У.бр.31/2025

Уставен суд на
Република Северна Македонија
У.бр.31/2025
Скопје, 10.09.2025 година

 

Уставниот суд на Република Северна Македонија, во состав д-р Дарко Костадиновски, претседател на Судот и судиите Насер Ајдари, м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, д-р Јадранка Дабовиќ-Анастасовска, д-р Осман Кадриу, Добрила Кацарска и д-р Ана Павловска-Данева, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија и член 73 од Актот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија” бр.115/2024), на седницата одржана на 10 септември 2025 година, донесе

Р Е Ш Е Н И Е

НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 172 став 3 во делот „500.000“ од Законот за јавните набавки (*) („Службен весник на Република Македонија“ бр.24/2019 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 87/2021 и 14/2025).

О б р а з л о ж е н и е

I

Игорчо Точев од Скопје, до Уставниот суд на Република Северна Македонија, поднесе иницијатива за оценување на уставноста на делот од одредбата од Законот означена во диспозитивот на ова решение.

Според наводите, со оспорениот дел се повредува член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот на Република Северна Македонија.

Поради недоволно јасни причини, со овој дел се исклучуваат од вршење административна проверка јавните набавки на стоки и услуги до 500.000 евра во денарска противвредност. Исто така, ниту пак во другите одредби од Законот за јавните набавки, има образложени причини за предвидувањето на вакво ограничување.

Ваквото уредување доведува до нееднаквост на пазарот и кон учесниците во односите што се воспоставуваат во јавните набавки. Едни правила важат за едни учесници на пазарот, додека за други не важат, што доведува до правна несигурност и не е во согласност со темелната вредност на уставниот поредок – владеење на правото.

Во прилог на наводите за повреда на уставната одредба, во иницијативата, цитирани се и член 41 ставови 3 и 4 од Законот за јавните набавки.

На крајот, со иницијативата се предлага донесување решение за запирање на извршувањето на поединечните акти и дејствија што се преземени врз основа на оспорениот дел, согласно член 37 став 1 од Актот на Уставниот суд на Република Северна Македонија.

II

На седницата, Судот утврди дека според член 172 став 3 од Законот за јавните набавки (*), предмет на административна проверка се јавните набавки чија проценета вредност е над 500.000 (оспорен дел) евра во денарска противвредност кај набавката на стоки или услуги и над 2.000.000 евра во денарска противвредност кај набавката на работи.

III

Според член 8 став 1 алинеи 3 и 7 од Уставот, владеењето на правото и слободата на пазарот и претприемништвото се темелни вредности на уставниот поредок на Република Северна Македонија.

Согласно со член 9 став 2 од Уставот, граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.

Во член 51 од Уставот е предвидено дека во Република Северна Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.

Со член 55 став 1 од Уставот, се гарантира слободата на пазарот и претприемништвото, додека во ставот 2 на овој член е утврдено дека Републиката обезбедува еднаква правна положба на сите субјекти на пазарот. Републиката презема мерки против монополската положба и монополското однесување на пазарот.

Според ставот 3 на истиот член, слободата на пазарот и претприемништвото можат да се ограничат со закон единствено заради одбраната на Републиката, зачувувањето на природата, животната средина или здравјето на луѓето.

Понатаму, согласно со член 1 од Законот за јавните набавки (*), со истиот се уредуваат начинот и постапките за јавни набавки, надлежностите на Бирото за јавни набавки, надлежностите на Државната комисија за жалби по јавни набавки и правната заштита во постапките за јавни набавки, како и правната заштита во постапките за доделување концесии и договори за јавно приватно партнерство.

Во член 2 точка 2 од истиот закон е дефинирано дека „постапка за јавна набавка“ е постапка што ја спроведуваат еден или повеќе договорни органи, чија цел или дејство е купување или стекнување стоки, услуги или работи.

„Тендерска документација“ е секој документ изработен од страна на договорниот орган или на кој упатува договорниот орган, а со кој се опишуваат или се утврдуваат елементите на одредена набавка или постапка, вклучувајќи го и огласот за јавна набавка, претходното информативно известување или периодичното индикативно известување кое се користи како замена за оглас за јавна набавка, техничките спецификации, описната документација, предложените услови на договорот, обрасците што ги пополнуваат кандидатите или понудувачите, информациите за општоприменливите прописи и сета дополнителна документација (точка 10 на истиот член).

„Електронски систем за јавни набавки (во натамошниот текст: ЕСЈН)“ е единствен информациски систем достапен на интернет, кој се користи со цел да се овозможи поголема ефикасност, транспарентност и економичност во областа на јавните набавки (точка 30 на овој член).

Според член 3 став 1 од Законот, уредувањето, развојот на системот на јавни набавки и неговото спроведување се темелат врз начелата на слободно движење на стоките, слобода за основање, слобода за обезбедување услуги, како и начелата на економичност, ефикасност, конкуренција помеѓу економските оператори, транспарентност, еднаков третман на економските оператори и сразмерност.

Со член 6 од истиот закон, кој се однесува на начелото на транспарентност е предвидено дека договорниот орган ги реализира постапките за јавни набавки на транспарентен начин и во согласност со одредбите на овој закон и прописите донесени врз основа на овој закон (став 1); и дека начелото на транспарентност се обезбедува со објавување на планот за јавни набавки, огласите и известувањата од овој закон, тендерската документација и договорот за јавна набавка, како и нивните измени и дополнувања (став 2).

Договорниот орган ја проценува вредноста на договорот за јавна набавка со пресметување на вкупниот износ за реализирање на договорот, без вклучен ДДВ, земајќи ги предвид пазарните услови, секоја опција и секое евентуално продолжување или зголемување на вредноста на договорот, доколку тие можат да се предвидат во моментот на вршење на проценката (член 39 став 1 од Законот).

Според став 3 на член 43 од Законот за јавните набавки (*) (точка а алинеи 1-3 и точка б алинеи 1-3), огласот за јавна набавка и огласот за конкурс за избор на идејно решение се објавува и во службеното гласило на Европската Унија, доколку проценетата вредност без вклучен ДДВ е еднаква или повисока од: а) во класичниот јавен сектор: 130.000 евра во денарска противвредност за стоки или услуги и за конкурси за избор на идејно решение; 5.000.000 евра во денарска противвредност за работи; 750.000 евра во денарска противвредност за посебни услуги; и б) во секторските дејности: 400.000 евра во денарска противвредност за стоки или услуги и за конкурси за избор на идејно решение; 5.000.000 евра во денарска противвредност за работи; и 1.000.000 евра во денарска противвредност за посебни услуги.

Следниот став 4 на овој член, предвидува дека во случаите од ставот 2 на овој член, рокот за поднесување понуда или пријава за учество се смета од денот на објавувањето во ЕСЈН.

Согласно член 43 став 1 од Законот, работите во врска со развојот на системот на јавните набавки, како и обезбедувањето рационалност, ефикасност и транспарентност во спроведувањето на јавните набавки ги врши Бирото за јавни набавки (во натамошниот текст: Бирото), како орган на државната управа во состав на Министерството за финансии.

Во член 45 став 1 од Законот за јавните набавки (*), се утврдени неговите надлежности, каде меѓу другото, Бирото: врши административна проверка согласно со условите од овој закон; изготвува инструкции како интерни упатства за вршење административна проверка; и за констатираните неправилности од добиените известувања веднаш ги информира договорните органи, а по потреба и надлежните органи; во ЕСЈН имплементира индикатори за следење на ризиците во јавните набавки, врз основа на податоците што ги внесуваат корисниците во системот (алинеи 6, 7, 12 и 25).

Според член 172 став 1 од овој закон, административна проверка на усогласеноста на тендерската документација со овој закон, освен на постапките за јавни набавки на договорните органи од член 9 став 1 точка д) од овој закон, врши Бирото пред објавување на огласот за јавна набавка.

Административната проверка се спроведува во седиштето на Бирото (став 2 на овој член).

Предмет на административна проверка се јавните набавки чија проценета вредност е над 500.000 евра во денарска противвредност кај набавката на стоки или услуги и над 2.000.000 евра во денарска противвредност кај набавката на работи (став 3).

Покрај административната проверка на набавките од ставот 3 на овој член, Бирото може да врши административна проверка на која било јавна набавка врз основа на воспоставените индикатори за следење на ризици во јавните набавки и по случаен избор (став 4).

Согласно со член 173 став 1 од Законот, административната проверка ја вршат државни службеници од Бирото.

Бирото преку ЕСЈН го известува договорниот орган за вршење административна проверка, како и за рокот за завршување на административната проверка, според член 174 од Законот.

Административната проверка ќе се спроведе во рок од 10 дена од денот кога Бирото го известило договорниот орган за вршење административна проверка, согласно член 175 од истиот закон.

Членот 176 од Законот, предвидува дека по завршување на административната проверка, службениците што ја вршеле составуваат записник од извршената административна проверка.

Согласно член 177 став 1 од Законот за јавните набавки (*), административната проверка завршува со доставување записник од извршена административна проверка.

Доколку Бирото најде неправилности кои би влијаеле врз исходот на постапката, ќе даде препораки што треба да преземе договорниот орган (став 2 на овој член).

По завршување на административната проверка, договорниот орган пристапува кон објавување на огласот за јавна набавка (став 3).

Податоците од извршените административни проверки во тековната година се составен дел на годишниот извештај на Бирото за неговите активности во функционирањето на системот на јавните набавки доставен до Владата (член 178 од Законот).

IV

Во основа, наводите за повреда на член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот, се сведуваат на тоа дека оспорениот дел доведува до правна несигурност во прометот и нееднаквост на субјектите на пазарот.

Правната сигурност е елемент на владеењето на правото и како принцип, во себе вклучува повеќе аспекти. Конкретно, правните субјекти треба да бидат запознаени со содржината на донесените закони и прописи, во смисла да се објавени и тоа пред да стапат во сила; потоа, треба да постои предвидливост (во што се опфатени јасноста и прецизноста на нормите), стабилност и конзистентност на законите и другите прописи; да се почитуваат легитимните очекувања на правните субјекти на кои се однесуваат законите и другите прописи, забраната за ретроактивност и начелата nullum crimen sine lege, nulla poena sine lege и res judicata.

Притоа, треба да се потенцира дека овој принцип се однесува и на начинот на кој се применува правото од страна на јавната власт, но имајќи предвид дека Уставниот суд нема надлежност да го оценува истото, во продолжение во ова решение се испитува само дали оспорениот дел го повредува овој принцип.

Постојната содржина на член 172 од Законот за јавните набавки (*) во кој е содржан оспорениот дел е воведена со Законот за изменување и дополнување на Законот за јавните набавки, објавен во „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.14/2025 од 23 јануари 2025 година.

Согласно член 21 од овој закон, истиот влегол во сила со денот на неговото објавување.

Со член 13 од овој закон, називот на главата IX од основниот текст на Законот кој дотогаш гласел „Управна контрола и ревизија“ е изменет и сега е насловена „Административна проверка и ревизија“, како изменети се и членовите 172, 173, 174, 175, 176, 177 и 178, коишто се систематизирани во оваа глава.

Согласно член 19 од овој закон, членовите 13 и 14 од истиот, ќе се применуваат од 1 април 2025 година.

Со став 3 од член 172 од Законот за јавните набавки во кој е содржан делот што се оспорува, се утврдени вредносните прагови за јавните набавки коишто се предмет на административна проверка – чија процената вредност е над 500.000 евра во денарска противвредност кај набавката на стоки или услуги и 2.000.000 евра во денарска противвредност кај набавката на работи.

Освен во однос на пропишаните вредносни прагови, во член 172 став 1 од Законот е предвидено дека истата не се врши и кај постапките за јавни набавки на договорните органи од член 9 став 1 точка д) од овој закон.

Притоа, од одредбите на овој закон, произлегува дека преку административната проверка, всушност се врши контрола на усогласеноста на тендерската документација со Законот за јавните набавки и тоа во фазата пред да биде објавен огласот.

Нејзиното спроведување е во надлежност на Бирото за јавни набавки и тоа на начин и во рок пропишани со Законот, при што доколку бидат утврдени неправилности кои би влијаеле на исходот на постапката, од негова страна се даваат препораки што треба да ги преземе договорниот орган, а по нејзиното завршување истиот пристапува кон објавување на огласот.

Меѓутоа, и покрај тоа што со ставот во кој е содржан оспорениот дел, се предвидени вредносни прагови за јавните набавки што треба да бидат предмет на административна проверка, Законот сепак, предвидува можност ваква проверка да се врши и за оние кои имаат пониска проценета вредност.

Имено, според став 4 од членот 172 од Законот за јавните набавки, тоа може да биде која било набавка (без разлика дали се работи за набавка на стоки, услуги или работи), која исто ја врши Бирото за јавни набавки, врз основа на воспоставените индикатори за следење на ризиците во јавните набавки чие имплементирање во ЕСЈН е негова законска надлежност или по случаен избор.

Имајќи го предвид ова, оцена на Судот е дека по ниту еден основ не може да стане збор дека со оспорениот дел се повредува принципот на правна сигурност.

Истиот е дел од одредба од закон што е објавен на уставно пропишан начин со што станал достапен до правните субјекти за да можат да се запознаат со неговата содржина.

Потоа, примената на изменетиот член 172 од Законот за јавните набавки со уште неколку други членови од истиот закон кои се исто така изменети, е точно определена и отпочнува подоцна од моментот на влегување во сила на истиот тој закон, што со оглед на тоа дека се воспоставува нов систем на контрола во јавните набавки за чија имплементација е потребна соодветна подготовка, е законско решение токму во насока на обезбедување на правната сигурност.

Она што е исто така важно за правната сигурност, ваквата законска измена нема ретроактивен карактер и нејзиното правно дејство започнува од моментот на отпочнување на нејзината примена, што го утврдува Законот.

Во однос на јасноста и прецизноста, било да се гледа изолиран или во целина со содржината на одредбата од член 172 став 3 од Законот за јавните набавки (*), не постои никаква дилема – оспорениот дел се однесува на висината на проценетата вредност на јавните набавки за набавка на стоки или услуги за кои задолжително се врши административна проверка од страна на Бирото и која треба да е повисока од 500.000 евра во денарска противвредност.

Понатаму, оспорениот дел припаѓа на одредба со која воопшто не се повредуваат стекнати права или пак легитимните очекувања на правните субјекти, со оглед дека ниту укинува или намалува обем на претходно стекнати права, а имајќи го предметот на уредување – да ги определи случаите кога во постапките се врши административна проверка од аспект на проценетата вредност на постапките, од страна на Бирото за јавни набавки.

Всушност, ако се има предвид последното во однос на предметот на уредување, ниту оспорениот дел, ниту одредбата чиј е составен дел, не можат да се доведат во никаква корелација со уредување на условите на пазарот што би можело да доведе до нееднаквост на истиот или пак на кој било начин се однесува на правниот статус на субјектите кои се учесници во тој пазар.

И на крајот, иако во иницијативата воопшто нема дадено  аргументација зошто се цитирани член 43 ставови 3 и 4 од Законот за јавните набавки, потребно e да се укаже дека ако се има предвид предметот на уредување на овие одредби, воопшто не може да се пронајде каква било корелација со одредбата во која е содржан оспорениот дел.

Имено, првите се однесуваат на вредносните прагови за објавување на огласите за јавни набавки и моментот од кој се смета рокот за поднесување понуда или пријава по објавувањето на огласот, додека како што е изложено погоре, оспорениот дел е составен дел од одредба која се однесува на вредносните прагови за постапки во кои треба да се врши административна проверка од страна на Бирото за јавни набавки.

Поради претходно наведеното, Судот оцени дека не може основано да се постави прашањето за несогласноста на член 172 став 3 во делот „500.000“ од Законот за јавните набавки (*) со член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот, од аспект на наводите во иницијативата.

Имајќи предвид дека се одлучи да не се поведе постапка за оценување на уставноста, не се исполнети претпоставките за донесување решение, согласно член 37 став 1 од Актот на Судот, како што се бара со иницијативата.

V

Врз основа на претходно наведеното, Судот одлучи како во диспозитивот на ова решение.

 

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
д-р Дарко Костадиновски