Уставен суд
на Република Северна Македонија
У.бр.135/2023
Скопје, 25.06.2025 година
Уставниот суд на Република Северна Македонија, во состав д-р Дарко Костадиновски, претседател на Судот и судиите м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, д-р Јадранка Дабовиќ-Анастасовска, д-р Осман Кадриу, Добрила Кацарска, д-р Ана Павловска-Данева и м-р Фатмир Скендер, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија и член 73 од Aктот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.115/2024), на седницата одржана на 25 јуни 2025 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 11 став 1 точки 1 и 2 од Законот за организација и работа на органите на државната управа („Службен весник на Република Македонија“ бр. 58/2000, 44/2002, 13/2006, 82/2008, 167/2010, 36/2011 и 51/2011 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 96/2019, 110/2019, 154/2019 и 121/2024).
Образложение
I
Славко Лазовски од Скопје, до Уставниот суд поднесе иницијатива за оценување на уставноста на член 11 став 1 точки 1 и 2 од Законот за организација и работа на органите на државната управа, во која наведува дека редоследот на министерствата од наведените точки се спорни од уставноправен аспект и дека оспорените точки не се во согласност со Преамбулата, со член 1, член 9 став 2 и со член 97 од Уставот на Република Северна Македонија, од причина што наведениот редослед на министерствата е последица или ја рефлектира воено-полициската хегемонија што е спротивно на граѓанската држава и ги фаворизира заштитниците, односно министерствата чиј делокруг на надлежности е од областа на безбедноста.
Имено, ваквиот редослед е типичен пример за комунистичките земји каде што оценувањето и следењето на граѓаните е главна и непрекината општествена задача, што е спротивно на духот на функционирање на граѓанските држави каде што сите нејзини граѓани уживаат еднакви права и обврски.
Исто така, подносителот наведува дека редоследот на министерствата предвидени во оспорената одредба треба да го отсликува граѓанскиот карактер на државата каде што постои социјална правда заоснована на владеењето на правото бидејќи само на тој начин може да се остварат човековите права, висок квалитетен живот и квалитетни меѓународни односи. Со поинаков редослед може да се постигне поголема институционална доверба и ќе се насочи кон модерно граѓанско уредување засновано на владеењето на правото како темелна вредност на уставниот поредок.
II
На седницата Судот утврди дека член 11 став 1 од Законот за организација и работа на органите на државната управа („Службен весник на Република Македонија“ бр. 58/2000, 44/2002, 13/2006, 82/2008, 167/2010, 36/2011 и 51/2011 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 96/2019, 110/2019, 154/2019 и 121/2024) гласи:
За вршење на функциите на државната управа се основаат следниве министерства:
1. Министерство за одбрана;
2. Министерство за внатрешни работи;
3. Министерство за правда;
4. Министерство за односи меѓу заедниците;
5. Министерство за надворешни работи и надворешна трговија;
6. Министерство за европски прашања;
7. Министерство за финансии;
8. Министерство за економија и труд;
9. Министерство за енергетика, рударство и минерални суровини;
10. Министерство за земјоделство, шумарство и водостопанство;
11. Министерство за здравство;
12. Министерство за образование и наука;
13. Министерство за социјална политика, демографија и млади;
14. Министерство за локална самоуправа;
15. Министерство за култура и туризам;
16. Министерство за дигитална трансформација;
17. Министерство за јавна администрација;
18. Министерство за транспорт;
19. Министерство за животна средина и просторно планирање и
20. Министерство за спорт.
III
Според Преамбулата од Уставот, граѓаните на Република Северна Македонија, македонскиот народ, дел од албанскиот народ, турскиот народ, влашкиот народ, српскиот народ, ромскиот народ, бошњачкиот народ и другите, преземајќи ја одговорноста за сегашноста и иднината на нивната татковина, свесни и благодарни на своите предци за жртвите и посветеноста во нивните заложби и борба за создавање самостојна и суверена држава Северна Македонија и одговорни пред идните генерации за зачувување и развој на сè што е вредно од богатото културно наследство и соживот во Северна Македонија, еднакви во своите права и обврски кон заедничкото добро – Република Северна Македонија – во согласност со традицијата на Крушевската Република и правните одлуки кои се наведени во Прогласот од Првото заседание на АСНОМ до македонскиот народ за одржаното заседание на АСНОМ и на Референдумот од 8 септември 1991 година на кој се изрази волјата за создавање на самостојна суверена држава и Охридскиот рамковен договор, ја конституираат Република Северна Македонија како самостојна, суверена држава, со намера да се воспостави и зацврсти владеењето на правото, да се гарантираат човековите права и граѓанските слободи, да се обезбеди мир и соживот, социјална правда, економска благосостојба и напредок на личниот и заедничкиот живот, преку своите претставници во Собранието на Република Северна Македонија, избрани на слободни и демократски избори, го донесуваат овој Устав на Република Северна Македонија.
Согласно со член 1 од Уставот, Република Северна Македонија е суверена, самостојна, демократска и социјална држава. Суверенитетот на Република Северна Македонија е неделив, неотуѓив и непренослив.
Според член 9 став 2 од Уставот, граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.
Во член 97 од Уставот е предвидено дека со органите на државната управа во областа на одбраната и полицијата раководат цивилни лица кои непосредно пред изборот на тие функции биле цивили најмалку три години.
Согласно со член 110 алинеја 1 од Уставот, Уставниот суд на Република Северна Македонија одлучува за согласноста на законите со Уставот.
Подносителот на иницијативата, Славко Лазовски од Скопје, пред Уставниот суд на Република Северна Македонија ја оспорува уставноста на член 11 став 1 точки 1 и 2 од Законот за организација и работа на органите на државната управа. Оспорената одредба го пропишува редоследот на министерствата, при што Министерството за одбрана и Министерството за внатрешни работи се наведени први.
Подносителот аргументира дека овој редослед е уставно проблематичен бидејќи рефлектира „воено-полициска хегемонија“, што е спротивно на принципите на граѓанската држава, ги фаворизира институциите задолжени за безбедност наместо да даде предност на граѓанските и социјалните институции, претставува остаток од комунистичките уредувања, каде што безбедносните служби имале примат во општествениот поредок и не ја одразува граѓанската природа на државата, ниту темелните вредности на Уставот.
Исто така, подносителот тврди дека оспорениот редослед на министерствата не е во согласност со Преамбулата на Уставот, каде што Северна Македонија е дефинирана како граѓанска држава заснована на владеење на правото и социјална правда, член 1 од Уставот, кој ја утврдува граѓанската природа на државата, член 9 став 2 од Уставот, кој ја гарантира еднаквоста на сите граѓани без дискриминација и член 97 од Уставот, кој уредува дека цивилни лица раководат со министерствата за одбрана и внатрешни работи, но не предвидува никаква хиерархија во нивниот редослед.
Еден од клучните аргументи во иницијативата е дека редоследот на министерствата создава погрешна симболична хиерархија, каде што министерствата за одбрана и внатрешни работи добиваат неформален приоритет пред институциите задолжени за економија, образование, здравство и социјална политика.
Од компаративна перспектива, во демократските држави, редоследот на министерствата најчесто се одредува според функционалната логика и општествениот приоритет, но тоа не создава правна хиерархија, бидејќи сите министерства се дел од извршната власт со јасно дефинирани надлежности. Ова прашање нема уставни импликации во повеќето демократски системи, бидејќи Уставот пропишува само постоење на извршна власт, додека Собранието има дискреција во организирањето на министерствата.
Судот оцени дека се неосновани наводите на подносителот на иницијативата од формално-правни и суштински причини. Од формално-правен аспект, во постојната уставна рамка нема експлицитна забрана за одреден редослед на министерствата. Притоа, Законот за организација и работа на органите на државната управа не пропишува хиерархија, туку само организациска структура. Од суштински аспект, наводите на подносителот за симболичката хиерархија се повеќе политичко-теориски, отколку правни. Редоследот на министерствата не значи приоритет во надлежностите. По однос на практичната импликација, доколку се прифатат аргументите на подносителот, тогаш би се поставило прашањето како да се одреди „неутрален“ редослед кој ќе биде уставно оправдан.
Иницијативата отвора важно прашање за симболиката на редоследот на министерствата, но од правен аспект, не постои повреда на уставните одредби. Од тие причини Судот оцени дека нема уставна основа за уставно проблематизирање на оспорените законски одредби, бидејќи тие немаат правни последици врз граѓанските права и не ги нарушуваат темелните вредности на уставниот поредок.
Истовремено, од значење е да се нагласи дека Судот имаше предвид дека со наводите во иницијативата всушност се бара Уставниот суд да изврши корекција на редоследот на министерствата содржани во член 11 став 1 од Законот за организација и работа на органите на државната управа („Службен весник на Република Македонија“ бр. 58/2000, 44/2002, 13/2006, 82/2008, 167/2010, 36/2011 и 51/2011 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.96/2019, 110/2019, 154/2019 и 121/2024), но на истото не му беше дадена предност и не беше од влијание при градењето на правното мислење и формирањето на предлогот за одлучување по иницијативата иако според досегашната уставно-судска пракса таквото барање излегува надвор од надлежноста на Судот, утврдена со член 110 алинеја 1 од Уставот, и се однесува на барање за постапување коешто е во надлежност на законодавецот кој ги креира прописите, ги менува и дополнува, а воедно и врши технички исправки и корекции на истите.
IV
Врз основа на наведеното, Судот, со мнозинство гласови, одлучи како во диспозитивот на ова решение.
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
д-р Дарко Костадиновски