се учествува во постапка за доделување на дивеч во ловиштата за користење“, при што како причина ги наведува и цитира членовите 15 и 50 од Уставот, кои се однесуваат на уставната гаранција за правото на жалба и судска заштита на законитоста на поединечните акти на државната управа и на другите институции што вршат јавни овластувања. Притоа, подносителот заклучува дека „имајќи го во предвид изнесеното (н.з. уставната гаранција за правото на жалба и судска заштита на законитоста на поединечните акти на државната управа, како и претходно наведеното дека е во директна колизија и не е предвидено со член 39 од Законот) едностраното раскинување не може да претставува со закон предвидена пречка, за остварување на права.“
Уставно-судската анализа врз основа на која Судот зазеде став за неоснованоста на овие наводи на подносителот, произлезе од анализата на правната природа на договорот за користење на дивечот во ловиштето, којшто е управен договор.
Управниот договор во член 4 став 1 точка 8 од Законот за управните спорови (во натамошниот текст: ЗУС) е дефиниран како „двостран правен акт склучен помеѓу јавен орган и физичко или правно лице чиј предмет е вршење јавна служба или пружање јавни услуги на граѓаните од надлежност на јавниот орган. Управни договори се концесиските договори, договорите за јавни набавки што се од јавен интерес, договорите за вршење јавна служба, договорите за изведување јавни работи или вршење јавни услуги од надлежност на јавниот орган и други договори што според содржината на предметот судот ќе ги определи како управни договори“. Дефиниција за управен договор е содржана и во член 4 став 1 алинеја 11 од Законот за општа управна постапка (во натамошниот текст. ЗОУП): „Управен договор е договор што јавниот орган го склучува со странката заради вршење јавни овластувања од надлежност на јавниот орган, кога тоа е утврдено со посебен закон“.
За разлика од управниот акт, кај овој управно-правен институт отсуствува елементот на едностраност. Имено, станува збор за специфичен вид договор кој е двостран акт, а кој јавната администрација го склучува со приватноправен субјект во законски утврдена постапка, а чиј предмет е вршење јавна служба, односно остварување на јавен интерес.
Од законската дефиниција произлегуваат: двостраноста како карактеристика на управните договори, што ги прави различни од решенијата како еднострани управни акти и јавноправниот карактер на договорот укажува на неговото дистанцирање од приватноправните, граѓански договори, под што треба да се подразбере можност за внесување договорни клаузули кои отстапуваат од одредбите на граѓанското право.
Оттука, произлегува дека за предмет на управниот спор, покрај изречно наведените во член 3 точка 8) од ЗУС „спорови што произлегуваат од постапката за склучување управни договори“, ќе се сметаат и актите на јавните органи за поништување управен договор, како и управните акти со кои јавните органи вршат едностран раскин на управните договори. Впрочем, во ваквото толкување на надлежноста на управното судство во оцена на законитоста на управните акти на органите нема ништо спорно, дури и кога ова не би било на ваков експлицитен начин содржано во ЗОУП и ЗУС. Ова, од причина што одлуките на јавните органи што произлегуваат од постапката за склучување управни договори, исто како и нивните одлуки за предвремен раскин или поништување на управните договори, несомнено и без никаква двојба, претставуваат класични управни акти што директно влијаат врз правниот статус на тужителот, односно со кои се решава за правата, обврските и правните интереси на тужителот, што, пак, во член 3 став 1 точка 1 од ЗУС е утврдено како предмет на управниот спор.
Фактот дека управниот договор е дефиниран со повеќе закони и тоа Законот за установи, ЗОУП и ЗУС, јасно укажува дека станува збор за управно-правен институт, а не за граѓанско-правен поим, токму поради јавно-правниот режим под кој овој вид договори потпаѓаат. Оттука, јасно е дека склучувањето на управните договори претставува предмет на управниот спор, како и нивното раскинување, со оглед на тоа дека неговото склучување и раскинувањето се вршат со одлуки на јавните органи кои претставуваат конкретни управни акти.
Тргнувајќи од фактот дека договорот за користење на дивеч е управен договор и дека склучувањето и раскинувањето на управните договори претставува предмет на управниот спор, од значење за понатамошната уставно-судска анализа се членовите 99 и 100 од ЗОУП со кои се предвидува дека управниот договор може ако за тоа се исполнети законските услови да се поништи со тужба пред управен суд, да се измени, или заради изменети околности еднострано да се раскине.
Имено, управниот договор може да се измени или раскине поради други причини кои настанале после неговото склучување кои не можеле да се предвидат во време на склучување на договорот, а кои битно го отежнуваат извршувањето на обврските од договорот, или од други причини утврдени со посебен закон. Ако странката не ги исполнува обврските од управниот договор, јавниот орган еднострано ќе го раскине договорот. Јавниот орган еднострано ќе го раскине управниот договор и кога е тоа потребно заради отстранување на непосредна опасност за животот и здравјето на луѓето или имотот доколку таа опасност не би можела да се отстрани на друг начин. Управниот договор се раскинува со управен акт во кој мора да бидат наведени и образложени причините за раскинување на управниот договор. Против ваквиот управен акт странката може да покрене управен спор. Ова произлегува и претставува цитирање на член 101 од ЗОУП кој гласи „(1) Ако странката не ги исполнува обврските од управниот договор, јавниот орган еднострано ќе го раскине договорот. (2) Јавниот орган еднострано ќе го раскине управниот договор и кога е тоа потребно заради отстранување на непосредна опасност за животот и здравјето на луѓето или имотот доколку таа опасност не би можела да се отстрани на друг начин. (3) Во случаите од ставовите (1) и (2) на овој член, управниот договор се раскинува со управен акт во кој мора да бидат наведени и образложени причините за раскинување на управниот договор. (4) Против управниот акт од став (3) на овој член странката може да покрене управен спор.“ Согласно со ставот 4 од член 101 од ЗОУП, управниот спор не се води против самиот управен договор туку против одлуката за негово еднострано раскинување поради неисполнување. Сепак, самата таа одлука е тесно поврзана со одредбите од управниот договор.
Судот оцени дека се неосновани и наводите на подносителот кои се однесуваат на уставно загарантираното право на жалба, со оглед на тоа дека со Законот за дивечот и ловството е уредено правото на жалба. Имено, законодавецот во член 82 од Законот за дивечот и ловството, го предвидел и правото на жалба на решение во рок од 15 дена од денот на приемот на решението на ловниот инспектор до надлежен орган за одлучување во втор степен, а незадоволната странка од решението од член 81 став 2 од Законот (за неизвршување на мерките изречени од ловниот инспектор при вршење увид во општите акти на корисникот на дивечот во ловиштето, деловните книги, пропишаната евиденција и документација која се однесува за дивечот и негови делови утврдени со овој закон, како и други документи заради контрола на примената на прописите кои се однесуваат за дивечот и ловиштето), има право да поведе управен спор пред надлежен суд, што е во согласност со член 50 став 2 од Уставот кој гарантира судска заштита на законитоста на поединечните акти на државната управа и на другите инстиуции што вршат јавни овластувања.
Имено, со член 81 став 2 од Законот за дивечот и ловството е пропишано дека за неизвршување на мерките од ставот 1 точките 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7 и 11 на истиот член 81, ловниот инспектор изготвува записник и донесува решение. Ловниот инспектор е овластен со ставот 1 од членот 81 од Законот да изрекува мерки во вршењето на работите од својата надлежност, а негова надлежност е да врши инспекциски надзор кај корисниците на дивечот во ловиштата, односно управувачите на државните ловишта дали се спроведуваат одредбите од Законот за дивечот и ловството и прописите донесени врз основа на овој закон. Оттука, еден од случаите во кои жалбата е допуштена е против решението на ловниот инспектор со кое изрекува мерки поради неправилности утврдени при контролирањето на спроведувањето на договорите за користење на дивечот во ловиштата.
На овој начин е постапено согласно со Амандманот XXI на Уставот со кој се заменува членот 15, а според кој уставотворецот се определил правото на жалба или друг вид правна заштита против поединечните правни акти донесени во постапка во прв степен пред орган на државната управа или организација и други органи што вршат јавни овластувања, да се уредат со закон, како што е случај со Законот за дивечот и ловството. Ова значи дека уставотворецот препуштил сите прашања по однос на жалбата како правен лек да се уредат со закон, како што е и уредено, поради што Судот смета дека е постапено во согласност со Амандманот XXI на Уставот.
Во уставно-правната анализа Судот го имаше предвид и тоа дека делот „едностран раскин на договорот“ од оспорената одредба од член 40 став 5 од Законот, воопшто не упатува на тоа дека само Министерството за земјоделство, шумарство и водостопанство е единствената страна која може да го раскине договорот. Имено, договорот може да биде раскинат спогодбено и на барање на корисникот на дивечот во ловиштето, во строго дефинирани ситуации.
Имено, член 45 став 1 од Законот, пропишува дека Министерството за земјоделство, шумарство и водостопанство може еднострано да го раскине договорот за користење на дивечот во ловиштето во случаите на неспроведување на овој закон, посебната ловностопанска основа и договорот за користење на дивечот во ловиштето, а по претходен предлог на Државниот инспекторат за шумарство и ловство. Согласно став 2 од истиот член, корисникот на дивечот во ловиштето може да побара спогодбен раскин на договорот, за што поднесува барање до Министерството за земјоделство, шумарство и водостопанство.
Оттука, Министерството за земјоделство, шумарство и водостопанство кое преку Државниот инспекторат за шумарство и ловство и ловните инспектори врши надзор над спроведувањето на одредбите од овој закон и на прописите донесени врз основа на овој закон, може еднострано да го раскине договорот за користење на дивечот во ловиштето во случаите на неспроведување на овој закон, посебната ловностопанска основа и договорот за користење на дивечот во ловиштето доколку тоа го утврдат ловните инспектори, што не значи дека на корисникот на дивечот во ловиштетот му е ускратено правото тој да поднесе барање од негова страна да му биде овозможено раскин на договорот доколку тоа го побара. Од овој аспект, оспорената одредба воопшто не навлегува во прашањето за согласноста на законот со Уставот.
Според Судот, неосновани се и наводите на подносителот дека постоењето на извршна судска одлука како пречка за учество во оваа постапка е спротивно на Уставот и останатите законски прописи.
Подносителот го аргументира својот навод со тврдење дека нашиот правен систем не познава термин извршна судска одлука, а „ниту пак од даденото, сега оспорено законско решение може да се утврди за каква извршна судска одлука станува збор, што го прави законот нејасен и не применлив во реалниот правен живот.“, како и дека „општата констатација за постоење на некаква извршна судска пресуда не може да претставува пречка за остварување на права.“.
Како што е наведено во оспорениот член 40 став 5 од Законот, не можат да учествуваат во постапката за доделувањето на право за користење на дивечот во ловиште оние правни лица и управители на субјекти на кои во претходниот стопански период тоа право им било одземено поради едностран раскин на договорот или со извршна судска одлука.
Ова одземање може да биде поради едностран раскин на договорот од страна на надлежниот орган или со извршна судска одлука.
Со други зборови, ако некое правно лице или управител веќе изгубиле право на користење на ловиштето поради овие причини, тие не можат повторно да аплицираат за истото.
Наводот дека „со правосилна судска одлука не може да се ограничи или забрани учество во идни постапки“ за доделување на дивеч на користење е неоснован. Со извршната судска одлука и управниот акт на Министерството, со кој еднострано е раскинат договорот за користење на дивеч во ловиште, се одзема самото право за негово користење. Со тоа не се воведува посебна забрана за учество во идни постапки, туку забраната е пропишана со оспорената одредба од член 40 став 5 од Законот за дивечот и ловството. Републиката има уставна обврска да ја обезбеди заштитата на животинскиот свет како добро од општ интерес, а тоа вклучува воспоставување законски механизми за негово зачувување и одржливо користење. Оттука, законското определување на условите за учество на правните лица и управители во постапките за доделување на дивечот не е само прашање на законодавна политика, туку и неопходна мерка за заштита на јавниот интерес и одговорно управување со природните ресурси.
Покрај уставно-судска анализа на наводите на поднесената иницијатива, Судот согласно член 26 од Актот на Судот според кој при испитување на иницијативата Уставниот суд не е ограничен со наводите или одредбите што се оспорени со истиот, изврши уставно-судската анализа на целината на Законот за дивечот и ловството при што го утврди следното:
Одредбата од член 42 став 4 од Законот за дивечот и ловството отвора прашања за нејзината усогласеност со основните уставни начела и принципите на управното право, особено во однос на ефектите од поништувањето на управните акти. Судот утврди дека одредбата од член 42 став 4 од Законот за ловство, кој предвидува дека „во случај на поништување на решението за избор на најповолен понудувач во постапка по управен спор, склучениот договор за користење на дивечот во ловиштата останува во сила“според која договорот останува во сила и по поништувањето на решението за избор на најповолен понудувач е уставно-проблематична, бидејќи не го почитува начелото дека поништувањето на управен акт треба да предизвика целосни правни последици, вклучително и поништување на договорот склучен врз негова основа. Ваквата правна ситуација предизвикува правна несигурност и може да доведе до судир со начелото на владеење на правото, правото на ефективна правна заштита и начелото на еднаквост пред законот.
Според Законот за управните спорови, кога управен акт се поништува во управен спор, тој престанува да произведува правни последици ретроактивно (ex tunc). Ова значи дека сите акти што се засноваат на поништениот акт стануваат спорни, бидејќи нивната правна основа е елиминирана. Член 54 од Законот за управните спорови утврдува дека „кога судот ќе го поништи управниот акт, надлежниот орган е должен да го врати предметот во состојбата во која се наоѓал пред донесувањето на оспорениот акт“. Ова упатува на тоа дека поништувањето на решението за избор на најповолен понудувач треба да доведе до неизвршливост на договорот склучен врз основа на тоа решение.
Ако договорот остане во сила и покрај тоа што неговата правна основа е поништена, тоа создава правна несигурност и е во спротивност со уставноправниот принцип на законитост.
Како што е веќе наведено, договорот за користење на дивечот во ловиштата има карактер на управен договор, бидејќи се заснова на претходно управно решение (избор на најповолен понудувач), го склучува државен орган (Министерството за земјоделство, шумарство и водостопанство), негов предмет е управување со јавен ресурс (дивечот во ловиштата), а корисникот на дивечот стекнува права и обврски што произлегуваат од акт на јавна власт, а не од слободна волја на страните.
Во управното право, управните договори се аксесорни (зависни) од управните акти што ги овозможуваат. Во споредба со правните системи на земјите од европско-континенталната правна традиција, ако основниот управен акт биде поништен, договорите што произлегуваат од него обично се сметаат за неважечки или оспорливи.
Дополнително, во пракса, доколку договорот се задржи во сила и покрај тоа што основниот управен акт е поништен, тоа би значело дека незаконит управен акт продолжува да произведува правни последици, што е спротивно на уставното и управното начело на законитост.
Одредбата дека договорот останува во сила по поништувањето на управниот акт отвора можен судир со темелните уставни начела, особено со начелото на владеење на правото (член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот), правото на ефективна правна заштита (член 50 од Уставот) и начелото на еднаквост пред законот (член 9 од Уставот). Владеењето на правото бара управните акти да се донесуваат и спроведуваат во согласност со законите. Доколку судот утврди дека изборот на најповолен понудувач бил незаконит, дозволувањето договорот да остане во сила создава правна несигурност и овозможува правно важечки последици од незаконит акт.
Ако договорот остане во сила и покрај тоа што судот утврдил незаконитост на управното решение, странката која успеала во управниот спор нема целосна правна заштита. Наместо да ја врати правната состојба во претходна состојба, ваквиот законски пристап ѝ дозволува на спротивната страна да ги задржи стекнатите права.
Доколку договорот остане во сила, тоа создава нееднаква правна положба меѓу понудувачите – оној што бил незаконито избран ќе продолжи да ги ужива правата од договорот, додека оштетениот понудувач само може да бара надомест на штета.
Како можни решенија, законодавецот би можел да предвиди автоматска ништовност или раскинување на договорот при поништување на управниот акт, воведување на преодни мерки што би овозможиле алтернативна заштита на засегнатите страни или уредување на механизам за реституција што би обезбедил правна сигурност за сите вклучени страни.
Одредбата дека договорот останува во сила по поништувањето на решението за избор на најповолен понудувач е уставно-проблематична од аспект на уставните начела. Поништувањето на управен акт треба да има целосно правно дејство, што значи дека и договорот склучен врз негова основа треба да биде оспорен.
Ваквата правна ситуација создава правна несигурност и доведува до потенцијален судир со начелото на владеење на правото, правото на ефективна правна заштита и начелото на еднаквост пред законот.
Можно е законодавецот намерно да го оставил договорот во сила заради заштита на стекнатите права и правна стабилност, но ова би значело дека предност се дава на договорниот однос на штета на законитоста. Овој пристап може да се смета како обид за заштита на легитимните очекувања на страните во договорот, но истовремено го поткопува основниот принцип дека незаконито донесен управен акт не може да произведува правни последици. Како единствената отворена точка останува прашањето дали законодавецот има право да направи исклучок од наведените уставни начела и општите принципи на управното право. Сепак, таквиот пристап создава правна несигурност, бидејќи ја поткопува правната стабилност во однос на поништувањето на управните акти и правото на засегнатите страни на ефективна правна заштита.
Оттука, Судот оцени дека одредбата од член 42 став 4 од Законот за дивечот и ловството не е во согласност со начелото на владеење на правото и правната сигурност како темелни вредности на уставниот поредок и одлучи согласно со член 23 став 4 од Актот на Судот по сопствена иницијатива да ја оценува уставноста на цитираниот член.
Имајќи го предвид изнесеното во однос на наводите на подносителот во врска со оспорената одредба од член 40 став 5 од Законот за дивечот и ловството, Судот оцени дека постои уставен основ со закон да се утврдат условите под кои корисниците можат односно не можат да учествуваат на јавен повик, или учеството за доделување на определени права да биде условено со исполнување на одредени услови.
Од изнесените причини, не се постави прашањето за согласноста на член 40 став 5 од Законот за дивечот и ловството со принципите на еднаквост на граѓаните пред Уставот и законите, правото на жалба,како и со правото на судска заштита на поединечните акти на државната управа и на другите институции и согласноста на оспоренат законска одредба со Уставот, кои се утврдени во член 9, Амандманот XX со кој се заменува членот 15, член 50 став 2 и член 51 од Уставот, а за кои уставни одредби подносителот на иницијативата тврди дека се повредени.
IV
Врз основа на наведеното, Судот одлучи како во диспозитивот на ова решение.
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
д-р Дарко Костадиновски