Уставен суд
на Република Северна Македонија
У.бр.35/2025
Скопје, 09.07.2025 година
Уставниот суд на Република Северна Македонија, во состав д-р Дарко Костадиновски, претседател на Судот и судиите Насер Ајдари, м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, д-р Јадранка Дабовиќ-Анастасовска, д-р Осман Кадриу, Добрила Кацарска, д-р Ана Павловска-Данева и м-р Фатмир Скендер, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија и член 73 алинеја 3 од Актот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија” бр.115/2024), на седницата одржана на 9 јули 2025 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
СЕ ОТФРЛА иницијативата за оценување на уставноста на член 17 став 3 од Законот за здравственото осигурување („Службен весник на Република Македонија“ бр.25/2000, 34/2000-исправка, 96/2000, 50/2001, 11/2002, 31/2003, 84/2005, 37/2006, 18/2007, 36/2007, 82/2008, 98/2008, 6/2009, 67/2009, 50/2010, 156/2010, 53/2011, 26/2012, 16/2013, 91/2013, 187/2013, 43/2014, 44/2014, 97/2014, 112/2014, 113/2014, 188/2014, 20/2015, 61/2015, 61/2015, 98/2015, 129/2015, 150/2015, 154/2015, 192/2015, 217/2015, 27/2016, 37/2016, 120/2016, 142/2016 и 171/2017 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.275/2019, 77/2021, 285/2021, 60/2023, 154/2023 и 209/2023).
О б р а з л о ж е н и е
I
Љупчо Божиновски од село Марино, до Уставниот суд на Република Северна Македонија, поднесе иницијатива за оценување на уставноста на одредбата од Законот означен во диспозитивот на ова решение.
Според наводите во иницијативата, со оспорената одредба се повредуваат член 8 став 1 алинеја 3, член 9 и член 54 став 3 од Уставот на Република Северна Македонија.
Во иницијативата, првин се цитираат член 5 став 1 точки 1, 2 и 3, член 14, член 16 и член 17 од Законот за здравственото осигурување, по што се посочува дека врз основа на анализата на истите, произлегува дека оспорениот член 17 став 3 од овој закон воведува ограничување кое не е правно оправдано, бидејќи прави разлика меѓу осигурениците врз основа на нивниот статус и финансиска состојба.
Ова е спротивно на член 9 од Уставот, кој гарантира еднаквост на сите граѓани во слободите и правата, независно од нивната имотна и општествена состојба. Државата не смее да фаворизира или дискриминира одредени групи граѓани во остварувањето на правото на надоместок на плата за време на отсуство од работа поради бременост, раѓања и мајчинство.
Напротив, има обврска да обезбеди еднаков пристап и остварување на правата за сите осигуреници без оглед на нивната финансиска состојба и наметнатото ограничување со оспорената одредба коешто се однесува на конкретна категорија на граѓани – работници кои примале повисоки плати и плаќале или во нивно име биле плаќани поголеми износи на придонеси.
Наместо да се гарантира праведен и пропорционален третман според придонесите, на овие лица им се ограничува правото и износот на надоместокот, со што се прекршува уставниот принцип на еднаков пристап до социјалните права. Таквото ограничување би било оправдано само ако постои јасна, легитимна и уставно дозволена цел, како што е финансиската одржливост на системот, но сепак секое ограничување не смее да води до дискриминација.
Со тоа што ја ограничува висината на износот на правото на надоместок врз основа на финансиски критериуми или друга социјална состојба, оспорената одредба е спротивна на член 54 став 3 од Уставот кој јасно забранува дискриминација при ограничување на човековите права, што значи дека остварувањето на правото на надоместок не може да зависи од примањата на осигуреникот.
За илустрација, даден е пример на работник кој примал просечна нето-плата во висина од 183.859,00 денари во последните 12 месеци до денот на отворање породилно отсуство, кому согласно оспорената одредба му следува износ од четири просечни месечни плати во износ од 144.284,00 денари.
Помалиот износ е за 21,5% понизок, што значи дека работникот го остварува правото на надоместок на плата за време на отсуство од работа поради бременост, раѓање и мајчинство само во обем од 78,5% што претставува директно ограничување.
Во однос на повредата на темелната вредност на уставниот поредок – владеење на правото, се наведува дека правната сигурност како негов елемент, подразбира правните норми да бидат предвидливи, јасни и прецизни.
Оспорениот член 17 став 3 од Законот за здравственото осигурување не ги исполнува овие критериуми што доведува до постоење правна несигурност кај граѓаните, бидејќи законите не треба само да бидат во согласност со Уставот, туку и да обезбедат јасни и предвидливи правила коишто гарантираат правна извесност.
Оваа одредба создава правна нестабилност и овозможува произволна примена, што е неприфатливо во една правна држава заснована на владеењето на правото.
Со иницијативата се предлага, Судот согласно член 37 став 1 од Актот на Уставниот суд на Република Северна Македонија, да донесе решение за запирање на извршувањето на поединечните акти и дејствија што се преземени врз основа на оспорената одредба.
II
На седницата Судот утврди дека според оспорениот член 17 став 3 од Законот за здравственото осигурување, висината на надоместокот на плата пресметан врз основа на членот 16 на овој закон не може да биде повисока од износот на две просечни месечни плати, три просечни месечни плати во 2012 година и четири просечни месечни плати по 2012 година исплатени во Републиката во претходната година.
III
Согласно со член 1 став 1 од Уставот, Република Северна Македонија е суверена, самостојна, демократска и социјална држава.
Според член 8 став 1 алинеи 1 и 8 од Уставот, темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија се основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати во меѓународното право и утврдени со Уставот и хуманизмот, социјалната правда и солидарноста.
Согласно со член 9 став 2 од Уставот, граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.
Според член 34 од Уставот, граѓаните имаат право на социјална сигурност и социјално осигурување утврдени со закон и со колективен договор.
Во член 35 став 1 од Уставот е утврдено дека Републиката се грижи за социјалната заштита и социјалната сигурност на граѓаните согласно со начелото на социјална праведност.
Согласно член 39 од Уставот, на секој граѓанин му се гарантира правото на здравствена заштита, а граѓанинот има право и должност да го чува и унапредува сопственото здравје и здравјето на другите.
Според член 42 од Уставот, Републиката посебно ги заштитува мајчинството, децата и малолетните лица.
Во член 1 од Законот за здравственото осигурување е утврдено дека со овој закон се уредува здравственото осигурување на граѓаните, правата и обврските од здравственото осигурување, како и начинот на спроведување на здравственото осигурување.
Според член 2 став 1 од овој закон, здравственото осигурување се установува како задолжително и доброволно.
Задолжително здравствено осигурување се установува за сите граѓани на Република Северна Македонија заради обезбедување на здравствени услуги и парични надоместоци врз начелата на сеопфатност, солидарност, еднаквост и ефективно користење на средствата под услови утврдени со овој закон (став 2 на овој член).
Доброволно здравствено осигурување се установува за обезбедување на здравствени услуги кои не се опфатени со задолжителното здравствено осигурување (став 3 на истиот член).
Осигурени лица, во смисла на овој закон, се осигурениците и членовите на нивното семејство (член 4).
Членот 12 од овој закон, утврдува дека во рамките на задолжителното здравствено осигурување се обезбедува право на парични надоместоци и тоа: право на надоместок на плата за време на привремена спреченост за работа поради болест и повреда и за време на отсуство од работа поради бременост, раѓање и мајчинство (точка 1 на овој член) и право на надоместок на патни трошоци (точка 2).
Согласно со член 13 став 1 точки 1 до 9 од Законот, право на надоместок на плата за време на привремена спреченост за работа поради болест и повреда можат да остварат осигурениците од член 5 став 1 точки 1, 2 и 3 на овој закон, во случај на: 1) болест и повреда надвор од работа; 2) повреда на работа и професионална болест; 3) лекување и медицинско испитување; 4) негување на болно дете до тригодишна возраст; 5) негување на болен член на потесно семејство над тригодишна возраст, но најмногу до 30 дена; 6) неопходно придружување на болно лице упатено на преглед или лекување надвор од местото на живеење; 7) неопходно придружување на болно дете до тригодишна возраст додека е на болничко лекување, но најмногу до 30 дена; 8) доброволно давање на крв, ткиво или орган и 9) изолираност заради спречување на зараза.
Надоместокот на плата во случаите од став 1 на овој член припаѓа од првиот ден на спреченоста за работа и трае цело време додека трае спреченоста за работа, a се исплатува за деновите за кои се остварува плата според прописите за работни односи (став 2 на истиот член).
Согласно со член 14 став 1 од овој закон, право на надоместок на плата за време на отсуство од работа поради бременост, раѓање и мајчинство можат да остварат осигурениците од член 5 став 1 точки 1, 2 и 3 на овој закон.
Надоместокот од ставот 1 на овој член се исплатува за временскиот период утврден со прописите од областа на работните односи (став 2 на овој член).
Средствата за остварување на правото од ставот 1 на овој член се обезбедуваат од Буџетот на Република Северна Македонија преку надлежен орган (став 3).
Согласно со член 15 став 1 точки 1-3 од Законот за здравственото осигурување, осигурениците од членовите 13 и 14 на овој закон можат да остварат право на надоместок на плата, ако ги исполнуваат и следниве услови: 1) ако здравственото осигурување траело најмалку шест месеци непрекинато пред настапување на случајот, освен во случаите на повреда на работа и професионално заболување, како и за осигуреникот од член 5 став 1 точки 1, 2 и 3 од овој закон, чиј брачен другар бил упатен на работа во странство во рамките на меѓународно-техничка соработка, просветно-културна и научна соработка, во дипломатски и конзуларни претставништва, на стручно усовршување или образование со согласност и за потребите на работодавачот и по тој основ му мирува работниот однос, доколку во рок од 30 дена од денот на престанувањето на работата на неговиот брачен другар во странство се врати на работа кај работодавачот кај кој му мирува работниот однос; 2) придонесот за задолжителното здравствено осигурување редовно да е уплатуван или со задоцнување од најмногу 60 дена и 3) оцената за привремена спреченост за работа ја дал избраниот лекар, односно лекарската комисија.
Според член 16 став 1 од Законот, основица за пресметување на надоместокот на плата претставува просечниот месечен износ на исплатената плата на која е платен придонесот за задолжителното здравствено осигурување во последните дванаесет месеци пред настанувањето на случајот поради кој се стекнува правото на надоместокот.
Ако за осигуреникот не може да се утврди основица за надоместокот според став 1 на овој член, основицата за надоместокот ќе се утврди од платата што ја остварил за деновите поминати на работа во периодот пред настанување на случајот (став 2 на овој член).
За осигурениците од член 5 став 1 точка 3 на овој закон, основица за пресметување на надоместок на плата претставува основицата на која е платен придонесот за задолжителното здравствено осигурување (став 3 на истиот член).
Според член 17 став 1 од овој закон, висината на надоместокот на плата за време на привремена спреченост за работа ја определува работодавецот, односно Фондот со општ акт, но најмалку во висина од 70% од основицата за надоместокот на плата.
По исклучок од став 1 на овој член висината на надоместокот на плата за време на привремената спреченост за работа предизвикана со повреда на работа, професионална болест, за време на давање крв, ткиво или орган, како и за време на отсуство поради бременост, раѓање и мајчинство изнесува 100% од основицата на надоместокот на плата утврдена според член 16 на овој закон (став 2).
Висината на надоместокот на плата пресметан врз основа на членот 16 на овој закон не може да биде повисока од износот на две просечни месечни плати, три просечни месечни плати во 2012 година и четири просечни месечни плати по 2012 година исплатени во Републиката во претходната година (оспорен став 3).
Согласно со член 18 став 1 од Законот, надоместокот на плата за првите 30 ден спреченост за работа го утврдува и исплатува работодавецот од своите средства, а над 60 дена Фондот.
По исклучок од став 1 на овој член надоместокот на плата се исплатува од средствата на Фондот од првиот ден на привремената спреченост за работа во случај на нега на болно дете до тригодишна возраст, доброволно давање крв, ткиво или орган, а за отсуство од работа поради бременост, раѓање и мајчинство од средствата на Буџетот на Република Северна Македонија (став 2).
IV
Оспорениот член 17 став 3 од Законот за здравственото осигурување со истата оваа содржина претходно бил предмет на оцена во предметот У.бр.103/2012, каде меѓу другото, Судот одлучил да не поведе постапка за оценување на неговата уставност.
Инаку, оваа одредба за првпат е воведена во правниот поредок со член 5 од Законот за изменување и дополнување на Законот за здравственото осигурување („Службен весник на Република Македонија“ бр.84/2005), кога членот 17 од основниот текст на Законот е дополнет со нов став 3 кој гласел „Висината на надоместокот на плата пресметан врз основа на членот 16 на овој закон не може да биде повисока од износот на две просечни месечни нето плати исплатени во Републиката во претходната година.“
Новововедениот став 3 на член 17 од Законот за здравственото осигурување со оваа содржина, исто бил предмет на оцена од страна на Судот, кој согласно Решението У.бр.216/2005 од 31 мај 2006 година, одлучил да не поведе постапка за оценување на неговата уставност.
Подоцна, со член 5 од Законот за изменување и дополнување на Законот за здравственото осигурување („Службен весник на Република Македонија“ бр.6/2009), во овој став зборот „нето“ е избришан, за да со член 5 од Законот за изменување и дополнување на Законот за здравственото осигурување („Службен весник на Република Македонија“ бр.50/2010) во овој став по зборот „плати“ е додадена запирка и зборовите „три просечни месечни плати во 2012 година и четири просечни месечни плати по 2012 година“, со што оспорениот член 17 став 3 од Законот за здравстеното осигурување ја добива содржината која е непроменета до денес.
Најпрвин, во делот на здравственото осигурување воопшто, од одредбите и од целината на Законот, произлегува дека со задолжително здравствено осигурување, по разни основи, е опфатен најширок круг на граѓани со тоа што за граѓаните кои не се опфатени со ова осигурување е утврдена можност доброволно да пристапат кон задолжителното здравствено осигурување.
На овој начин, со овој закон, речиси на секој граѓанин на Република Северна Македонија, во случаите и под услови утврдени со овој закон, му се обезбедува остварување на уставно утврденото право на социјална сигурност и социјално, односно здравствено осигурување, како и правото на здравствена заштита, кои се израз на социјалниот карактер на Републиката.
Во функција на остварување на наведените уставни права е и правото на надоместок на плата, за кое станува збор во оспорената законска одредба.
Со утврдувањето на ова право законодавецот, освен здравствена заштита, со овој закон обезбедил и социјална, односно материјална сигурност на осигуреникот, а со тоа и на неговото семејство, во случај кога тој поради болест и повреда, привремено не е во состојба да работи и остварува заработка, како и кога отуствува од работа поради бременост, раѓање и мајчинство.
Од член 15 на овој закон, произлегува дека остварувањето на правото на надоместок на плата во случај на привремена спреченост на работа поради болест и повреда, како и надоместок на плата за време на отсуство од работа поради бременост, раѓање и мајчинство е условено со претходно осигурување во траење од најмалку шест месеци пред настапување на случајот.
Во член 16 од Законот е определена основицата по која се пресметува надоместокот на плата. Меѓутоа, по сила на Законот во ставот 1 од член 17 се интервенира по однос на лимитот на најмалата висина на надоместокот на плата, кога се работи за привремена спреченост за работа.
Тоа значи, по сила на закон се утврдува 70% како можен најмал износ на надомест на плата од пресметаната основица по членот 16 на Законот и е намера и грижа на законодавецот да обезбеди социјална сигурност и на оние осигуреници на кои износот на надоместот на плата би бил препуштен без ограничувања во однос на минимумот да се утврдува од работодавачот, односно од Фондот со општ акт.
Исто така, со Законот по исклучок се овозможува остварување на социјалната сигурност преку обезбедување на надоместок на плата во висина од 100% од основицата на надоместокот во случај кога привремената спреченост за работа е предизвикана со повреда на работа, професионална болест, давање на крв, ткиво или орган како и за време на отсуство од работа поради бременост, раѓање и мајчинство.
Притоа, правата на надомест на плата се изедначени во овој случај за наведените осигуреници, во кои категоријата на осигуреници кои отсуствуваат од работа поради бременост, раѓање и мајчинство немаат поинакви односно помали права од останатите наведени осигуреници.
Еднаквоста во висината на надоместокот на плата е обезбедена со одредбата од ставот 2 на членот 17 од Законот.
Со оглед на тоа, уредувањето на правото на надоместокот на плата: во однос на основицата за пресметување на надоместокот; во однос на најмалата висина од основицата за надоместок на плата за осигурениците поради привремена спреченост за работа; во однос на утврдување на правото во износ од 100% од основицата за надомест на плата за осигурениците во кои спаѓаат и оние чие отсуство од работа е поради бременост, раѓање и мајчинство; и посебно во однос на определбата за утврдување на највисокиот износ на висината на надоместокот на плата на осигурениците во кои се и оние кои отсуствуваат од работа поради бременост, раѓање и мајчинство; се прашања кои законодавецот има право да ги уреди со закон на начин на кој тоа е сторено со Законот за здравственото осигурување, а во кој оспорената одредба не може изолирано да се разгледува од останатите одредби од Законот.
Ова поради тоа што овој систем на задолжително здравствено осигурување има за цел да постигне баланс на правата и обврските со што треба да се оствари начелото на еднаквост во задолжителното здравствено осигурување од кое произлегува осигурениците да имаат еднаков третман во однос на обврската да платат придонес за задолжителното здравствено осигурување, како и еднакво право кога имаат потреба и под исти услови да користат здравствена заштита без оглед на основот на осигурување, односно на категоријата на осигуреник на која ѝ припаѓаат и без оглед на висината на платениот придонес.
Тоа се елементи на системот на задолжителното здравствено осигурување утврден со Законот.
Преку задолжителното здравствено осигурување кое се заснова на плаќање на придонес и финансиска дисциплина на осигурениците се обезбедуваат еднакви права и здравствена заштита на сите осигуреници без оглед на основицата за учество во придонесот.
Според становиштето на Судот изразено во Решението У.бр.216/2005, наполно во согласност со овој законски систем на уредување на задолжителното здравствено осигурување е правната и економска оправданост на законското решение во оспорената одредба од Законот со кое се утврдува највисокиот износ на висината на надомест на плата за работниците, а во тие рамки и за жените работници кои отсуствуваат од работа поради бременост, раѓање и мајчинство.
Ова поради тоа што целта на надоместокот на плата е материјално-финансиска заштита на осигурениците за периодот додека отсуствуваат од работа. Оваа заштита треба да го покрива до определен распон на најнизок и највисок лимит, за да се обезбеди за сите осигуреници (со пониски или повисоки платени придонеси), основна материјално-финансиска заштита во периодот на отсуство од работа, што е и целта со задолжителното здравствено осигурување, а со тоа да се остварат и уставно нормираните вредности.
Според мислењето на Судот изразено во наведеното решение, целта на оспорената законска одредба во контекст и на останатите одредби од Законот е обезбедување на остварување токму на вредностите утврдени со Уставот, во член 1, според кој Република Северна Македонија е определена и како социјална држава; во член 8 став 1 алинеја 8, според која одредба како темелна вредност на уставниот поредок на Република Северна Македонија е хуманизмот, социјалната правда и солидарноста; во член 32 став 1 кој се однесува на тоа дека секој има право на работа, слободен избор на вработување, заштита при работењето и материјална обезбедност за време на привремена невработеност; во член 34 со кој е определено дека граѓаните имаат право на социјална сигурност и социјално осигурување утврдени со закон и со колективен договор; во член 39 дека на секој граѓанин му се гарантира правото на здравствена заштита и граѓанинот има право и должност да го чува и унапредува сопственото здравје и здравјето на другите; во член 41 став 2 со кој е определено дека Републиката води хумана популациона политика и член 42 став 1 според кој Републиката посебно ги заштитува мајчинството, децата и малолетните лица.
Овој систем на вредности определени со Уставот, на чија основа е воспоставено задолжителното здравствено осигурување не треба да се поврзува со она што се посочува во иницијативата, дека во здравствено осигурување требало да се остварува правното начело на еднаква вредност на давањата, чија логика е во здравствено осигурување да владее ново финансиско правило според кое висината на надоместокот на плата, да зависи исклучиво од висината на придонесот кој бил исплаќан за здравственото осигурување индивидуално за секој осигуреник, во рамки на индивидуалните давања и примања, надвор од колективот на останатите осигуреници.
Во тие рамки, во кои посебно се издвојуваат правата на жените и децата односно на вработените чие отсуство од работа е поради бременост, раѓање и мајчинство, со иницијативата всушност се прави обратно, се негираат наведените уставни вредности, бидејќи осигурениците во задолжителното здравствено осигурување ги остваруваат здравствените услуги (во кои спаѓаат и надоместоците на плата) на начин и финансиски систем на осигурување уреден со закон на што упатува членот 34 од Уставот, кој треба да постигне материјално-финансиска заштита на осигурениците, а воедно грижа за мајчинството, децата и хуманата популациона политика, но на ниво на колективот од осигурениците, а не со исклучиво поединечно рангирање на правата со облигациони-договорни односи во сферата на задолжителното здравствено осигурување.
Во иницијативата има и наводи какви што не биле предмет на разгледување претходно од страна на Судот во предметот У.бр.103/2012.
Имено, се наведува дека оспорената одредба како правна норма не е предвидлива, јасна и прецизна, што не е во согласност со принципот на правната сигурност како елемент на владеењето на правото, па поради тоа се создава правна нестабилност и произволност при примената. Меѓутоа, освен оваа констатација, отсуствуваат аргументи од каде произлегува ваквиот изнесен заклучок.
Од друга страна, анализата на Судот укажува на тоа дека напротив, станува збор за јасна и прецизна норма чија содржина може лесно да се утврди со цел правните субјекти на кои се однесува, да бидат запознаени со своите права кои ги утврдува овој закон.
Така, јасно е дека со неа се ограничува висината на надоместокот на плата кој се пресметува врз основа на друг член од овој закон (член 16). Потоа, утврдено е дека првото ограничување е две просечни месечни плати, што било во примена од моментот кога за првпат е воведен новиот став 3 на членот 17 од Законот за здравственото осигурување во октомври 2005 година, па заклучно со 2011 година. Второто ограничување изнесува три просечни месечни плати и се однесува само на 2012 година и на крајот, после оваа година, ограничувањето е до четири месечни плати исплатени во Републиката и истото и сега е во примена.
Поради сето погоре наведено, а во врска со наводите во иницијативата, Судот оцени дека се исполнети условите од член 38 алинеја 2 од Актот на Судот за отфрлање на истата, бидејќи не постојат поинакви основи за одлучување.
Имајќи предвид дека се отфрла иницијативата за оценување на уставноста на оспорената одредба, не се исполнети претпоставките да се донесе решение согласно член 37 став 1 од Актот на Судот, како што се предлага со истата.
V
Врз основа на претходно наведеното, Судот одлучи како во диспозитивот на ова решение.
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
д-р Дарко Костадиновски