У.бр.236/2024 – Уставен суд на Република Северна Македонија

Уставен суд на
Република Северна Македонија
У.бр.236/2024
Скопје, 28.05.2025 година

Уставниот суд на Република Северна Македонија, во состав д-р Дарко Костадиновски, претседател на Судот и судиите Насер Ајдари, м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, д-р Јадранка Дабовиќ-Анастасовска, д-р Осман Кадриу, Добрила Кацарска, д-р Ана Павловска-Данева и м-р Фатмир Скендер, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија и член 73 од Актот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија” бр.115/2024), на седницата одржана на 28 мај 2025 година, донесе

Р Е Ш Е Н И Е

НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на Листата на стоматолошки услуги со минимални (референтни) цени, донесена од Извршниот одбор на Стоматолошката комора на Македонија на 24.04.2024 година.

Образложение

Филип Стојковски од Скопје, до Уставниот суд на Република Северна Македонија поднесе иницијатива за оценување на уставноста на оспорениот акт означен во диспозитивот на Решението.

Подносителот на иницијативата наведува дека оспорениот акт не е во согласност со член 8 став 1 алинеја 3, член 9 став 1, член 39 и член 55 од Уставот на Република Северна Македонија.

Извршниот одбор на Стоматолошката комора на Македонија врз основа на член 27 став 2 точка 22 од Статутот на Стоматолошката комора на Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија“ број 46/2023) и одредбите на Правилникот за формирање листа на минимални (референтни) цени на приватните стоматолошки услуги, односно стоматолошките услуги кои пациентите ги плаќаат со лични средства во приватни стоматолошки установи бр.02-463/9 од 12.04.2024 година, ја донел Листата на стоматолошки услуги со минимални (референтни) цени.

Според подносителот, согласно со одредбите на Правилникот за утврдување на критериуми за огласување и рекламирање на стоматолошките здравствени установи бр.02-463/11 од 12.04.2024 година, при рекламирањето на Стоматолошките здравствени установи не е дозволено рекламирање со објавување цени кои се под минималните референтни цени определни од Стоматолошката комора на Македонија за услугите кои се дел од актот определен со Законот.

За истакнување на цените на стоматолошките услуги, како и нивно рекламирање во медиуми, електронски гласила, социјални мрежи и сл. кои се под најниските определени цени пропишани од Комората, Комисијата за стоматолошка етика и деонтологија може да изрече казнена мерка – опомена на член на Комората. Пружање на стоматолошки услуги по цена пониска од минимално определената со оваа листа, претставува потешка повреда во смисла на одредбите од Деловникот за работа на Судот на честа на Комората, како и повреда на одредбите од Кодексот на стоматолошка етика и деонтологија.

За сторената повреда, Судот на честа може да изрече една од следните казнени мерки: опомена, јавна опомена, забрана за учество во работата на органите на Комората, времено и трајно одземање на лиценца и парична казна.

Според подносителот, со носењето на оспорениот акт – Листа на стоматолошки услуги со минимални (референтни) цени од 24.04.2024 година, Извршниот одбор на Стоматолошката комора на Македонија има сторено повреда на член 8 став 1 алинеја 3, член 9 став 1, член 39 и член 55 од Уставот на Република Северна Македонија.

Оттаму, повредата е сторена на начин што Извршниот одбор на Стоматолошката комора на Македонија определил минимални (референтни) цени, а со тоа на стоматолошките здравствени установи, односно на стоматолозите им се забранува пружање/овозможување на стоматолошки услуги по цена пониска од минимално определената, односно истото претставува потешка повреда во смисла на одредбите од Деловникот за работа на Судот на честа на Комората, како и повреда на одредбите од Кодексот на стоматолошката етика и деонтологија, при што, може да им се изрече една од следните казнени мерки: опомена, јавна опомена, забрана за учество во работата на органите на Комората, времено и трајно одземање на лиценца и парична казна.

Согласно со Уставот на Република Северна Македонија, на секој граѓанин му се гарантира правото на здравствена заштита и граѓанинот има право и должност да го чува и унапредува сопственото здравје и здравјето на другите. Оттаму, со носењето на оспорениот акт, стоматолошките здравствени установи, односно стоматолозите се приморани да постапуваат спротивно на уставната норма и наместо да го унапредат здравјето на другите, истите се задолжени да им пружат/овозможат услуга само на оние граѓани, кои што се во можност да ги намират трошоците согласно со наведените минимални (референтни) цени.

Подносителот истакнува дека оспорениот акт не е доволно јасен, бидејќи во истиот недостасува јасно и целосно дефинирање на критериумите, на кој начин ќе се утврдува евентуалната одговорност на стоматолошките здравствени установи, односно на стоматолозите, што претставува клучен момент за утврдување на одговорноста, а чија одговорност предизвикува казнени мерки, меѓу кои е и времено, или пак трајно одземање на лиценцата. Особено што при примената на оспорениот акт, може да се јави потреба стоматолошката здравствена установа, односно стоматологот да го зачува здравјето на друго лице, кое нема да биде во можност да ја подмири обврската, согласно со оспорениот акт.

Следствено на тоа, стоматолошката здравствена установа, односно стоматологот може да се соочи со дилемата, дали да постапи согласно со дадената Хипократова заклетва, со која свечено се обврзува дека својот живот го става во служба на хуманоста и дека најголема грижа ќе му биде здравјето на болниот, како и должноста да го чува и унапредува здравјето на другите, согласно со Уставот, или пак, да постапува согласно оспорениот акт и над хуманоста и грижата за здравјето на болниот. Особено што, врз нив е надвисната санкција (казнена мерка), како што е опомената, јавната опомена, забраната за учество во работата на органите на Комората, временото и трајното одземање на лиценцата и паричната казна.

Понатаму, подносителот наведува дека во воведот на оспорениот акт, извршниот одбор се повикува на член 27 став 2 точка 22 од Статутот на Стоматолошката комора на Македонија, каде што е предвидено дека извршниот одбор ги врши следните работи: по донесен акт на Собрание на Комората, утврдува листа и цени на минимални (референтни) приватни стоматолошки услуги за доктори на стоматологија и критериуми за начинот за огласување и рекламирање на услугите на стоматолошки здравствени установи. Меѓутоа, Извршниот одбор на Стоматолошката комора на Македонија во оспорениот акт не се повикал на донесен акт на Собранието, па следствено на тоа не може да се утврди дека Собранието на Комората има донесено одлука со која го овластува извршниот одбор да го донесе оспорениот акт.

Оттаму, владеењето на правото, како темелна вредност во еден правен систем треба да се остварува преку доминација на правната норма која треба да биде јасна, прецизна и разбирлива, која нема да остава можност за различно толкување и нејзина различна примена што може да доведе до принципот на повреда на правната сигурност.

Имено, правната сигурност и владеење на правото се во функција да го обезбедат и принципот на еднаквост на граѓаните, утврден во член 9 од Уставот и покрај тоа што со носење на оспорениот акт може да се констатира дека граѓаните не се еднакви во слободите и правата независно од имотната положба, односно се доведува во сомнение и принципот на еднаквост.

Самиот факт што во воведот на оспорениот акт не е наведена одлуката врз основа на која Собранието на Комората е овластена да го донесе оспорениот акт, истото доведува до опасност од различно толкување и нејзина различна примена, што директно имплицира повреда на принципот на правната сигурност и владеењето на правото.

Во контекст на принципот на еднаквост на граѓаните, а во врска со оспорениот акт, подносителот истакнува дека согласно член 47 став 1 од Законот за здравствена заштита е предвидено дека, цените на здравствените услуги во јавните здравствени установи за пациенти кои услугите ги плаќаат со лични средства, на барање на јавната здравствена установа ги утврдува министерот за здравство со посебен акт, по претходно прибавено мислење од Фондот, имајќи ги предвид трошоците за услугата на здравствените работници, односно тимовите кои ја извршуваат услугата (трудот), трошоците за тековно и инвестиционо одржување, општите трошоци на работењето (режиските трошоци), лековите и медицинските потрошни материјали и други потребни материјали за извршување на услугата.

Повикувајќи се на горенаведената одредба од Законот за здравствена заштита, може да се констатира дека приватните здравствени установи и стоматолози се должни да работат согласно оспорениот акт, додека пак, вработените во јавните здравствени установи ќе работат со ценовник кој ќе го определи министерот.

Постапувајќи на ваков начин, не само што граѓаните не се еднакви во слободите и правата независно од имотната положба, туку слободно може да се констатира дека јавните здравствени установи и приватните здравствени установи и стоматолози не се еднакви во слободите и правата независно од нивната положба, при што на јавните здравствени установи им се овозможува да работат со пониски цени од оние утврдени со оспорениот акт, со што се повредува слободата на пазарот и претприемништвото.

Оттаму, наместо да се гарантира слобода на пазар и претприемништво, со оспорениот акт се овозможува да се остварат спротивните цели. Наместо иновирање, фининасирање и реализирање на бизнис идеи, со цел поекономично произведување економски добра, кои се диктираат од условите на пазарот, односно понудата и побарувачката, врз основа на кои ќе биде утврдена цената на чинење на секоја услуга/стока, со носењето на оспорениот акт се суспендира начелото на слободен пазар, каде што целата размена се врши без принуда и целата трговија е доброволна.

Во отсуство на јасно уреден критериум во оспорениот акт, истиот може на арбитрарен начин да се толкува и применува на различен начин со примена на различни критериуми, со што граѓаните, односно стоматолошките здравствени установи и стоматолозите, можат да бидат доведени во правна несигурност и истите ќе бидат третирани различно во нивните права и обврски, што претставува повреда на принципот на еднаквост.

Врз основа на наведеното, подносителот предлага, Судот да поведе постапка за оценување на уставноста на оспорениот акт и истиот да го укине, како и да донесе решение за запирање на извршувањето на поединечни акти или дејства што се преземени врз основа на оспорениот акт, бидејќи со неговото извршување би можело да настанат тешко отстранливи последици.

На седницата Судот утврди дека Листата на стоматолошки услуги со минимални (референтни) цени е донесена од страна на Извршниот одбор на Стоматолошката комора на Македонија врз основа на член 27 став 2 точка 22 од Статутот на Стоматолошката комора на Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија“ број 46/2023) и одредбите на Правилникот за формирање листа на минимални (референтни) цени на приватните стоматолошки услуги, односно стоматолошките услуги кои пациентите ги плаќаат со лични средства во приватни стоматолошки установи бр.02-463/9 од 12.04.2024 година, на четвртата седница одржана на 24.04.2024 година.

Во Листата на стоматолошки услуги со минимални (референтни) цени, такстативно се наведени видовите на услуги и нивните цени, како и одредбите со кои е регулирано постапувањето, односно санкционирањето за непочитување на истите.

„Согласно одредбите на Правилникот за утврдување на критериуми за огласување и рекламирање на стоматолошките здравствени установи бр.02-463/11 од 12.04.2024 г., при рекламирањето на стоматолошките здравствени установи не е дозволено рекламирање со објавување на цени кои се под минималните референтни цени определени од Стоматолошка комора на Македонија за услугите кои се дел од актот определен со Закон.

За истакнување на цените на стоматолошките услуги, како и нивно рекламирање во медиуми, електрoнски гласила, социјални мрежи и сл., кои се под најниските определени цени пропишани од Комората, Комисијата за стоматолошка етика и деонтологија може да изрече казнена мерка – опомена на член на Комората.

Пружање на стоматолошки услуги по цена пониска од минимално определената со оваа Листа претставува потешка повреда во смисла на одредбите од Деловникот за работа на Судот на честа на Комората, како и повреда на одредбите од Кодексот на стоматолошка етика и деонтологија.

III

Согласно со член 110 алинеи 1 и 2 од Уставот, Уставниот суд на Република Северна Македонија одлучува за согласноста на законите со Уставот и за согласноста на другите прописи и на колективните договори со Уставот и со закон.

Основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати во меѓународното право утврдени со Уставот, како и владеењето на правото, согласно со член 8 став 1 алинеи 1 и 3 од Уставот, претставуваат темелни вредности на уставниот поредок на Република Северна Македонија.

Согласно со член 9 став 1 од Уставот, граѓаните на Република Северна Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба.

Според член 39 од Уставот, на секој граѓанин му се гарантира правото на здравствена заштита. Граѓанинот има право и должност да го чува и унапредува сопственото здравје и здравјето на другите.

Со член 55 од Уставот, се гарантира слободата на пазарот и претприемништвото. Републиката обезбедува еднаква правна положба на сите субјекти на пазарот. Републиката презема мерки против монополската положба и монополското однесување на пазарот. Слободата на пазарот и претприемништвото можат да се ограничат со закон единствено заради одбраната на Републиката, зачувувањето на природата, животната средина или здравјето на луѓето.

Со член 1 од Законот за здравствената заштита („Службен весник на Република Македонија“ број 43/2012; 145/2012; 87/2013; 164/2013; 39/2014; 43/2014; 132/2014; 188/2014; 10/2015; 61/2015; 154/2015; 192/2015; 17/2016; 37/2016; 20/2019 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ број 101/2019; 153/2019; 180/2019; 275/2019; 77/2021; 122/2021; 178/2021; 150/2022; 236/2022; 199/2023; 236/2023; 263/2023; 30/2024; 74/2024; 170/2024), се уредуваат прашања кои се однесуваат на квалитетот и сигурноста во здравствената дејност, коморите и стручните здруженија, рекламирањето и огласувањето на здравствената дејност.

Според член 250 став 1 од Законот, заради заштита и унапредување на стручноста и етичките должности и права, за подобрување на квалитетот на здравствената заштита, заштитата на интересите на својата професија, следење на односот на здравствените работници кон општеството и граѓаните, докторите на медицина, докторите на стоматологија и дипломираните фармацевти се здружуваат во Лекарска, Стоматолошка, односно Фармацевтска комора на Македонија.

Во став 3 од истиот член е уредено дека коморите од ставовите 1 и 2 на овој член донесуваат статут, кодекс на професионалните етички должности и права, формираат суд на честа и други помошни тела.

Со член 253 од Законот се уредува статутот на комората, од каде, статутот на комората (во натамошниот текст: статут) содржи одредби кои се однесуваат на: името и седиштето на комората; целите и задачите на комората; органите на комората, постапката за нивен избор, односно именување и причините и начинот на нивното отповикување, нивниот состав, надлежностите и начинот на одлучување, лицата кои ја застапуваат комората во правниот промет; правата, обврските и одговорностите на членовите на комората и нивните претставници во органите на комората; начинот на обезбедување на финансиски средства потребни за извршување на задачите на комората; начинот и постапката на определување на членарината и мерилата за нејзино определување; задачите на комората кои се финансираат од членарината; постапката за измена на статутот на комората; другите општи акти и постапката за нивното донесување; начинот и обврските на членот при пристапувањето и истапувањето од комората и други работи утврдени со овој закон и со статутот.

Во член 256 став 1 од Законот е уредено дека Собранието на комората ги извршува особено следниве задачи: донесува статут на комората; донесува годишната програма за работа и финансискиот план и извештаите за нивно спроведување; одлучува за висината на членарината; донесува акт за утврдување на минималните цени на приватните здравствени услуги, односно услугите кои пациентите ги плаќаат со лични средства; одлучува за именувањето и отповикувањето на претседателот на комората и на членовите на управниот и надзорниот одбор.

Статутот на Стоматолошката комора на Македонија објавен во „Службен весник на Република Македонија“ бр.46/2023 е донесен од Собранието на Стоматолошката комора на Македонија на седницата одржана на 27.02.2023 година.

Според член 21 став 1 точка 1 од Статутот на Стоматолошката комора на Македонија, Собранието донесува Статут на Комората и врши измени и дополнувања на истиот, додека со алинеја 18 од став 1 од наведениот член, Собранието донесува акт за формирање листа на услуги со референтни (минимални) цени на приватни стоматолошки услуги за доктори на стоматологија и критериуми за огласување и рекламирање на стоматолошките здрваствени установи од страна на Извршниот одбор.

Согласно со член 27 став 2 точка 22 од Статуот, Извршниот одбор по донесен акт на Собрание на Комората, утврдува Листа и цени на минимални (референтни) приватни стоматолошки услуги за доктори на стоматологија и критериуми за начинот за огласување и рекламирање на услугите на стоматолошките здравствени установи.

Подносителот ја проблематизира надлежноста на Извршниот одбор да го усвои оспорениот акт без конкретно овластување од Собранието на Комората. Меѓутоа, член 27 став 2 точка 22 од Статутот на Стоматолошката комора на Македонија, јасно му наложува на Извршниот одбор да воспостави листа на минимални цени за приватни стоматолошки услуги. Овој вид на овластувања му овозможува на Одборот да ги имплементира и спроведува стандардите кои се од суштинско значење за регулаторните цели кои ги пропишува Комората.

Оттаму, наводите на подносителот во врска со легитимноста на активностите на Одборот, немаат основ да се проблематизираат од уставноправен аспект. Во овој случај, извршниот одбор постапил во рамките на своите законски дефинирани овластувања, а усвојувањето на Листата на стоматолошки (референтни) минимални цени е валидна одлука согласно со неговите надлежности.

Оттука, принципот на владеење на правото подразбира правна сигурност, предвидливост на правните норми и нивно доследно почитување. Оспорениот акт, од страна на Стоматолошката комора на Македонија е донесен врз основа на важечки правни прописи, при што се запазени процедурите пропишани со Уставот и законите. Дополнително, актот не содржи правна недоследност или контрадикторност што би довело до правна несигурност. Напротив, неговите одредби се јасни, недвосмислени и применливи на целата територија на државата, без селективна примена. Со тоа, тие не го нарушуваат принципот на владеење на правото, туку напротив, истите го засилуваат, овозможувајќи стабилност и правна извесност во соодветната област.

Во овој случај, интенцијата на Стоматолошката комора на Македонија, да ги пропише минималните цени е оправдана во нејзината намера, притоа, обезбедувајќи јасна рамка која се однесува само на приватните стоматолози. Преку воспоставувањето на минималните цени со кои приватните стоматолози ќе можат да работат, ќе се гарантира дека сите членови во професијата ќе работат во рамки на дефинираните параметри, што не само ја поддржува унифицираноста, туку и обезбедува правичност во целата професија.

Начелото на еднаквост, пред Законот подразбира дека сите граѓани имаат исти права и обврски, без дискриминација врз основа на пол, раса, национално потекло, социјален статус или други основи. Оспорениот акт е од општ карактер и се однесува подеднакво за сите субјекти во рамки на тоа што го уредува, и истиот нема елементи на селективна примена или создавање на привилегирана или дискриминирана категорија граѓани.

Поставувањето минимални стандарди за цените не го прекршува уставното начело на еднаквост. Политиката на минимални цени се применува подеднакво за сите приватни лекари по стоматологија, притоа обезбедувајќи дека ниту еден лекар не може несразмерно да влијае на пазарните услови преку давање услуги по пониски цени. Оваа единствена примена промовира правичен стандард во приватниот стоматолошки сектор, помагајќи да се спречи негативна конкуренција во цените, што може несомнено да доведе до намалување на квалитетот на услугата.

Врз основа на анализата на оваа уставна одредба, Судот утврди дека не постојат аргументи кои би укажале на дискриминаторски ефект на оспорениот акт, па оттука, наводите на подносителот се неосновани во однос на ова начело.

Со Уставот е предвидено дека секој граѓанин има право на здравствена заштита, а државата е должна да создава услови за непречено остварување на ова право. Правото на здравствена заштита, гарантирано со член 39 од Уставот, не го спречува воспоставувањето на регулаторни стандарди во приватниот здравствен сектор. Додека подносителот тврди дека минималниот ценовник може да го ограничи пристапот до стоматолошки услуги, од клучно значење е да се направи јасна дистинкција на опсегот и функцијата на приватната, наспроти јавната здравствена заштита. Приватните здравствени услуги работат во рамки на пазарните принципи и бараат финансиска одржливост за да се обезбеди континуитет на услугата.

На тој начин, Стоматолошката комора на Македонија, со воспоставување на минимални цени, гарантира дека приватните даватели на стоматолошки услуги нема да го загрозат квалитетот на услугата и професионалната етика заради пазарната конкуренција, од каде директен бенефит би имале самите пациенти преку постојано востановување на повиски стандарди на грижа, а со тоа, индиректно се поддржува поширокото право на здравствена заштита, на начин, усогласен со јавниот интерес.

Оттаму, оспорениот акт не создава пречки за пристап до здравствени услуги, ниту ги загрозува индивидуалните права, туку напротив, воспоставува регулатива која има за цел да го унапреди здравјето на граѓаните. Оттука, Судот утврди дека не постои повреда на член 39 од Уставот.

Понатаму, оспорениот акт не воведува неоправдани или непропорционални ограничувања на економските субјекти, туку има за цел да обезбеди регулација која е во согласност со јавниот интерес. Подносителот наведува дека оспорениот акт ја нарушува слободата на пазарот со поставување на минимални цени и ограничување на рекламирањето врз основа на цената. Сепак, регулирањето на ценовните практики на стоматолошкиот сектор може да се толкува како мерка за спречување на неетичко однесување со цените, што би можело да доведе до ерозија на квалитетот на стоматолошките услуги.

Во оваа ситуација, условот за минимална цена не е нормиран на начин што ќе ја ограничи конкуренцијата, туку има за цел зачувување на стандардите на професионална пракса во стоматолошкиот сектор. Оваа регулатива обезбедува рамнотежа помеѓу конкурентните цени и квалитетот на услугата, што е од клучно значење во условите за здравствената заштита, каде што прекумерното намалување на трошоците може да резултира со услуги од понизок квалитет, а со самото тоа да има негативни импликации врз здравјето на пациентите.

Оттука, оспорениот акт, ја одразува заложбата на Стоматолошката комора на Македонија за одржување на интегритетот и стандардите на стоматолошката професија во Република Северна Македонија. Поставувањето на минимални цени и регулирањето на рекламирањето се вообичаени практики во здравствената заштита, сè со цел да се заштитат интересите на пациентите, но и професионалните стандарди кои давателите на услуги мора да ги почитуваат. Ваквото решение помага да се осигура дека лекарите нема да го жртвуваат квалитетот наспроти пониските цени, притоа зачувувајќи ја довербата на јавноста во приватните стоматолошки услуги. Дополнително, одредбите од оспорениот акт, се во насока на тоа дека сите граѓани добиваат доследна и сигурна грижа, без оглед на нивниот избор на стоматолошки давател на услуга, поттикнувајќи ја довербата во секторот како целина.

Врз основа на наведеното, Судот утврди дека нема основ да се поведе постапка за оценување на уставноста на оспорениот акт.

Во врска со предлогот истакнат во иницијативата, Судот да донесе решение за запирање на извршувањето на поединечни акти или дејствија што се преземени врз основа на оспорениот акт, бидејќи со неговото извршување би можело да настанат тешко отстранлииви последици, а имајќи го предвид изнесеното, Судот утврди дека не се исполнети условите за примена на член 37 од Актот на Уставниот суд на Република Северна Македонија.

Врз основа на наведеното, Судот одлучи како во диспозитивот на ова решение.

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд нa Република Северна Македонија,
д-р Дарко Костадиновски