Уставен суд
на Република Северна Македонија
У.бр.234/2024
Скопје, 30.04.2025 година
Уставниот суд на Република Северна Македонија, во состав д-р Дарко Костадиновски, претседател на Судот и судиите Насер Ајдари, м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, д-р Јадранка Дабовиќ-Анастасовска, Елизабета Дуковска, Добрила Кацарска, д-р Ана Павловска-Данева и м-р Фатмир Скендер, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија и член 38 алинеја 3 и член 73 алинеја 3 од Актот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија” бр.115/2024), на седницата одржана на 30 април 2025 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
СЕ ОТФРЛА иницијативата за оценување на уставноста и законитоста на Одлуката за објавување јавен оглас за именување претседател и членови на Државна комисија за одлучување во управна постапка, постапка од работен однос и инспекциски надзор во втор степен („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.196/2024).
О б р а з л о ж е н и е
I
Даниела Бочварска, Весна Илиева-Лабуриќ и Виктор Бубевски од Скопје и Фидан Јусуфи од Гостивар, до Уставниот суд поднесоа иницијатива за оценување на уставноста и законитоста на актот означен во диспозитивот на ова решение.
Според наводите во иницијативата, со оспорениот акт се повредуваат член 8 став 1 алинеја 3, член 61 ставови 1 и 2 и член 68 став 1 алинеја 16 од Уставот на Република Северна Македонија, потоа член 18 од Законот за Собранието на Република Македонија, член 4 став 4 од Законот за основање Државна комисија за одлучување во управна постапка, постапка од работен однос и инспекциски надзор од втор степен и член 1 и член 123 ставови 1 и 2 од Деловникот на Собранието на Република Северна Македонија.
Собранието како претставнички орган на граѓаните и носител на законодавната власт е надлежно да одлучува за избор и именување на носители на јавни функции, како што е именувањето претседател и членови на Државната комисија за одлучување во управна постапка, постапка од работен однос и инспекциски надзор во втор степен.
Тоа подразбира дека овој орган првин треба да одлучи дека има потреба од распишување оглас за именување претседател и членови на Комисијата, а потоа на седница да донесе одлука за негово објавување.
Комисијата за прашања на изборите и именувањата, во конкретниот случај единствено може да утврди предлог-одлука за објавување јавен оглас, но и не и да донесе ваква одлука, бидејќи нема таков правен легитимитет.
Впрочем, така е постапено претходно кога се именувани претседатели и членови на ова тело, при што се посочува на две одлуки донесени од Собранието.
Првата е Одлуката за објавување јавен оглас за именување на претседател и членови на Државната комисија за одлучување во управна постапка и постапка од работен однос во втор степен под бр. 08-4994/1 од 29 август 2018 година („Службен весник на Република Македонија“ бр.162/2018), додека втората е Одлуката за објавување јавен оглас за именување на претседател и членови на Државната комисија за одлучување во втор степен во управна постапка и постапка од работен однос во втор степен под бр. 08-3787/1 од 18 јули 2023 година („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 154/2023).
Потоа, се наведува дека по донесувањето на оспорената одлука со мнозинство гласови од вкупниот број членови на Комисијата за прашања на изборите и именувањата, истата е објавена истиот ден со потпис на претседателот на ова работно тело, што е спротивно на член 18 од Законот за Собранието на Република Македонија.
Според оваа одредба, претседателот на Собранието го претставува Собранието, што подразбира дека тој е единствениот кој може да ги потпишува актите кои произлегуваат од работата на Собранието, додека претседателот на Комисијата нема таков правен легитимитет.
Со оспорената одлука е повреден член 4 став 4 од Законот за основање Државна комисија за одлучување во управна постапка, постапка од работен однос и инспекциски надзор од втор степен, согласно кој Собранието треба да започне постапка за утврдување предлог за именување претседател и членови на Државната комисија најмалку три месеци пред истекот на нивниот мандат, а постапката треба да заврши најмалку 30 дена пред редовниот истек на мандатот на претседателот и членовите.
Од ова произлегува и дека Собранието е единствено надлежно првин да донесе одлука за утврдување потреба за именување претседател и членови на Државната комисија, а потоа да следи донесување одлука за објавување оглас и нејзино објавување.
Секое поинакво постапување би претставувало опасен преседан – одлуките на Собранието да се донесуваат на седници на работните тела.
Со иницијативата се предлага донесување решение за запирање на извршувањето на поединечните акти или дејствија што се преземени врз основа на оспорената одлука. Ова од причина што со именувањето претседател и членови на Комисијата врз основа на оспорената одлука која е спротивна на Уставот, законите и Деловникот на Собранието, ќе се доведе во прашање легитимитетот на лицата кои ќе бидат именувани врз основа на истата, но и легитимитетот на одлуките на Државната комисија.
На овој начин, ќе настапи пречекорување на роковите за постапување по жалбите и приговорите и целиот ваков правен вакуум ќе предизвика далекусежни последици врз правата на граѓаните кои се остваруваат и штитат во постапките пред Државната комисија.
II
Судот утврди дека Комисијата за прашања на изборите и именувањата на Собранието на Република Северна Македонија, на седницата одржана на 23 септември 2024 година, ја донела оспорената Одлука за објавување јавен оглас за именување претседател и членови на Државната комисија за одлучување во управна постапка, постапка од работен однос и инспекциски надзор во втор степен под бр.16-4519/2 од 23 септември 2024 година којашто е објавена во „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.196/2024 од 23 септември 2024 година.
Во нејзиниот вовед е наведено дека се донесува врз основа на член 3 ставови 3, 5 и 6 од Законот за основање на Државна комисија за одлучување во управна постапка и постапка од работен однос во втор степен („Службен весник на Република Македонија“ број 51/11, 148/13, 41/14, 130/14, 53/16, 11/18 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ број 194/2024) и член 13 од Законот за изменување и дополнување на Законот за основање на Државна комисија за одлучување во управна постапка и постапка од работен однос во втор степен („Службен весник на Република Северна Македонија“ број 194/2024).
Во првиот став на Одлуката стои дека Комисијата објавува јавен оглас за именување претседател и 12 члена на Државната комисија за одлучување во управна постапка, постапка од работен оглас и инспекциски надзор од втор степен.
Потоа, содржани се: условите кои треба да ги исполнуваат лицата кои се именуваат за претседател на Државната комисија (точка I) и за член на ова тело (точка II); условот претседателот и членовите на Државната комисија да не се членови на орган на политичка партија (точка III); информации за поднесувањето пријави од страна на заинтересираните кандидати (точка IV); рокот за пријавување по огласот (точка V); и влегувањето во сила на оваа одлука и начинот на нејзино објавување (точка VI).
Судот, исто така, утврди дека во врска со оспорената одлука, на седницата на Собранието на Република Северна Македонија, одржана на 12 ноември 2024 година е донесена Одлука за именување на претседател и членови на Државната комисија за одлучување во управна постапка, постапка од работен однос и инспекциски надзор во втор степен под бр.08-5425/1 од 12 ноември 2024 година објавена во „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.230/2024 од 13 ноември 2024 година.
III
Согласно со член 61 став 1 од Уставот на Република Северна Македонија, Собранието на Република Северна Македонија е претставнички орган на граѓаните и носител на законодавната власт на Републиката.
Според став 2 на истиот член, организацијата и функционирањето на Собранието се уредуваат со Уставот и со Деловникот.
Член 67 став 2 од Уставот, уредува дека претседателот на Собранието го претставува Собранието, се грижи за примена на Деловникот на Собранието и врши други работи утврдени со Уставот и со Деловникот на Собранието.
Во член 68 став 1 алинеја 16 од Уставот, меѓу другото е утврдено дека Собранието на Република Северна Македонија врши избори, именувања и разрешувања и на други носители на јавни и други функции утврдени со Уставот и со закон.
Член 76 став 1 од Уставот предвидува дека Собранието основа постојани и повремени работни тела.
Согласно со член 108 од Уставот, Уставниот суд е орган на Републиката кој ја штити уставноста и законитоста.
Со член 110 алинеја 2 од Уставот е утврдено дека Уставниот суд на Република Северна Македонија, одлучува за согласноста на другите прописи и на колективните договори со Уставот и со законите.
Согласно со член 1 од Деловникот на Собранието на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.248/2023), со овој деловник се уредуваат организацијата и функционирањето на Собранието на Република Северна Македонија (во натамошниот текст: Собранието) и на работните тела на Собранието (во натамошниот текст: работните тела).
Во член 120 став 1 од овој акт е предвидено дека Собранието врши избори, именувања и разрешувања на носители на јавни и други функции на начин утврден со Уставот и со закон.
Согласно со член 123 став 1 од истиот акт, Собранието основа постојани и повремени работни тела.
Според став 2 на истиот член, работните тела разгледуваат предлози на закони, други акти што ги донесува Собранието, како и други прашања од надлежност на Собранието и вршат други работи утврдени со овој деловник.
Со член 124 став 1 од Деловникот е уредено дека постојаните работни тела се основаат со одлука на Собранието.
Согласно член 126 став 1 од истиот акт, работното тело работи на седници.
Според член 182 став 3 од Деловникот на Собранието, актите што самостојно ги донесуваат работните тела ги потпишува претседателот на телото што го донело актот.
Согласно со член 18 од Законот за Собранието на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр. 104/2009 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 14/2020, 174/2021, 298/2021, 67/2022 и 65/2023), претседателот на Собранието го претставува Собранието, се грижи за примена на Деловникот и врши други работи утврдени со Уставот, Деловникот и закон.
Во член 3 став 2 од Законот за основање на Државна комисија за одлучување во управна постапка, постапка од работен однос и инспекциски надзор во втор степен („Службен весник на Република Македонија“ бр. 51/2011, 148/2013, 41/2014, 130/2014, 53/2016, 11/2018 и 194/2024) е предвидено дека претседателот и членовите на Државната комисија ги именува по пат на јавен конкурс и ги разрешува Собранието на Република Северна Македонија на предлог на Комисијата за прашања на изборите и именувањата на Собранието на Република Северна Македонија.
Согласно со член 4 став 4 од Законот, Собранието на Република Северна Македонија започнува постапка за утврдување на предлог за именување на претседател и членови на Државната комисија најмалку три месеци пред истекот на нивниот мандат. Постапката за именување треба да заврши најмалку 30 дена пред редовниот истек на мандатот на претседателот и членовите.
Според член 13 став 1 од Законот за изменување и дополнување на Законот за основање на Државна комисија за одлучување во управна постапка и постапка од работен однос во втор степен („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.194/2024), Комисијата за прашања на изборите и именувањата на Собранието на Република Северна Македонија објавува јавен оглас за именување претседател и членови на Државната комисија за одлучување во управна постапка, постапка од работен однос и инспекциски надзор во втор степен согласно со овој закон најдоцна во рок од три дена од денот на влегувањето во сила на овој закон.
Според став 2 на истиот член, огласот од ставот 1 на овој член се објавува во „Службен весник на Република Северна Македонија“ и во најмалку три дневни весници кои се издаваат на целата територија на Република Северна Македонија од кои еден од весниците кој се издава на јазикот што го зборуваат најмалку 20% од граѓаните кои зборуваат службен јазик различен од македонскиот јазик, а рокот за пријавување е осум дена од денот на објавувањето во„Службен весник на Република Северна Македонија“.
Согласно член 15 од Законот, со именувањето на претседателот и на членовите на Државната комисија за одлучување во управна постапка, постапка од работен однос и инспекциски надзор во втор степен согласно со одредбите од овој закон, им престанува мандатот на претседателот и на членовите на Државната комисија за одлучување во управна постапка и постапка од работен однос во втор степен кои се именувани согласно со Законот за основање на Државната комисија за одлучување во управна постапка и постапка од работен однос во втор степен („Службен весник на Република Македонија“ број 51/11, 148/13, 41/14, 130/14, 53/16, 11/18 и 202/18).
На крајот, член 16 од овој закон предвидува дека истиот влегува во сила со денот на објавувањето во „Службен весник на Република Северна Македонија“.
Законот е објавен во „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.194/2024 од 19 септември 2024 година, што значи дека согласно со оваа одредба, влегол во сила истиот ден.
Согласно член 2 став 1 точка 7 од Одлуката за основање на постојани работни тела на Собранието на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.126/2024), како постојано работно тело на Собранието се основа, меѓу другите и Комисија за прашања на изборите и именувањата.
Во став 2 точка 7 алинеи 1, 2 и 8 на истиот член, меѓу другото е утврдено дека оваа комисија ги разгледува прашањата коишто се однесуваат за: поднесување предлози за избор и именување односно разрешување функционери кои ги избира, односно ги именува Собранието ако со закон, со Деловникот или со друг акт на Собранието е определено ваков предлог да поднесува Комисијата; поднесување предлози за избори и именување односно разрешување функционери кои ги избира, односно ги именува Собранието ако со Уставот, со закон, со Деловникот или со друг акт на Собранието не е определено ваков предлог да поднесува друг орган; и донесување акти за кои е овластена од Собранието.
На крајот, согласно со член 38 алинеја 3 од Актот на Уставниот суд на Република Северна Македонија, Уставниот суд ќе ја отфрли иницијативата ако постојат други процесни пречки за одлучување по иницијативата.
IV
Во поглед на правниот карактер на актите каква што е оспорената одлука, став на Судот е дека е подобна за уставно-судска оцена. Основно е тоа што со ваквите акти се утврдуваат одредени правила и услови со дејство кон неопределен број на субјекти на правото, што им дава нормативен карактер и ги прави подобни за оценување на нивната уставност и законитост.
Поинаков пристап би значел дека истите тие акти со така определени правила и услови се изземаат од проверка на нивната уставност и законитост и во случај на нивна спротивност со повисоките норми, не би биле санкционирани.
Консеквентно, со тоа не би била заштитена темелната вредност на уставниот поредок – владеење на правото и не би било утврдено дека не е испочитувана уставната обврска од член 51 став 1 од Уставот, за хиерархиска усогласеност со Уставот, односно Уставот и законите.
Посебно треба да се има предвид тоа што оспорената одлука е дел од постапка за именување носители на јавна функција – претседател и членови на државен орган основан со закон.
Преку пријавувањето во ваква постапка која треба да се оконча со одлука за именување или избор, граѓаните го остваруваат своето уставно право од член 23 од Уставот да учествуваат во вршењето јавни функции.
Доколку во рамките на апстрактната контрола на уставноста и законитоста не би се оценувале ваквите акти, ова уставно право не би било заштитено токму од оној орган кој би требало да ги штити уставните слободи и права – Уставниот суд.
Од друга страна, факт е дека рокот предвиден за пријавување за претседател и членови на Државната комисија за одлучување во управна постапка, постапка од работен однос и инспекциски надзор во втор степен согласно оспорената одлука е истечен, како и дека Собранието донело одлука за именување на овие носители на јавни функции.
Ова значи дека и покрај тоа што оспорената одлука е подобна за уставно-судска оцена, истата е исцрпена во примената, поради што постојат процесни пречки за одлучување по иницијативата и истата треба да биде отфрлена, согласно со член 38 алинеја 3 од Актот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 115/2024).
Сепак и покрај тоа што постојат процесни пречки за одлучување по иницијативата, Судот смета дека треба да се даде осврт на наводите во истата.
Имено, член 4 став 4 од Законот за основање на Државна комисија за одлучување во управна постапка, постапка од работен однос и инспекциски надзор во втор степен, на чија повреда се укажува, се однесува на постапката за именување претседател и членови на Државната комисија која се спроведува пред редовниот истек на мандатот на претседателот и членовите што неспорно произлегува од втората реченица на овој став.
Од друга страна, со член 15 од Законот за изменување и дополнување на Законот за основање на Државна комисија за одлучување во управна постапка и постапка од работен однос во втор степен („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.194/2024), се предвидува престанок на мандатот на претседателот и членовите на ова тело пред неговиот редовен истек по сила на овој закон и тоа со именување нов претседател и членови на Државната комисија.
Во врска со ова, со член 13 од истиот закон е уреден начинот на кој треба да се именува новиот состав на ова тело, во делот на јавно објавување оглас за пријавување и определување на субјектот кој треба да го спроведе тоа, во случајот Комисијата за прашања на изборите и именувањата.
Донесувањето на оспорената одлука не значи преземање на уставната надлежност на Собранието да врши избори, именувања и разрешувања на носители на јавни и други функции утврдени со Уставот и со закон, туку е форма предвидена со закон со која започнува постапката за именување нов претседател и членови на Државната комисија, при што Комисијата за прашања на изборите и именувањата има точно дефинирани надлежности согласно својата улога на постојано работно тело на Собранието.
Впрочем, одлуката за именување ја донесува Собранието што е сторено и во конкретниот случај кога одлучило да именува нов претседател и членови на Државната комисија, на предлог на Комисијата за прашања на изборите и именувањата доставен согласно член 3 став 2 од Законот за основање на Државна комисија за одлучување во управна постапка, постапка од работен однос и инспекциски надзор во втор степен.
Според тоа, член 4 став 4 од Законот за основање на Државна комисија за одлучување во управна постапка, не е применлив во однос на оспорената одлука бидејќи се однесува на друга ситуација, туку тоа се одредбите од измените и дополнувањата на овој закон цитирани погоре и јасно наведени во нејзиниот вовед.
И на крајот, во делот на потпишувањето на оспорената одлука од страна на претседателот на Комисијата, треба да се има предвид член 182 став 3 од Деловникот на Собранието на Република Северна Македонија, според кој актите што самостојно ги донесуваат работните тела ги потпишува претседателот на телото што го донело актот.
Имајќи предвид дека иницијативата се отфрла, не се исполнети условите за донесување решение за запирање на извршувањето на поединечните акти или дејствија што се преземени врз основа на оспорената одлука согласно со член 37 став 1 од Актот на Судот, како што се предлага со иницијативата.
V
Врз основа на наведеното, Судот, со мнозинство гласови, одлучи како во диспозитивот на ова решение.
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
д-р Дарко Костадиновски