Уставен суд на
Република Северна Македонија
У.бр.244/2024
Скопје, 20.05.2025 година
Уставниот суд на Република Северна Македонија, во состав д-р Дарко Костадиновски, претседател на Судот и судиите Насер Ајдари, м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, д-р Јадранка Дабовиќ-Анастасовска, д-р Осман Кадриу, Добрила Кацарска, д-р Ана Павловска-Данева и м-р Фатмир Скендер, врз основа на членовите 110 и 112 од Уставот на Република Северна Македонија и член 72 алинеја 1 од Актот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија” број 115/2024), на седницата одржана на 20 мај 2025 година, донесе
О Д Л У К А
1. СЕ УКИНУВА член 4 став 7 од Деловникот за работа на Советот на јавни обвинители на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.118/2021).
2. Оваа одлука ќе се објави во „Службен весник на Република Северна Македонија”.
Образложение
I
Уставниот суд на Република Северна Македонија, во врска со иницијативата на Ленче Ристовска од Скопје, со Решението У.бр.244/2024 од 19 февруари 2025 година поведе постапка за оценување на уставноста и законитоста на оспорената одредба означена во точката 1 од диспозитивот на оваа одлука, бидејќи основано се постави прашањето за нејзината согласност со Уставот на Република Северна Македонија, Законот за јавното обвинителство и Законот за Советот на јавните обвинители.
II
На седницата Судот утврди дека согласно со член 12 став 2 од Законот за Советот на јавните обвинители на Република Северна Македонија, Советот на јавни обвинители го донел Деловникот за работа на Советот на јавните обвинители на Република Северна Македонија кој ја уредува постапката и начинот на работа на Советот и други прашања од надлежност на Советот.
Деловникот има 44 члена систематизирани во 15 глави: I. Општи одредби (членови 1-5), II. Начин на работа на Советот (членови 6-16), III. Разрешување на член на Советот (член 17), IV. Именување и разрешување на Јавен обвинител на Република Северна Македонија (членови 18-20), V. Изборен именик на јавните обвинители (член 21), VI. Избор, распоредување и разрешување на јавните обвинители (членови 22-34), VII. Оддалечување и престанок на функција (членови 35-36), VIII. Постапка по претставки и поплаки (член 37), IX. Оценување на јавните обвинители (член 38), X. Службена легитимација (член 39), XI. Средства за работа (член 40), XII. Извештај за работа (член 41), XIII. Стручна служба (член 42), XIV. Донесување и изменување (член 43), XV. Завршни одредби (член 44).
Содржината на оспорениот член 4 став 7 гласи „Мандатот на членовите на Советот избрани од страна на јавните обвинители влегува во позитивно оценет јавнообвинителски стаж освен во случаи предвидени во член 35-а од Законот за Советот на јавните обвинители “
III
Согласно со член 8 став 1 алинеи 3 и 4 од Уставот, владеењето на правото и поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска, се темелни вредности на уставниот поредок на Република Северна Македонија.
Според член 51 став 1 од Уставот, во Република Северна Македонија законите мора да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон.
Согласно со член 106 од Уставот, јавното обвинителство е единствен и самостоен државен орган кој ги гони сторителите на кривични дела и на други со закон утврдени казниви дела и врши други работи утврдени со закон.
Според Амандманот XXX со кој се заменуваат ставовите 2 и 3 на член 106 од Уставот јавното обвинителство ги врши своите функции врз основа на Уставот и законите и меѓународните договори ратификувани во согласност со Уставот. Функцијата на јавното обвинителство ја вршат Јавниот обвинител на Република Северна Македонија и јавните обвинители.Надлежноста, основањето, укинувањето, организацијата и функционирањето на јавното обвинителство се уредува со закон што се донесува со двотретинско мнозинство гласови од вкупниот број пратеници. Јавниот обвинител на Република Северна Македонија го именува и разрешува Собранието на Република Северна Македонија за време од шест години со право на повторно именување.Јавните обвинители ги избира Советот на јавни обвинители без ограничување на траење на мандатот. При изборот на јавните обвинители ќе се запази соодветната и правична застапеност на граѓаните кои припаѓаат на сите заедници. За разрешување на јавните обвинители одлучува Советот. Надлежноста, составот и структурата на Советот, мандатот на неговите членови, како и основите и постапката за престанок и разрешување на член на Советот се уредуваат со закон. Основите и постапката за престанок и разрешување на Јавниот обвинител на Република Македонија и јавните обвинители се уредува со закон. Функцијата јавен обвинител на Република Северна Македонија и јавен обвинител е неспојлива со членување во политичка партија или со вршење на други јавни функции и професии утврдени со закон. Се забранува политичко организирање и дејствување во јавното обвинителство.
Уставниот суд на Република Северна Македонија, согласно со член 110 алинеја 2 од Уставот, одлучува за согласноста на другите прописи и на колективните договори со Уставот и со законите.
Со Законот за јавното обвинителство („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.42/2020) се уредуваат основањето, надлежноста, организацијата, функционирањето и укинувањето на јавното обвинителство, основите и постапката за именување и разрешување на јавниот обвинител на Република Северна Македонија, основите за престанок на функцијата јавен обвинител на Република Северна Македонија, основите за избор, разрешување и дисциплинска постапка на јавните обвинители, основите за престанок на функцијата јавен обвинител, како и други прашања во врска со работата на јавното обвинителство.
Согласно со член 6 од Законот, функцијата јавен обвинител е неспојлива со вршење на друга јавна функција или професија, освен во случаи определени со закон или со членување во политичка партија или учество во активности на политичка партија.
Член 24 од Законот уредува дека јавно обвинителство се основа и укинува со закон.
Согласно со член 35 од Законот, следењето на работата на јавен обвинител се врши преку редовно и вонредно оценување.
Во кои случаи, кој е надлежен да врши оценување на јавните обвинители за кој период, во кои случаи се врши редовно и во кои случаи вонредно оценување како и дека оцената за работата на јавниот обвинител може да биде позитивна или негативна, е уредено во член 36 од Законот.
Според член 36 став 1 од Законот, редовното оценување на работата на јавните обвинители се врши за период од четири извештајни години, заклучно со крајот на јуни во тековната година, за работата на јавниот обвинител во претходните четири години. Во став 2 од истиот член е уредено дека доколку јавниот обвинител бил отсутен повеќе од 2/3 од времето за кое треба да биде оценет, нема да се оценува за тој период. Периодот на оценување започнува да тече од почетокот по враќањето на работа на јавниот обвинител. Според став 3, вонредното оценување на работењето на јавен обвинител се врши во случај кога јавниот обвинител конкурира за избор во повисоко јавно обвинителство, за јавен обвинител на јавно обвинителство, за јавен обвинител во Основното јавно обвинителство за гонење на организиран криминал и корупција или за член на Советот на јавни обвинители на Република Северна Македонија. Ставот 4 уредува дека ако јавниот обвинител конкурира за избор во повисоко јавно обвинителство или за јавен обвинител на јавно обвинителство, во тековната година за претходната година за која е веќе оценет преку редовното оценување, во тој случај не се врши негово вонредно оценување. Во ставот 5 е уредено дека оценка на работата на јавните обвинители во Јавното обвинителство во Република Северна Македонија, вишите јавни обвинители на вишите јавни обвинителства и основниот јавен обвинител на Основното јавно обвинителство за гонење на организиран криминал и корупција дава јавниот обвинител на Република Северна Македонија. Според став 6, оценка на работата на јавните обвинители во вишите јавни обвинителства и на основните јавни обвинители на основните јавни обвинителства дава вишиот јавен обвинител на тоа обвинителство, додека според став 7 оценка на работата на јавните обвинители во Основното јавно обвинителство за гонење на организиран криминал и корупција дава основниот јавен обвинител на тоа обвинителство. Оценка за работата на јавните обвинители во основните јавни обвинителства дава вишиот јавен обвинител по претходно добиено мислење на основниот јавен обвинител на тоа обвинителство, како што е уредено во став 8 од истиот член. Ставот 9 од истиот член уредува дека оцената за работата на јавниот обвинител може да биде позитивна или негативна.
Критериумите за оцена на работа на јавните обвинители се уредени во член 37 според кој се оценува: стручност и квалитет во одлуките, правните лекови и други писмена, ажурност и ефикасност, непристрасност и совесност, углед и етичност достојни за функцијата, соработка и однос спрема странките и другите вработени во обвинителството, способност и спремност за стручно усовршување и стекнување со нови знаења и организаторски способности.
Согласно со член 45 од Законот, оценувањето на работата на јавните обвинители се врши со непосреден увид во предметното постапување, месечни извештаи, преку непосреден разговор со јавниот обвинител кој се оценува, разгледување на претставки, поплаки или пофалби за неговата работа што се регистрираат во професионалното досие за секој обвинител. Постапката за оценување е уредена во Законот во членовите 45-50.
Членот 61 од Законот ги уредува општите услови за именување и избор на јавни обвинители, додека член 62 ги уредува посебните услови за избор на јавен обвинител на Република Северна Македонија, за jавен обвинител во Јавното обвинителство на Република Северна Македонија, за виш jавен обвинител на вишо јавно обвинителство, за jавен обвинител во вишо јавно обвинителство, jавен обвинител на Основното јавно обвинителство за гонење на oрганизиран криминал и корупција, основен jавен обвинител во Основното јавно обвинителство за гонење на oрганизиран криминал и корупција, основен jавен обвинител на основно јавно обвинителство и jавен обвинител во oсновно jавно oбвинителство покрај условите од членот 61 од овој закон и тоа:
„- за Јавен обвинител на Република Северна Македонија може да биде именувано лице кое има непрекинат работен стаж од најмалку десет години како јавен обвинител или како судија од областа на кривичното право,
– за јавен обвинител во Јавното обвинителство на Република Северна Македонија може да биде избрано лице кој има непрекинат работен стаж од најмалку осум години во Вишо јавно обвинителство или во Основното јавно обвинителство за гонење на oрганизиран криминал и корупција и кој е оценет со позитивна оценка во последните четири години,
– за виш јавен обвинител на вишо јавно обвинителство може да биде избрано лице кое има непрекинат работен стаж како јавен обвинител од најмалку осум години до моментот на пријавување за именување и кој е оценет со позитивна оценка во последните четири години,
– за јавен обвинител во вишо јавно обвинителство може да биде избрано лице кое има непрекинат работен стаж како јавен обвинител од најмалку шест години до моментот на пријавување за именување и кој е оценет со позитивна оценка во последните четири години,
– за основен јавен обвинител на Основното јавно обвинителство за гонење на организиран криминал и корупција може да биде избрано лице кое има непрекинат работен стаж од најмалку шест години како јавен обвинител до моментот на пријавување за именување и кој е оценет со позитивна оценка во последните три години,
– за јавен обвинител во Основното јавно обвинителство за гонење на организиран криминал и корупција може да биде избрано лице кое има непрекинат работен стаж од најмалку четири години како јавен обвинител до моментот на пријавување за именување и кој е оценет со позитивна оценка во последните две години,
– за основен јавен обвинител на основно јавно обвинителство може да биде избрано лице кое има непрекинат работен стаж од најмалку шест години стаж како јавен обвинител до моментот на пријавување за именување и кој е оценет со позитивна оценка во последните две години,
– за јавен обвинител во основно јавно обвинителство може да биде избрано лице кое има завршено обука утврдена со Законот за Академијата за судии и јавни обвинители.
Јавен обвинител во основно јавно обвинителство со јавнообвинителски стаж до три години, може да постапува во основното јавно обвинителство во кое е избран само по предмети за кои е пропишана надлежност за постапување на основните судови со основна надлежност“.
Оттука произлегува дека јавниот обвинител кој се избира на повисоки јавни обвинителства задолжително треба да има позитивна оцена за работењето при вршење на јавнообвинителската функција.
Во член 72 од Законот за јавно обвинителство законодавецот уредил дека:
„На јавен обвинител именуван или избран за член на Советот на јавни обвинители на Република Северна Македонија или за судија или обвинител во меѓународна правосудна институција, судија на Уставниот суд на Република Северна Македонија или директор или заменик-директор на Академијата за судии и јавни обвинители, функцијата јавен обвинител му мирува за време на вршење на функцијата за која е именуван или избран.
Решение за мирување на функцијата јавен обвинител од ставот (1) на овој член донесува Советот на јавни обвинители на Република Северна Македонија.
По истекот на мандатот од ставот (1) на овој член за кој е именуван или избран, јавниот обвинител има право во рок од пет дена да се врати во јавното обвинителство од кое бил избран на вршење на другата должност“.
Уредувањето, надлежноста, составот и структурата на Советот на јавните обвинители на Република Северна Македонија, мандатот на неговите членови, основите и постапката за престанок и разрешување на член на Советот, како и основите и постапката за избор и престанок и разрешување на јавните обвинители и други прашања во врска со работата на Советот е уредено во Законот за советот на јавните обвинители на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија бр.150/2007 и 100/2011 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.42/2020).
Согласно со член 3 став 4 од Законот, функцијата избран член на Советот е неспојлива со членување во политичка партија или со вршење на друга јавна функција и професија.
Член 7 став 4 од Законот уредува дека на избраните членови на Советот од редот на јавните обвинители, додека им трае мандатот во Советот, им мирува функцијата јавен обвинител.
Во член 9 од Законот е уредена надлежноста на Советот. Согласно со став 1 алинеја 14 од истиот член, Советот е надлежен да донесе деловник за работа, а согласно со алинеја 15 од истиот член Советот е должен да донесе решение за мирување на функцијата јавен обвинител.
Со член 12 став 2 од Законот е уредено дека со Деловникот се уредува постапката и начинот на работата на Советот, како и други прашања од надлежноста на Советот.
Деловникот за работата на Советот на јавните обвинители е донесен на 15.10.2020 година и објавен во „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 118/2021.
Согласно со член 1 став 1 од Деловникот за работа на Советот на јавните обвинители, се уредуваат прашањата на постапката и начинот на работа на Советот на јавните обвинители на Република Северна Македонија. Ставот 2 од член 1 од Деловникот уредува дека со дополнителен подзаконски акт на Советот ќе се регулираат: внатрешната организација и систематизација на работните места, согласно член 53 од Законот за Советот на јавни обвинители; начинот на надзор на законското и навремено извршување на функциите на јавното обвинителство, засновано на член 28 став 4 од Законот за јавното обвинителство; формата и содржината на образецот на легитимацијата, начинот на нејзиното издавање и одземање, засновано на член 78 став 2 од Законот за јавното обвинителство; постапките за утврдување на одговорност, засновани на член 94 став 6 од Законот за јавното обвинителство, донесен по предлог на јавниот обвинител на Република Северна Македонија и Етичкиот кодекс на јавните обвинители и начинот на спроведување постапка за утврдување одговорност на јавен обвинител.
Од анализата на наведените уставни и законски одредби, неспорно произлегува дека Советот на јавните обвинители на Република Северна Македонија е самостоен орган кој ја обезбедува и гарантира самостојноста на јавните обвинители во извршување на нивната функција. Понатаму, Уставот ги утврдил, а Законот за јавните обвинители кој е системски закон го уредува оценувањето на работата на јавните обвинители кои вршат јавнообвинителска функција како и условите за унапредување во рамки на обвинителството за јавнообвинителската работа, а Законот за Советот за јавните обвинители на Република Северна Македонија ги доразработил надлежностите на Советот, меѓу кои спаѓа и донесување деловник за работа на Советот за јавните обвинители.
Од анализата на Законот за јавни обвинители, произлегува дека на избраните и именуваните членови на Советот од редот на јавните обвинители, додека им трае мандатот во Советот, им мирува функцијата јавен обвинител. Законот за јавното обвинителство ги дефинира критериумите за избор на јавните обвинители во повисоките јавни обвинителства, согласно член 62 од Законот. Од содржината на член 36 од Законот за јавното обвинителство, јасно произлегува дека предмет на оцена е работата на јавниот обвинител утврдувајќи ги критерумите за оцена на работа на јавните обвинители. Доколку пак, јавниот обвинител биде отсутен повеќе од 2/3 од времето за кое треба да биде оценет нема да се оценува за тој период. Периодот на оценување започнува да тече од почетокот на враќање на работа на јавниот обвинител, додека доколку јавниот обвинител конкурирал за член на Советот на јавни обвинител може да се изврши вонредно оценување на работата на јавниот обвинител.
Понатаму, член 4 од Деловникот за работа на Советот на јавни обвинители на Република Северна Македонија се однесува на мандатот на членовите на Советот на јавни обвинители.
Истиот се состои од седум става и гласи„Мандатот на членовите на Советот избрани од страна на јавните обвинители трае четири години со право на уште еден избор по истекот на најмалку четири години од престанокот на претходниот мандат во Советот.Мандатот на членовите на Советот избрани од Собранието трае четири години со право на уште еден избор. Мандатот на член на Советот кој е избран на дополнителни избори, поради предвремен престанок на мандатот за член на Советот на чие место е избран, трае четири години. а избраните членови на Советот од редот на јавните обвинители, додека им трае мандатот во Советот, им мирува функцијата јавен обвинител.На член на Советот по функција, со престанок на функцијата му престанува и мандатот во Советот.Член на Советот за времетраење на мандатот не може да биде избран за јавен обвинител во јавно обвинителство или за јавен обвинител на јавно обвинителство. Мандатот на членовите на Советот избрани од страна на јавните обвинители влегува во позитивно оценет јавнообвинителски стаж освен во случаи предвидени во член 35-а од Законот за советот на јавните обвинители“.
Со член 35-а од Законот за Советот на јавните обвинители се уредува во кои случаи се разрешуваат членовите на Советот на јавни обвинители.
Во однос на уредувањето на член 4 од Деловникот, евидентно е дека ставовите од 1 до 5 се законско уредување согласно член 7 од Законот за Советот на јавни обвинители, ставот 6 е законско уредување согласно член 38-а од Законот за Советот на јавни обвинители, додека ставот 7, според Судот е одредба со која членовите на Советот, надвор од законските прописи, дополнително пропишале права кои законодавецот не ги уредил.
Судот оцени дека во наведените закони не постои законско уредување за тоа дека мандатот на членовите на Советот избрани од страна на јавните обвинители влегува во позитивно оценет јавно обвинителски стаж туку напротив и согласно со член 7 став 4 од Законот за Советот на јавните обвинители на Република Северна Македонија на избраните членови на Советот од редот на јавните обвинители, додека им трае мандатот во Советот, им мирува функцијата јавен обвинител односно не извршуваат јавнообвинителска функција. Не постои можност за преиначување или проширување на правата на избраните и именуваните членови на Советот на јавните обвиинители со подзаконски акт во наведените закони.
Имајќи предвид дека Советот на јавните обвинители на Република Северна Македонија е самостоен и независен орган кој ја обезбедува и гарантира самостојноста на јавните обвинители во извршување на нивната функција, но и тоа дека истиот нема уставно и законско овластување во подзаконски акт да пропишува значајни прашања од областа на правата на носителите на јавни функции, Судот оцени дека Советот во овој случај излегол од уставно и законски утврдената надлежност. Имено, поаѓајќи од фактот дека принципот на владеењето на правото е темелна вредност на уставниот поредок на Република Северна Македонија што подразбира доминација на објективизирани правни норми, според Судот, нужно треба да се утврдат објективните факти и услови поврзани со некое право, во која сфера влегува и правото на вршење на јавнообвинителската функција.
Воедно, Судот го истакнува неспорниот факт дека оценката на јавнообвинителскиот стаж може да биде позитивна или негативна. Оваа оценка се однесува само на обвинителите кои непосредно ја вршат обвинителската функција. Носители на обвинителската функција можат да бидат само обвинителите. Тие се и извршители кои со своето работење во процесот на обвинителската функција придонесуваат во остварување на истата. Правно неиздржано е и мандатот на членовите на Советот на јавните обвинители да влегува во позитивно оценет јавнообвинителски стаж. Според оспорената одредба, самите членови на Советот на јавните обвинители треба позитивно да ја оценуваат работата на своите колеги.
Уставното уредување на овој принцип, на носителите на одделните функции на власта, нивните посебни надлежности, содржината и начинот на нивното вршење, како и нивните меѓусебни односи, заради карактерот на Уставот, како највисок правен акт во правниот систем, според Судот ја исклучува можноста со акт на самостоен и независен орган, чија уставна функција е да обезбеди и гарантира самостојност на јавните обвинители во извршување на нивната функција, да пропишува значајни прашања од областа на правата на носителите на јавни функции и со тоа да се менува неприкосновената положба на Собранието како носител на законодавната власт. Во тие рамки, вршењето на законодавната функција не е само право, туку и обврска на Собранието која не може надвор од случаите утврдени со Уставот и со законите, со друг општ акт на независен орган да се менува со акти пониски од закон, поради што Судот оцени дека оспорената одредба од Деловникот нема уставна и законска основа и е спротивна на член 8 став 1 алинеи 3 и 4, член 32 став 5, ставови 3, 8 и 10 од точка 1 на Амандманот XXX на Уставот, како и со членовите 36, 62 и 72 од Законот за јавното обвинителство и член 7 став 4 од Законот за Советот на јавните обвинители на Република Северна Македонија.
IV
Врз основа на наведеното, Судот, со мнозинство гласови, одлучи како во диспозитивот на оваа одлука.
V
Оваа одлука произведува правно дејство од денот на објавувањето во „Службен весник на Република Северна Македонија“.
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
д-р Дарко Костадиновски