Уставен суд
на Република Северна Македонија
У.бр.248/2024
Скопје, 30.04.2025 година
Уставниот суд на Република Северна Македонија, во состав д-р Дарко Костадиновски , претседател на Судот и судиите Насер Ајдари, м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, д-р Јадранка Дабовиќ-Анастасовска, Елизабета Дуковска, Добрила Кацарска и м-р Фатмир Скендер, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија и член 38 алинеја 3 и член 73 од Aктот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија” бр.115/2024), на седницата одржана на 30 април 2025 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста и законитоста на:
– член 59 став 2 во делот „и кога ќе најде дека има недостатоци во постапката која претходела на донесувањето на оспорениот акт, но тие не биле од влијание за решавање на предметот во спорот“,
– член 70 став 1 алинеја 1 во делот „суштествена“, став 2 во делот „Суштествена“ и во делот „а тоа влијаело или можело да влијае врз донесување на законита и правилна пресуда“,
– член 81 став 3 во делот „кои имале одлучувачко значење“, делот „поради“ и во делот „тие“, од Законот за управни спорови („Службен весник на Република Северна Македонија бр.96/2019).
2. СЕ ОТФРЛА иницијативата за поведување постапка за оценување на уставноста и законитоста на
– член 79 став 3 во делот „суштествена“ и
– член 80 став 1 во делот „или тие не се од влијание за донесување на поинаква одлука“, и став 2 во делот „суштествена“ од Законот за управни спорови („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.96/2019).
Образложение
I
Александар Наумовски, до Уставниот суд поднесе иницијатива за оценување на уставноста и законитоста на оспорените одредби, бидејќи смета дека истите се спротивни на член 8 став 1 алинеи 1, 3, 6 и 11, членовите 9, 50, 51 и 54 од Уставот, Амандман XXV на Уставот со кој се заменува член 98 од Уставот, како и член 6 став 1, членовите 13, 14, 17 и 18 од Европската конвенција за заштита на човековите права, како и спротивни на Законот за судовите, Законот за управните спорови и Законот за општата управна постапка.
По однос на оспорениот член 59 став 2 од Законот, подносителот смета дека како причина за одбивање на тужбеното барање, законодавецот предвидел, судот да ја одбие тужбата дури и во случаи кога не е постапено според правилата на постапката, но тие не биле од влијание за решавање на предметот во спорот, кој дел подносителот го оспорува како недозволено правење обид за нестандардно повратно преуредување на основната одредба што водело до правна несигурност.
Член 70 ставови 1 и 2 од Законот, подносителот ги оспорува во делот „суштествена“, а се однесува на пресуда која може да се побива со жалба, поради суштествена повреда на одредбите на постапката, односно суштествената повреда постоела кога Управниот суд во текот на постапката не применил или неправилно применил одредби од Законот или друг закон што ја регулира постапката, а во делот „а тоа влијаело или можело да влијае врз донесување на законита и правилна пресуда“, законодавецот навлегува во уставните гаранции и условува со рестрикции на уставното право.
Како одговор на член 70 став 2 од Законот за управните спорови, од кое правило се црпела правната основа, одредбата од член 80 став 1 од истиот закон, продолжува со рестриктивно условување на уставните гаранции со оспорениот дел „или тие не се од влијание за донесување на поинаква одлука“.
Условувањето со рестрикции се вршело и со оспорениот дел „суштествена“, посочувајќи дека за другите „несуштествени“ повреди, кои според подносителот, сепак се повреди на закон, не би важеле истите уставни гаранции.
Со овие оспорени одредби, според подносителот, се врши рестриктивно условување на важењето на уставните гаранции, правните стандарди, правните принципи, основните начела на судството и судските постапки, како резултат се предвидува допуштеност на непримена и повреди на закон, кои најчесто би биле повреда на правата на една граѓанска страна во постапките со државата, што значи дека со оспорените одредби се негувала недозволена нормативна дискриминација во судството, а со тоа се повредуваат фундаменталните уставни права и слободи преку повреда на правните интереси на граѓаните.
Подносителот наведува дека Уставот не уредува допуштеност на неправилна примена на закон, напротив, тој гарантира заштита и секој е должен да ги почитува Уставот и законите. Ако постојат правила кои не биле од влијание за да можело да се повредуваат, за подносителот е нејасно зашто биле донесени истите. При донесување правила постои одредена цел и функција, компонирани со нормативни целини за да се операционализираат со гарантираните права и слободи и утврдени правни интереси на граѓаните. Според подносителот, неразумно е повредата на некое од овие правила да нема влијание на другите правила.
Подносителот смета дека е нејасен и непрецизен Законот во оспорените делови од одредбите, од причина што во истиот не е прецизирано кои недостатоци во постапката можело да имаат влијание на решавањето на предметот на спорот, кој и на каков начин би утврдил дали тие недостатоци навистина биле, односно не биле од влијание, со оглед дека во судската постапка не било дозволено да се расправаат, спротивставуваат и аргументираат и останувале само декларативно како невлијателни при носење на пресудата.
Оспорените одредби се во спротивност со операционализацијата на правото на жалба и правото на тужба, дадени како коректив на пропуштањата на јавните органи и судовите да процесираат и одлучуваат по закон.
Со иницијативата се оспорува и член 81 став 3 во делот „кои имале одлучувачко значење“ од Законот. Подносителот наведува дека второстепениот суд при ценење на наводите во жалбата, ќе ги земе предвид само оние наводи кои имаат одлучувачко значење, а останатите наводи кои според судот, немаат одлучувачко значење ќе останат во правен вакуум.
Со оспорениот дел од одредбата, законодавецот, со декларирање на наводите на едната страна „невлијателни за“, поклонил дискрециона, неаргументирана доверба на судските процеси и одлуки, без почитување на начелните правила на постапката на засегнатата страна, а со недостатоците во оспорените решенија или пресуди, секогаш се делувало на нечии права и слободи, асиметрично на учесниците во постапката.
Со иницијативата се предлага Судот да поведе постапка за оценување на уставноста и законитоста на оспорените одредби и истите да ги укине, а до донесувањето на конечна одлука, да се донесе решение за запирање на извршување на поединечните акти или дејствија што се преземени врз основа на оспорените одредби, согласно со член 37 став 1 од Актот на Судот.
II
На седницата Судот утврди дека во оспорените одредби од Законот за управните спорови („Службен весник на Република Северна Македонија бр.96/2019) е предвидено:
Член 59 став 2
(2) Судот исто така ќе ја одбие тужбата како неоснована и кога ќе најде дека има недостатоци во постапката која претходела на донесувањето на оспорениот акт, но тие не биле од влијание за решавање на предметот на спорот, и во случај кога судот ќе најде дека оспорениот акт бил заснован на закон, но поради други причини, а не од оние што биле наведени во тој акт. Судот ќе ги наведе тие други причини во пресудата.
Член 70 став 1 алинеја 1 и став 2
(1) Пресудата може да се побива со жалба:
– поради суштествена повреда на одредбите на постапката;
(2) Суштествена повреда на одредбите на постапката постои кога Управниот суд во текот на постапката не применил или неправилно применил некоја одредба од овој закон или на друг закон што ја регулира постапката, а тоа влијаело или можело да влијае врз донесување на законита и правилна пресуда.
Член 79 став 3
(3) По исклучок од ставот (2) на овој член, кога на седница на советот ќе се утврди дека пресудата против која е изјавена жалба се заснова на суштествена повреда на одредбите од постапката, која може да се отстрани, или на погрешно и нецелосно утврдената фактичка состојба, а пресудата претходно еднаш била укината, второстепениот суд ќе закаже расправа и мериторно ќе одлучи.
Член 80 став 1 и став 2
(1) Второстепениот суд, со пресуда ќе ја одбие жалбата како неоснована и ќе ја потврди првостепената пресуда кога ќе утврди дека не постојат причини за побивање на пресудата или тие не се од влијание за донесување на поинаква одлука.
(2) Второстепениот суд со решение ќе ја укине првостепената пресуда ако утврди дека постои суштествена повреда на постапката која не може да ја отстрани на расправа и ќе го врати предметот на Управиот суд.
Член 81 став 3
(3) Во образложението на пресудата, второстепениот суд, ќе ги оцени наводите на жалбата кои имале одлучувачко значење и ќе ги наведе причините поради кои тие биле земени во предвид при донесувањето на одлуката.
III
Една од основните надлежности на Уставниот суд е неговата контрола на усогласеноста на сите правни акти со Уставот пропишана во член 110 алинеја 1, која се однесува на начелото на уставност што подразбира постоење на правни правила кодифицирани и систематизирани во највисоко рангираниот правен акт во државата.
Во конкретниот случај, се оспорува Законот за управните спорови, односно, уставноста на одредби од Законот.
Имајќи ја предвид структурата на целината на Законот за управните спорови наспрема уставната уреденост, произлегува дека станува збор за збир од правила со кои се врши правна контрола врз законитоста на работата на јавните органи, но и како збир од правила што се однесуваат на организацијата на управното судство и неговото функционирање. Во однос на организациската поставеност и спроведувањето на судската контрола врз управата од 2010 година, државата во целост го презеде европско-континенталниот систем на решавање управни спорови, кој систем е карактеристичен по издвојувањето посебни управни судови надлежни за решавање на управните спорови и посебна постапка за одлучување по нив, што е во рамки на определбите утврдени во Уставот на Република Северна Македонија за владеењето на правото, основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати во меѓународното право и утврдени со Уставот, правната заштита на сопственоста, почитување на општо прифатените норми на меѓународното право, гаранцијата за судската заштита на слободите и правата пред судовите и гаранцијата за судска заштита на поединечните акти на државната управа и на другите институции што вршат јавни овластувања, начелото на еднаквост на граѓаните пред Уставот и законите и забрана од дискриминација, правото на жалба, како и самостојноста и независноста на судството, видовите, надлежностите, основањето, укинувањето, организацијата и составот на судовите. Тоа се вредности уредени во член 8 став 1 алинеи 1, 3, 6 и 11, членовите 9, 50, 51 и 54 од Уставот, Амандман XXV на Уставот, како и во рамки на меѓународноправните стандарди определени во Европската конвенција за заштита на човековите права и основни слободи за правото на слобода, правото на правична судска постапка, правото на реална жалба, забрана за дискриминација, забрана за злоупотреба на правата и ограничување на употребата на рестрикциите на правата (членовите 6, 13, 14, 17 и 18 од Конвенцијата), а на кои уставни и конвенциски определби упатува подносителот на иницијативата.
Со иницијативата се оспорува член 59 став 2 од Законот, која одредба е систематизирана во глава „Судски одлуки“ под наслов „Одбивање на тужбеното барање“.
Одредбата се оспорува во делот „и кога ќе најде дека има недостатоци во постапката која претходела на донесувањето на оспорениот акт, но тие не биле од влијание за решавање на предметот во спорот“.
Член 59 ги пропишува причините за носење одбивателни пресуди, односно за донесување пресуда со која се одбива тужбеното барање на тужителот како неосновано.
За подносителот, оспорениот дел од одредбата значи недозволено правење обид за нестандардно повратно преуредување на основната одредба.
Во оспорениот став од одредбата, законодавецот предвидел дека Судот, доколку во спорот утврди дека во постапката за донесување на оспорениот акт има недостатоци, кои не влијаеле и нема да влијаат врз одлучувањето по предметот, односно и со отклонување на тие недостатоци не би се променила фактичката состојба, ќе ја одбие тужбата како неоснована.
Од содржината на оспорениот дел од одредбата, јасно е дека во никој случај не станува збор за недостатоци кои се однесуваат на правилна примена на материјалното право или на релевантни факти врз основа на кои се темели фактичката состојба, туку за процедурални недостатоци кои не задираат во суштинските елементи за донесувањето на оспорен акт кои сепак судот ги увидел но истите немаат влијание врз промената на веќе утврдената фактичка состојба дури и кога истите би биле отклонети.
Од анализата на оваа одредба произлегува дека таа ги пропишува случаите во кои судот ќе го одбие тужбеното барање, па со оглед на тоа дека јасен и прецизен е делот кој се оспорува во одредбата и како таков истиот не значи преуредување на основната одредба, Судот цени дека станува збор за погрешно читање на одредбата од член 59 став 2 од Законот за управните спорови од страна на подносителот на иницијативата и е во согласност со правната сигурност на граѓаните, како еден од елементите на принципот на владеење на правото, гарантиран со член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот.
Во глава 14 „Правни лекови“ од Законот за управните спорови, се уредуваат прашања кои се однесуваат на жалбата како редовен правен лек, во која се систематизирани оспорените членови 70, 79, 80 и 81 од Законот. Со наведените членови од Законот се уредуваат прашања кои се однесуваат на можноста против одлуките на Управниот суд да се изјави жалба, причините поради кои се изјавува жалба, одлука на Вишиот управен суд по изјавена жалба и содржина на одлуката.
Од наводите во иницијативата по однос на овие оспорени одредби, произлегува дека за подносителот спорни се само делови од одредбите, односно делот „суштествена“ повреда и колку таа суштествена повреда влијаела или можела да влијае врз донесување на законита и правилна пресуда.
Како заедничко спорно прашање за сите оспорени делови од одредбите, за подносителот било рестриктивно условување на важењето на уставните гаранции, правните стандарди со оспорениот дел „суштествена“, посочувајќи дека и другите „несуштествени“ повреди сепак биле повреди на закон, немало да важат истите уставни гаранции, како и прецизирано утврдување кои недостатоци во постапката може да имаат влијание на решавањето на предметот на спорот, кој и на каков начин би утврдил дали тие недостатоци навистина биле, односно не биле од влијание, поради што подносителот смета дека законодавецот поклонил дискрециона, неаргументирана доверба на судските процеси и одлуки асиметрично на учесниците во постапката.
Од член 70 од истиот закон, се оспорува став 1 алинеја 1 во делот „суштествена“, став 2 во делот „Суштествена“ и во делот „а тоа влијаело или можело да влијае врз донесување на законита и правилна пресуда“.
Оспорениот член 70 од Законот, ги пропишува причините поради кои може да се побива пресудата. Како една од причините со кои пресудата може да се побива со жалба е суштествена повреда на одредбите на постапката, што значи повреда во постапката што влијае или може да влијае врз донесувањето правилна и законита пресуда.
Под изразот „суштествена“, во генеричка смисла се подразбира есенцијален, важен, основен, значаен недостаток, во конкретниот случај, во поединечниот правен акт што го донесува суд при постапувањето и решавањето на конкретна правна работа. Во формална смисла на зборот судскиот акт е правен акт кој го донесува судски орган по определена судска постапка.
Законот за парничната постапка, во член 343 јасно и прецизно уредил кога постои суштествена повреда во постапката. Како една од суштествените повреди при одлучувањето во управен спор е неправилна примена или непримена на одредбите од Законот за управните спорови и Законот за парничната постапка кој се применува за прашања кои не се регулирани во Законот за управни спорови, а ваквата повреда влијаела на донесувањето на правилна и законита одлука. Во постапката по жалба на вака донесена судска пресуда, второстепениот суд внимава по службена должност и ќе ја укине првостепената пресуда, без оглед на тоа дали повредата влијаела или не влијаела врз донесување законита и правилна пресуда дури и кога странката не ја обжалила ваквата повреда.
Како повреда која не е од суштинско значење може да биде пропуст на судот да нотира на записник некое прашање поставено од страна на странките, на кое имало приговор, но оваа повреда нема суштинско значење при одлучувањето на судот и носењето на пресудата. И во овој случај, второстепениот суд доколку утврди повреда, ќе ја укине првостепената пресуда и предметот ќе го врати на одлучување на првостепениот суд, но на ваквите несуштински повреди товарот на докажување е на странката бидејќи судот на нив не внимава по службена должност.
Од анализата на оспорената одредба, произлегува дека законодавецот јасно и прецизно го уредил прашањето за причините поради кои може да се побива судска пресуда и во никој случај не станува збор за допуштеност на повреда и непримена на закон како што ја толкува подносителот на иницијативата. Ова дотолку повеќе што второстепениот суд и во двата случаи доколку утврди повреда ќе ги укине пресудите, разликата се состои во тоа што кај суштествените повреди судот внимава по службена должност, додека кај несуштествени повреди товарот на докажување паѓа на странката во спорот, поради што Судот оцени дека оспорениот законски дел, не го спречува и не го ограничува правото на заинтересирани лица да поднесат жалба на одлука од која не се задоволни, како што наведува подносителот.
По однос на оспорениот член 79 став 3 во делот „суштествена“ и член 80 став 1 во делот „или тие не се од влијание за донесување на поинаква одлука“ и став 2 во делот „суштествена“, подносителот не навел причини зошто смета дека оспорените делови од одредбите се противуставни и противзаконити, само паушално како спорни ги навел поимите „суштествена“ и „или тие не се од влијание за донесување на поинаква одлука“ кои поими се анализирани во претходно оспорената одредба, од кои причини, Судот оцени дека се исполнети условите од член 38 алинеја 3 од Актот на Судот, за отфрлање на иницијативата во овој дел поради постоење процесни пречки за одлучување.
Со иницијативата се оспорува и член 81 став 3 во делот „кои имале одлучувачко значење“, делот „поради“ и во делот „тие“, од Законот, кој член се однесува на содржината на второстепената пресуда.
Оспорениот став 3 од овој член пропишува дека по изјавена жалба на одлука донесена од Управен суд, Вишиот управен суд ценејќи ги наводите од жалбата кои имале одлучувачко значење, ќе донесе пресуда со која жалбата ќе ја одбие како неоснована или ќе ја преиначи првостепената пресуда и ќе ги наведе причините поради кои тие биле земени предвид при донесувањето на одлуката.
Во образложението на пресудата, судот е должен да ги оцени жалбените наводи, да внимава на суштествените повреди по службена должност и да ги образложи своите ставови и причините за она што го сметал за важно при одлучувањето.
Вишиот управен суд, со пресуда ќе ја одбие жалбата како неоснована и ќе ја потврди првостепената пресуда кога ќе утврди дека не постојат причини за побивање на пресудата или тие не влијаат за донесување на поинаква одлука. Доколку пак оцени дека жалбата е основана, со пресуда ќе ја преиначи првостепената пресуда ако смета дека фактичката состојба во првостепената пресуда е правилно утврдена, но Управниот суд погрешно го применил материјалното право, врз основа на расправа утврдил поинаква фактичка состојба од утврдената по првостепената пресуда или од утврдените факти извел погрешен заклучок за постоење на други факти врз кои е заснована пресудата или пак погрешно ги оценил исправите или другите докази, а одлуката на Управниот суд е заснована исклучително на тие докази.
Во образложението на пресудата, Вишиот управен суд, ќе ги наведе недостатоците во утврдувањето на фактичката состојба и истите ќе ги образложи, зошто одредени факти и докази се важни и имаат влијание за донесување правилна одлука.
Од анализата на оспорената одредба, произлегува дека оспорениот дел „кои имале одлучувачко значење“ се однесува на наводите на жалбата во која подносителот ги изнесува причините зошто смета дека одлуката на првостепениот суд која ја побива, не е законита и правилна. Имено, подносителот на жалбата, во жалбените наводи ги изнесува сите свои аргументи и докази со кои ја побива првостепената одлука, а Вишиот управен суд е тој којшто ги цени наводите дали се издржани или не, што е во согласност со принципот на владеењето на правото и правната сигурност на граѓаните и уставно гарантираното право на жалба против одлуките донесени во прв степен пред суд.
Што се однесува до оспорувањето на делот „поради“ и во делот „тие“ од член 81 став 3 од истиот закон, подносителот во иницијативата не дал никакви наводи зошто ги оспорува истите.
Од целосната анализа на сите делови од оспорените одредби од Законот за управните спорови, во конкретниот случај, Судот оцени дека станува збор за погрешно, изолирано читање на оспорените делови од одредбите од Законот наместо целината на одредбите од страна на подносителот на иницијативата кој смета дека законодавецот поклонил дискрециона, неаргументирана доверба на судските процеси, со што ги ставил учесниците во постапките во нерамноправна положба.
Од анализата на сите оспорени одредби, посебно од нејзиното јазично толкување и општата формулација што ја употребил законодавецот во сите оспорени делови како „суштествена“, „а тоа влијаело или можело да влијае врз донесување на законита и правилна пресуда“ и „или тие не се од влијание за донесување на поинаква одлука“, произлегува дека законодавецот прецизно и јасно ги дефинирал границите на судските одлуки кога се одлучува во постапката за управните спорови односно условите за одбивање на тужбеното барање на првостепениот суд, правните лекови и содржината на судските пресуди на второстепениот суд. Имено, надлежноста на Управниот суд и надлежноста на Вишиот управен суд се предмет на уредување на Законот за судовите, кој согласно Амандман XXV на Уставот, ја определува, меѓу другото, надлежноста на судовите. Од овие причини, Судот оцени дека не може основано да се постави прашањето за нивната согласност со Уставот од аспект на наводите во иницијативата.
Од утврдената фактичка состојба и правна анализа на оспорените одредби од Законот во корелација со други одредби со кои се тесно поврзани оспорените одредби, за поголемиот дел од оспорените одредби, Судот оцени дека не се во спротивност со ниту една уставна норма посочени во иницијативата, а за дел од одредбите исполнети се условите за отфрлање.
IV
Врз основа на наведеното, Судот одлучи како во диспозитивот на ова решение.
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
д-р Дарко Костадиновски