У.бр.193/2024 – Уставен суд на Република Северна Македонија

Уставен суд на
Република Северна Македонија
У. бр.193/2024
Скопје, 20.05.2025 година

Уставниот суд на Република Северна Македонија, во состав д-р Дарко Костадиновски, претседател на Судот и судиите Насер Ајдари, м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, д-р Јадранка Дабовиќ-Анастасовска, д-р Осман Кадриу, Добрила Кацарска, д-р Ана Павловска-Данева и м-р Фатмир Скендер, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија и член 73 од Актот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.115/2024), на седницата одржана на 20 мај 2025 година, донесе

Р Е Ш Е Н И Е

1. СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста и законитоста на член 1 од Правилникот за изменување и дополнување на Правилникот за начинот, постапката и документацијата потребна за добивање согласности („Службен весник на Република Северна Македонија” бр. 97/2024).

2. СЕ ОТФРЛА иницијативата за оценување на уставноста и законитоста на член 5 од Правилникот за изменување и дополнување на Правилникот за начинот, постапката и документацијата потребна за добивање согласности („Службен весник на Република Северна Македонија” бр. 97/2024).

3. Ова решение ќе се објави во „Службен весник на Република Северна Македонија”.

Образложение

Валентин Пепељугоски, Светлана Начева и Бојан Стоилков, сите од Скопје, до Уставниот суд на Република Северна Македонија, поднесоа иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста и законитоста на Правилникот за изменување и дополнување на Правилникот за начинот, постапката и документацијата потребна за добивање согласности („Службен весник на Република Северна Македонија” бр. 97/2024).

Подносителите на иницијативата наведуваат дека оспорените одредби не се во согласност со член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот на Република Северна Македонија и членовите 23, 24 и 66 од Законот за супервизија на осигурувањето.

Во образложението на иницијативата е наведено дека со член 1 од Правилникот за изменување и дополнување на Правилникот за начинот, постапката и документацијата потребна за добивање согласност се врши измена на постојниот Правилник и се додава нов член 4 со кој се определува дополнителна обврска на надзорниот одбор за спроведување на постапка за оцена на условите за вршење на функцијата член на орган на управување на друштвото за осигурување.

Ваквите наводи, подносителот ги темели врз основа на Законот за супервизија на осигурувањето каде што се уредени условите за избор на членови на органот на управување, но не е предвидена обврска на надзорниот одбор на друштвото да спроведува постапка за оцена на исполнување на условите за вршење на функцијата член на органот на управување на друштвото, ниту пак е предвидена можност за донесување на дополнителен подзаконски акт за разработка на условите за избор на член на орган на управување.

Понатаму, подносителите го цитираат член 23 од Законот за супервизија на осигурувањето каде се пропишани условите за именување член на орган на управување, како и кој не може да биде член на органот на управување на друштвото.

Според член 24 и член 66 од Законот наведуваат дека е потребно добивање на претходна согласност за вршење на функцијата член на органот на управување во друштвото за осигурување од Агенцијата за супервизија на осигурувањето и притоа кон барањето за согласност е пропишано дека треба да ја достави документацијата која се однесува на исполнување на условите за избор.

Од овие одредби, подносителите резимираат дека јасно произлегува дека надзорниот орган нема никакви законски овластувања во поглед на оцената на исполнетоста на условите за вршење на функцијата член на орган на управување, а Законот не предвидува дополнително уредување на условите и постапката за избор и именување на член на орган на управување со подзаконски акт. Условите за избор на член на орган на управување на друштво за осигурување се детално разработени во самиот Закон за супервизија на осигурувањето. И покрај ваквата законска одредба, со измените на правилникот, Советот на експерти пропишал дополнително овластување на надзорниот одбор во насока на спроведување на постапка за оценка на исполнувањето на условите за вршење на функцијата член на орган на управување.

Во прилог на своите наводи, подносителите го цитираат и член 29 од Законот за супервизија на осигурувањето каде се предвидени надлежностите на надзорниот одбор. Од овие одредби исто така јасно произлегува дека постои неусогласеност помеѓу оспорениот правилник и Законот кој не дозволува такво овластување и должност за надзорниот одбор. Единствен орган кој е овластен да дава согласност за изборот на лице да ја врши функцијата член на органот на управување е самата Агенција за супервизија на осигурувањето, без можност надзорниот одбор да врши оценка на исполнетост на условите за вршење на функцијата предвидена во оспорениот правилник.

Од друга страна пак, во член 5 од Правилникот за изменување и дополнување на Правилникот за начинот, постапката и документацијата потребна за добивање согласности се предвидува дека истиот влегува во сила наредниот ден од денот на објавување во „Службен весник на Република Северна Македонија”.

Оваа одредба подносителите сметаат дека го прави оспорениот правилник спротивен на член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот на Републиката односно спротивен на владеењето на правото како темелна вредност на уставниот поредок. Со измените и дополнувањето на оспорениот правилник се определуваат дополнителни надлежности на надзорниот одбор надвор од оние кои се определени во важечките законски прописи на начин што се бара согласност од надзорниот одбор во поглед на изборот и именувањето на членовите на органот на управување на осигурителното друштво. Во таа насока не се водело доволно сметка за тоа на друштвата да им се остави доволно време како би можеле да го прилагодат и усогласат своето работење согласно со донесениот Правилник кој веднаш стапил на сила односно се нарушува принципот на правна сигурност имајќи предвид дека правилата мора да бидат јасно предвидени.

Согласно одредбите на Деловникот односно Актот на Судот подносителите сметаат дека треба да се поведе постапка за оценување на уставноста и законитоста на член 1 од Правилникот за изменување и дополнување на Правилникот за начинот, постапката и документацијата потребна за добивање согласности бидејќи е спротивен на член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот и член 23, 24 и 66 од Законот за супервизија на осигурувањето и да се изрече времена мерка со која ќе се стави вон сила примената на член 1 од Правилникот, до донесување на конечна одлука по иницијативата за оценка на уставноста и законитоста на истиот.

На седницата Судот утврди дека Правилникот за изменување и дополнување на Правилникот за начинот, постапката и документацијата потребна за добивање согласности е донесен врз основа на член 158-ѕ точка 1 и член 66 став 2, а во врска со членовите 23 и 24 од Законот за супервизија на осигурување („Службен весник на Република Македонија” бр.27/02, 84/02, 98/02, 33/04, 88/05, 79/07, 08/08, 88/08, 56/09, 67/10, 44/11, 88/13, 43/14, 12/14, 153/15, 192/15, 23/16, 83/2018 198/18 и „Службен весник на Република Северна Македонија” бр.101/19, 31/20 и 173/2022), од страна на Советот на експерти на Агенцијата за супервизија на осигурување, на седницата одржана на ден 22.04.2024 година и истиот е објавен во „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 97 од 30.04.2024 година.

Со оспорениот член 1 е регулирано дека во Правилникот за начинот, постапката и документацијата потребна за добивање согласности („Службен весник на Република Северна Македонија” бр. 246/2019 и 280/2020) по членот 2, во глава III. Издавање согласност за вршење на функцијата член на орган на управување на друштво за осигурување, се додаваат два нови членови 3 и 4 .

Со член 3 е регулирана „Политиката за избор и оценка на исполнување на условите за вршење на функцијата член на орган на управување”. Имено, според став 1, Надзорниот одбор односно Одборот на директори на друштвото за осигурување е должен да донесе и да применува политика за избор и оценка на соодветноста на член на Управен одбор односно Извршен член на Одбор на директори (во натамошниот текст: член на орган на управување) на друштвото за осигурување од аспект на исполнување на условите за вршење на функцијата член на орган на управување во друштво за осигурување пропишани со Законот за супервизија на осигурување, Законот за трговските друштва, овој правилник и останатите прописи.

Според став 2 со политиката за избор и оценка од ставот (1) на овој член детално се пропишуваат: 1. условите за вршење на функцијата член на орган на управување во друштвото за осигурување, вклучувајќи ја надлежноста на членовите, нивните стручни квалификации, знаење и искуство пропишани со законот, Законот за трговските друштва, овој правилник и останатите прописи, целите на членовите на органот на управување поединечно и групно на ниво на орган на управување, притоа водејќи сметка органот на управување на друштвото како целина да поседува соодветни квалификации, знаење и искуство поврзано со: пазари на осигурување и финансиски пазари; деловна стратегија и бизнис модели; систем на управување; финансиска и актуарска анализа; регулаторна рамка и регулаторни барања, 2. ситуациите и околностите кои се или може да претставуваат судир на интерес, мерките за отстранување на судир на интерес како и мерки за управување и намалување на потенцијален судир на интерес вклучувајќи и идентификување на трансакции врз основа на кои членот на органот на управување или со него поврзани лица, директно или индиректно, се стекнале со акции или удели во некое правно лице врз основа на што учеството на членот на органот на управување заедно со него поврзаните лица го надминало нивото на квалификувано учество во тоа правно лице како и во случај неговото учество да се намалило под нивото на квалификувано учество во тоа правно лице; 3. плановите, политиките и процедурите на друштвото за осигурување за постапување во случај на ненадејно и неочекувано отсуство или заминување односно престанок на вршење на функцијата член на орган на управување.

Понатаму, според точка 4 од истиот став е определено дека лицето односно организационата единица во друштвото за осигурување која е одговорна за спрoведување на проценка на исполнувањето на условите за вршење на функцијата член на орган на управување во друштвото за осигурување; 5. постапката за оценка на исполнувањето на условите за вршење на функцијата член на орган на управување во друштвото за осигурување вклучувајќи рокови за достава на документација, рокови и начин за спроведување на постапката на проценка и известување за резултатите од спроведената проценка; 6. информации и документација која кандидатот за член на орган на управување во друштвото за осигурување пред негово назначување треба да ја достави до друштвото за осигурување за спроведување на оценка на исполнувањето на условите за вршење на функцијата член на орган на управување во друштвото за осигурување; 7. информации и документација која членот на орган на управување во друштвото за осигурување во времетраењето на извршувањето на функцијата треба да ја доставува до друштвото за осигурување за спроведување на оценка на исполнувањето на условите за вршење на функцијата член на орган на управување во друштвото за осигурување; 8. ситуациите и околностите кои претставуваат основа за спроведување на вонредна оценка на исполнувањето на условите за вршење на функцијата член на орган на управување и 9. формата и начинот на чување на документацијатата за спроведената оценка.

Видно од став 3 на истиот член, Надзорниот одбор односно Одборот на директори на друштвото за осигурување е должен до Агенцијата да ја достави политиката за избор и оценка од ставот (1) од овој член, како при нејзино донесување така и во случај на нејзина измена, во рок од 5 дена од денот на донесувањето односно измената.

Со член 4 е регулирана „Постапка на оценка на исполнување на условите за вршење на функцијата член на орган на управување”.

Според став 1, Надзорниот одбор односно Одборот на директори на друштвото за осигурување е должен да спроведе постапка на оценка на исполнување на условите за вршење на функцијата член на орган на управување во друштвото за осигурување пропишани со политиката за избор и оценка од членот 3 став (1) од овој правилник и останатите интерни акти на друштвото, Законот за супервизија на осигурување, Законот за трговските друштва, овој правилник и останатите прописи.

Став 2 определува дека оценката од ставот (1) на овој член се прави: 1. пред секој избор односно именување на нов член на органот на управување и поднесување на барање добивање согласност за вршење на функцијата член на орган на управување до Агенцијата; 2. пред повторен избор односно именување на постоен член на органот на управување и поднесување на барање за добивање согласност за вршење на функцијата член на орган на управување до Агенцијата; 3. редовна годишна оценка; 4. вонредна оценка секогаш кога ќе настапат околности кои го доведуваат во сомневање исполнувањето на условите за вршење на функцијата член на орган на управување во друштвото за осигурување.” Членот 3 станува член 5.

Во оспорениот член 5 е регулирано дека овој правилник влегува во сила наредниот ден од денот на објавувањето во „Службен весник на Република Северна Македонија“.

III

Според член 8 став 1 алинеи 3 и 4 од Уставот, владеењето на правото и поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска се темелни вредности на уставниот поредок на Република Северна Македонија.

Во член 51 од Уставот во Република Северна Македонија е регулирано дека законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.

Со член 23 од Законот за супервизија на осигурувањето („Службен весник на Република Македонија“ бр. 27/2002, 84/2002, 98/2002, 33/2004, 88/2005, 79/2007, 8/2008, 88/2008, 56/2009, 67/2010, 44/2011, 7/2012, 30/2012, 45/2012, 64/2012, 23/2013, 188/2013, 30/2014, 43/2014, 112/2014, 153/2015, 192/2015, 23/2016, 83/2018 и 198/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 101/2019, 31/2020, 173/2022 и 3/2025), се пропишани условите за вршење на функцијата член на органот на управување во друштвото за осигурување. Според став 1, за член на орган на управување може да се именува лице кое ги исполнува следниве услови: 1) мора да има високо образование и пет години успешно работно искуство од областа на финансиите или осигурувањето или три години работно искуство како лице со посебни права и одговорности во друштво за осигурување со активности соодветни на друштвото за осигурување во кое се именува и 2) да ги познава прописите од областа на осигурувањето.

Во став 2 е пропишано дека членовите на органот на управување мора постојано да ги исполнуваат барањата од ставот (3) на овој член, да се во постојан работен однос во друштвото за осигурување и барем еден од членовите мора да го познава македонскиот јазик и неговото кирилско писмо и да има постојано живеалиште во Република Северна Македонија.

Според став 3, за член на орган на управување во друштво за осигурување не може да биде именувано лице: 1) кое е член на орган на управување, надзорен орган или прокурист во друго друштво за осигурување или друго трговско друштво; 2) кое е член на Советот на експерти на Агенцијата за супервизија на осигурување или друго лице вработено во Агенцијата; 2-а) на кое му е изречена прекршочна санкција или казна забрана за вршење професија, дејност или должност, од областа на осигурувањето и финансиите; 2-б) кое за кривичните дела против имотот, кривичните дела против јавните финансии, платниот промет и стопанството, кривичните дела против службената должност, како и кривичните дела фалсификување исправа, посебни случаи на фалсификување исправи, компјутерски фалсификат, употреба на исправа со невистинита содржина и надриписарство од Кривичниот законик е осудено со правосилна судска пресуда на безусловна казна затвор над шест месеци, сѐ додека траат правните последици од пресудата; 3) на кое му е изречена казна затвор за кривично дело против јавните финансии, против платниот промет и стопанството, против службената должност или против правниот сообраќај; 4) на кое му е изречена забрана за вршење професија, дејност или должност; 5) кое извршувало функција на лице со посебни права и одговорности во друштво за осигурување или друго правно лице во кое била воведена посебна управа или над кое е отворена стечајна или ликвидациона постапка, освен доколку недвосмислено, врз основа на расположливите документи и податоци се утврди дека лицето не придонело за настанување на условите за воведување на посебна управа, стечајна или ликвидациона постапка или функцијата ја вршело непосредно пред или по настанување на причините кои довеле до воведување на посебна управа, отворање на стечај или спроведување на ликвидациона постапка; 6) кое е поврзано лице со правно лице во кое друштвото за осигурување директно или индиректно поседува сопственост на повеќе од 10% од капиталот или правата на глас во тоа правно лице; 7) кое не ги почитува одредбите од овој закон и прописите донесени врз основа на овој закон и/или не ги спроведувало или не ги спроведува и/или постапувало или постапува спротивно на мерките изречени од Агенцијата за супeрвизија на осигурување, со што биле или се загрозени сигурноста и стабилноста на друштвото за осигурување и 8) кое работи спротивно на одредбите од Законот за спречување на перење пари и други приноси од казниво дело и финансирање на тероризам и 9) за кое Агенцијата со решение одбила да издаде согласност за вршење на функцијата член на орган на управување и тоа најмалку во период од една година по датумот на донесување на решението за одбивањето на барањето за добивање согласност.

Според став 4 од истиот член, доколку бројот на членовите на органот на управување се намали под минималниот број согласно со Законот за трговските друштва, надзорниот орган на друштвото е должен во рок од 60 дена од денот на престанувањето на функцијата на членот на орган на управување до Агенцијата за супервизија на осигурување да поднесе барање за добивање на согласност за именување на член на орган на управување а во став 5 е определено дека одредбата од ставот (3) точка 7) на овој член не се однесува на лица кои за првпат се именуваат за членови на орган на управување.

Понатаму во член 24 со наслов „Согласност за вршење на функцијата член на орган на управување” од Законот за супервизија на осигурувањето во став 1 е пропишано дека за вршење на функцијата член на орган на управување потребно е добивање на претходна согласност за вршење на функцијата член на орган на управување на друштвото за осигурување од страна на Агенцијата за супервизија на осигурување а според став 2, друштвото за осигурување за добивање согласност од ставот 1 на овој член е должно да поднесе барање за добивање согласност до Агенцијата за супервизија на осигурување.

Според став 3 кон барањето од ставот 2 на овој член се приложува соодветна документација со која се докажува дека се исполнети условите од членот 23 на овој закон. Агенцијата за супервизија на осигурување во текот на постапката за донесување на решение за давање согласност од ставот 1 на овој член, може да одлучи лицето да презентира концепт за управување со друштвото за осигурување, видно од став 4 од овој член.

Со став 5 и став 6 е пропишано дека Агенцијата за супервизија на осигурување ќе донесе решение за давање согласност од ставот 1 на овој член, доколку од поднесената документација од ставот 3 на овој член се утврди дека лицето ги исполнува условите за вршење на функцијата член на орган на управување на друштво за осигурување, односно Агенцијата за супервизија на осигурување, може да одбие да даде согласност, доколку од приложената документација за дотогашното работење и активности на лицето се утврди дека истото би го загрозило работењето на друштвото за осигурување согласно со правилата за управување со ризик.

Понатаму во став 7 е определено дека доколку лице добило согласност за вршење на функцијата член на орган на управување во едно друштво за осигурување, тогаш истото е должно пред именување на иста функција во друго друштво за осигурување, до Агенцијата за супервизија на осигурување повторно да поднесе барање за добивање согласност од ставот 1 на овој член. Одредбите од ставовите 4, 5 и 6 на овој член, соодветно ќе се применуваат и при давањето согласност од овој став, а според став 8 од истиот член, при поднесување на барање за добивање дозвола за вршење на работи на осигурување постапката за донесување на решение за давање согласност од ставот 1 на овој член, се спојува со постапката за донесување на решение за издавање дозвола за вршење на работи на осигурување.

Во член 29 со наслов „Надлежности на надзорниот орган во друштвото за осигурување” е определено дека покрај надлежностите предвидени со Законот за трговските друштва, надзорниот орган на друштво за осигурување ги има и следниве надлежности: 1) ги одобрува одлуките донесени од страна на органот на управување по однос на деловната политика на друштвото за осигурување; 2) ги одобрува одлуките донесени од страна на органот на управување по однос на финансискиот план на друштвото за осигурување; 3) ги одобрува одлуките донесени од страна на органот на управување во врска со воспоставување на системот за внатрешна ревизија; 4) ја одобрува годишната програма за внатрешна ревизија донесена од страна на органот на управување; 5) врши надзор и контрола над примената на мерките и дејствијата за спречување на перење пари и финансирање тероризам и 6) донесува одлуки по други прашања согласно со овој закон.

Според член 66 од Законот за супервизија на осигурувањето со наслов „Согласност“, во став 1 е предвидено дека друштвото за осигурување е должно да бара претходна согласност од Агенцијата за супервизија на осигурување за: 1) измена на статутот; 2) измена на актот за основање; 3) вложувања согласно со член 73-а став (9) од овој закон. 4) именување на членови на органот на управување и 5) измена на назив и седиште на друштво за осигурување. Според став 2, Агенцијата за супервизија на осигурување поблиску го пропишува начинот, постапката и документацијата потребна за добивање согласност од ставот 1 на овој член.

Согласно со член 158-ѕ став 1 од истиот закон, Советот на експерти на Агенцијата меѓу другото, донесува подзаконски акти за спроведување на овој закон и другите закони во нејзина надлежност и други акти во насока на пропишување на услови, начин и процедури за спроведување на супервизијата.

Од друга страна пак, според Законот за трговските друштва („Службен весник на Република Македонија” бр. 28/2004, 84/2005, 71/2006, 25/2007, 87/2008, 17/2009, 23/2009, 42/2010, 48/2010, 8/2011, 21/2011, 24/2011, 166/2012, 70/2013, 119/2013, 120/2013, 187/2013, 38/2014, 41/2014, 138/2014, 88/2015, 192/2015, 217/2015, 6/2016, 30/2016, 61/2016, 64/2018, 120/2018, 195/2018 и 239/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија” бр.79/2020, 123/2020, 290/2020, 215/2021, 99/2022 и 272/24), кој меѓу другото ја уредува и материјата како за условите кои треба да ги исполнуваат така и за надлежностите со кои располагаат членовите на органите на управување односно надзорните органи на друштвата, во член 343 став 1 e предвидeно дека за член на органот на управување, односно на надзорниот орган можат да бидат избрани само физички лица кои се деловно способни. Според став 2 од истиот член, за член на органот на управување, односно на надзорниот орган не може да биде избрано лице против кое е изречена казна, односно прекршочна санкција забрана за вршење должност од определено занимање кое делумно или во целост е опфатено во предметот на работењето на друштвото додека трае таа забрана. Во членот 249 со наслов „Надлежност на органот на надзор” е уредено кои се надлежностите на надзорниот одбор на друштвото. Надзорниот одбор, односно контролорот врши надзор над работењето на друштвото. Во вршењето на надзорот над работењето на друштвото, надзорниот одбор, односно контролорот може да ги прегледува и оценува трговските книги на друштвото, актите и другите документи на друштвото, имотот, а особено благајната и состојбата на хартиите од вредност на друштвото.

Од анализата на наведените законски одредби несомнено произлегува дека наводите на подносителите на иницијативата се издржани од следниве причини:

Законот за супервизија на осигурувањето меѓу другото ги уредил условите во врска со основањето, работењето, супервизијата и престанок со работа на трговските друштва за осигурување и реосигурување, односно друштвата за осигурување. Исто така, Законот го уредил и начинот, основањето, работењето и надлежностите на Агенцијата за супервизија на осигурување како самостојно и независно регулаторно тело, со јавни овластувања утврдени во овој закон.

Притоа, Законот определил дека Агенцијата за супервизија на осигурувањето е надлежна да дава согласност, меѓу другото и за именување на член на органот на управување, како и е определена законска надлежност на Советот на експерти на Агенцијата за поблиску да го пропише начинот, постапката и документацијата потребна за добивање на согласности со подзаконски акти.

Правилникот за начинот, постапката и документацијата потребна за добивање согласности, донесен од страна на Советот на експерти на Агенцијата за супервизија на осигурувањето, претставува подзаконски акт за спроведување на Законот за супервизија на осигурувањето и другите закони во нејзина надлежност во делот на пропишување на начинот, постапката и документацијата потребна за добивање на согласност или во конкретниот случај согласност за именување на членови на органот на управување во осигурителните друштва. Во него, за конкретната согласност регулирана во глава III „Издавање согласност за вршење на функцијата член на органот на управување на друштвото за осигурување” е предвидено дека барањето се доставува исклучиво врз основа на образец кој е прилог на овој правилник, определен е рокот на поднесување на барањето кој треба да биде најмалку 30 дена пред истек на периодот за кој претходно е дадена согласност, соодветната документација (наброена во 17 точки) со која се докажува дека се исполнети условите предвидени во член 23 од Законот, пропишан е образецот за изјавата со која барателот ја овластува Агенцијата по службена должност да прибави дел од документацијата од надлежен јавен орган доколку барателот не ја прибавил, понатаму начинот на спроведување на интервјуто од страна на Агенцијата и презентација на Концептот за управување на друштвото. Агенцијата врз основа на спроведеното интервју, приложената документација и Концептот на управување дава оцена за соодветноста на барателот и донесува решение за издавање согласност за вршење на функцијата член на органот на управување.

Со измените на Правилникот за начинот, постапката и документацијата потребна за добивање согласности со оспорениот член 1 се додадени два нови членови 3 и 4 со кои е уредена „ Политиката за избор и оценка на исполнување на условите за вршење на функцијата член на органот на управување” и „Постапката на оценка на исполнување на условите за вршење на функцијата член на органот на управување” со кои одредби Надзорниот одбор односно Одборот на директори на друштвото за осигурување е должен да врши оценка на соодветноста на член на Управен одбор односно Извршен член на Одборот на директори од аспект на исполнување на условите за вршење на функцијата. Надзорниот одбор е должен да ја извршува оваа делегирана надлежност односно да врши оценка пред секој избор, односно именување на нов член на органот на управување, пред повторен избор, да врши редовна и вонредна оценка на соодветноста на членот на органот на управување.

Анализирајќи ги законските одредби како од Законот за супервизија на осигурувањето, како lex specialis така и од Законот за трговските друштва, како lex generalis во делот на надлежностите на надзорниот орган на друштвата, произлегува дека во нив не е регулирана материја со која е предвидено дека надзорниот орган е должен да донесе и да применува политика за избор и оценка на соодветноста на член на орган на управување на друштвото за осигурување од аспект на исполнување на условите, како и да спроведе постапка за оценка на исполнување на условите за вршење на функцијата член на орган на управување во друштвото за осигурување пропишани во политиката за избор и оценка, како што Агенцијата за супервизија на осигурување, односно Советот на експерти го регулирала со оспорениот член 1 од Правилникот за изменување и дополнување на Правилникот за начинот, постапката и документацијата потребна за добивање согласности. Имено во член 29 од Законот децидно е наведено дека покрај надлежностите предвидени со Законот за трговските друштва, надзорниот орган на друштво за осигурување ги има и следниве надлежности: 1) ги одобрува одлуките донесени од страна на органот на управување по однос на деловната политика на друштвото за осигурување; 2) ги одобрува одлуките донесени од страна на органот на управување по однос на финансискиот план на друштвото за осигурување; 3) ги одобрува одлуките донесени од страна на органот на управување во врска со воспоставување на системот за внатрешна ревизија; 4) ја одобрува годишната програма за внатрешна ревизија донесена од страна на органот на управување; 5) врши надзор и контрола над примената на мерките и дејствијата за спречување на перење пари и финансирање тероризам и 6) донесува одлуки по други прашања согласно со овој закон.

Дополнително, во член 123 став 1 од Законот за супервизија на осигурувањето е пропишано дека надзорниот орган на друштвото за осигурување е должен да воспостави внатрешна ревизија како независна организациона единица, а според став 2, надзорниот орган на друштвото за осигурување донесува правила за работа на внатрешната ревизија.

Оттука јасно произлегува дека во законските надлежности на надзорниот одбор на друштвата за осигурување, како во Законот за супервизија на осигурување, така и во Законот за трговските друштва, не е регулирана надлежност на надзорниот одбор да донесува „Политика за избор и оценка на исполнување на условите за вршење на функцијата член на органот на управување” и да спроведува „Постапката на оценка на исполнување на условите за вршење на функцијата член на органот на управување”, онака како што Агенцијата тоа го предвидела со измените и дополнувањето на оспорениот Правилник.

„Политиката за избор и оценка на исполнување на условите за вршење на функцијата член на органот на управување” всушност претставува интерен акт на друштвата за осигурување, кој има за цел да ги регулира односите внатре во правниот субјект, без да се создаваат обврски за трети лица, а не како што наложува Агенцијата, со донесување подзаконски пропис од нејзина страна да се обврзат друштвата за осигурување да ја донесат „Политиката за избор и оценка на исполнување на условите за вршење на функцијата член на органот на управување”. Разликувањето помеѓу подзаконските и интерните акти е од суштинско значење за правилната примена на правото. Додека подзаконските акти претставуваат продолжение на законодавниот процес и обезбедуваат негова правилна примена, интерните акти служат како механизам за внатрешно регулирање на правните субјекти.

Подзаконските акти се правни акти што ги донесуваат државните органи врз основа на закон и со цел за негова попрецизна примена. Тие имаат нормативен карактер, односно содржат општи правила на однесување кои се задолжителни за одредени субјекти. Интерните акти, за разлика од подзаконските, ги носат правни субјекти, како што се компании, здруженија, јавни установи и други организации и истите се задолжителни само за внатрешните членови на организацијата, но не можат да бидат во спротивност со законите или подзаконските акти. Агенцијата за супервизија на осигурување може да им даде обврска на друштвата за осигурување да носат политики, но само ако тоа е предвидено со закон.

Од друга страна пак, Агенцијата за супервизија на осигурувањето како регулаторно тело нема експлицитна законска надлежност да задолжува органи на осигурителните друштва да донесуваат „Политика за избор и оценка на исполнување на условите за вршење на функцијата член на органот на управување” и да ја спроведуваат „Постапката на оценка на исполнување на условите за вршење на функцијата член на органот на управување”, што е надвор од нејзините законски надлежности и овластувања за донесување подзаконски прописи. Во конкретниот случај, Собранието како надлежен орган којшто креира законски норми преку конкретни законски решенија содржани во член 158-б од Законот за супервизија на осигурувањето определил Агенцијата за супервизија на осигурување да донесува подзаконски прописи единствено во насока на: 1) спроведување супервизија на друштвата за осигурување, осигурителните брокерски друштва, друштвата за застапување во осигурувањето, осигурителните брокери, застапниците во осигурувањето и Националното биро за осигурување; како и надлежности во насока на 2) издавање и одземање дозволи, согласности и лиценци врз основа на овој закон и другите закони во нејзина надлежност; 3) изрекување мерки на супервизија согласно со закон; 4) донесување подзаконски акти за спроведување на овој закон и другите закони во нејзина надлежност и други акти во насока на пропишување на услови, начин и процедури за спроведување на супервизијата; 5) давање предлози за донесување на закони од областа на осигурувањето; 6) членување во органите на Меѓународната асоцијација на осигурителни супервизори и во органите на Европскиот совет на осигурителни супервизори и супервизорски органи на доброволното пензиско осигурување; 7) соработување со други надлежни супервизорски институции на финансискиот пазар во Република Северна Македонија; 8) поттикнување на развојот на осигурувањето во Република Северна Македонија; 9) развивање на свеста на јавноста за улогата на осигурувањето и улогата на супервизијата на осигурувањето; 10) вршење надзор над примената на мерките и дејствијата за спречување на перење пари и финансирање тероризам согласно со Законот за спречување на перење пари и други приноси од казниво дело и финансирање
на тероризам и 11) вршење други работи согласно со закон.

Оттука произлегува дека Агенцијата за супервизија нема експлицитно овластување да задолжува органи на осигурителните друштва да донесуваат „Политика за избор и оценка на исполнување на условите за вршење на функцијата член на органот на управување” и да спроведуваат „Постапка на оценка на исполнување на условите за вршење на функцијата член на органот на управување”. Судот имаше предвид дека согласно со член 158-б став 1 алинеја 4 од Законот за супервизија на осигурувањето, Агенцијата може да донесува и „други акти во насока на пропишување на услови, начин и процедури за спроведување на супервизијата”, но предмет на уредување на тие подзаконски акти би била самата супервизија како постапка која ја спроведува Агенцијата врз работата на друштвата, а не работата на друштвата за осигурување и неговите органи, односно поконкретно изборот на нивни членови.

Оттука Судот сметаше дека оваа одредба не може да биде правен основ за донесување на оспорените акти бидејќи тоа би претставувало екстензивно и недозволено толкување на одредбата коешто нема оправдување ниту во правната наука ниту во правната практика во нашата држава доколку оваа одредба се толкува во насока на тоа дека Агенцијата за супервизија на осигурувањето може да задолжува надзорни органи во друштвата за осигурување да носат интерни акти со кои фактички се воведуваат нови постапки и уште поважно нови дополнителни услови за избор на член на орган на управување, а кои не се предвидени со Законот.

Во контекст на ова, доколку се анализираат други закони во кои се употребува идентична терминологија (на пример, Законот за заштита на личните податоци, каде што поимот „Политика за заштита на личните податоци“ е нормативно уреден), јасно произлегува дека ова правно прашање е експлицитно регулирано со законска одредба, а не под поширокиот термин „и други акти…“. Доколку се придржуваме до овој правен пристап и доколку обезбедиме нормативна конзистентност, може да се заклучи дека одредбите од оспорениот правилник се во спротивност со член 23, член 24 и член 66 став 2 од Законот за супервизија на осигурувањето. Ова произлегува од фактот дека Агенцијата за супервизија на осигурувањето, преку Советот на експерти, фактички се поставила над Собранието на Република Северна Македонија, воведувајќи нормативна регулација на материја која е предмет на законско уредување преку подзаконски акт, што претставува надминување на нејзините законски овластувања. Во конкретниот случај, Агенцијата за супервизија на осигурувањето преку Советот на експерти се однесува во улога на законодавец односно, преку овластувања кои не му се законски пропишани им доделува обврска на друштвата за осигурување да носат „Политика за избор и оценка на исполнување на условите за вршење на функцијата член на органот на управување” и да ја спроведуваат „Постапката на оценка на исполнување на условите за вршење на функцијата член на органот на управување”.

Поради наведените причини Судот оцени дека основано може да се постави прашањето за согласноста на член 1 од Правилникот за изменување и дополнување на Правилникот за начинот, постапката и документацијата потребна за добивање согласности („Службен весник на Република Северна Македонија” бр. 97/2024) со член 23, член 24 и член 66 став 2 од Законот за супервизија на осигурувањето, а следствено со тоа да се наруши и принципот на поделба на власта и владеењето на правото како темелни вредности на уставниот поредок.

Понатаму, член 5 од Правилникот за изменување и дополнување, од страна на подносителите е оспорен само со наводи дека нема разумен рок за прилагодување на друштвата за осигурување од објавување во „Службен весник на Република Северна Македонија“ до стапување на сила на измените и дополнувањето на новопредвидените обврски и дека е спротивно со темелните вредности на уставниот поредок.

Со оглед на тоа дека преодните и завршни одредби се во насока на определување на динамиката на имплементација на одредбите од Правилникот, истиот не може да биде предмет на уставно-судска анализа. Од тие причини Судот оцени дека согласно со член 38 алинеја 3 од Актот на Судот, постојат процесни пречки за одлучување по иницијативата во поглед на оспорениот член 5 од Правилникот за изменување и дополнување.

Во однос на посебниот предлог на подносителите на иницијативата за донесување решение за запирање на извршувањето на поединечните акти или дејствија што се преземени врз основа на одредбите од оспорениот правилник, Судот одлучи дека истиот е неоснован од причина што со примена на оспорените одредби од Правилникот не се очекува да настанат штетни последици кои нема да можат да се отстранат.

Врз основа на наведеното, Судот одлучи како во диспозитивот на ова решение.

Ова решение произведува правно дејство од денот на објавувањето во „Службен весник на Република Северна Македонија”.

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
д-р Дарко Костадиновски