Уставен суд на
Република Северна Македонија
У.бр.175/2024
Скопје, 16.04.2025 година
Уставниот суд на Република Северна Македонија, во состав д-р Дарко Костадиновски, претседател на Судот и судиите Насер Ајдари, м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, д-р Јадранка Дабовиќ-Анастасовска, Елизабета Дуковска, д-р Осман Кадриу, Добрила Кацарска, д-р Ана Павловска-Данева и м-р Фатмир Скендер, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија, член 23 став 4 и член 73 од Актот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија” бр.115/2024), на седницата одржана на 16 април 2025 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста и законитоста на:
– член 2 од Правилникот за користење и одржување на нафтовод и продуктовод („Службен весник на Република Северна Македонија” број 99/2024) и
– останатите одредби од Правилникот за користење и одржување на нафтовод и продуктовод („Службен весник на Република Северна Македонија“ број 99/2024).
Образложение
I
Игорчо Точев од Скопје, до Уставниот суд на Република Северна Македонија поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста и законитоста на одредбите од актот означени во диспозитивот на ова решение.
Подносителот на иницијативата го оспорува член 2 став 1 точките 1 и 2 од Правилникот за користење и одржување на нафтовод и продуктовод („Службен весник на Република Северна Македонија” број 99/2024), како и истиот Правилник во целина како спротивен на Уставот и на Законот за енергетика.
Во иницијативата се наведува дека со член 2 став 1 точка 1 од Правилникот за користење и одржување на нафтовод и продуктовод („Службен весник на Република Северна Македонија” број 99/2024) се дава дефиниција на тоа што се подразбира под „оператор на нафтовод односно продуктовод”. Меѓутоа, во член 143 став 2 од Законот за енергетика не се дава овластување да се пропишуваат дефиниции на поими кои можат да бидат предмет на уредување само на законска материја, но не и на подзаконски акт кој би требало да е во функција на разработување на законските прописи. Дефинициите на поимите, Законот за енергетика ги дава во член 3 од својата содржина.
Според подносителот на иницијативата, во член 3 точка 37 од Законот за енергетика е пропишано што се подразбира под „нафтовод” а во точка 57 од истиот член и закон е пропишано што се подразбира под „продуктовод” и оттука, дефиницијата во оспорената точка 2 од став 2 од напред наведениот правилник излегува од законски пропишаната дефиниција за поимот кој Законот веќе го дал. Воедно, поимите, а во конкретниот случај продуктовод/нафтовод, може да биде предмет на уредување само на законска материја, но не и на подзаконски пропис зошто ако тоа не е случај, односно во спротивно, законодавецот ќе пропише можност со подзаконски акт, а заради разработување на законските одредби, надлежните органи да носат подзаконски акт со давање на дефиниции на поимите кои законот како пропис посилен во правниот поредок ги дава во своја општа форма.
Во продолжението на иницијативата, подносителот наведува дека по однос на оспорувањето на уставноста и законитоста за целината на Правилникот за користење и одржување на нафтовод и продуктовод („Службен весник на Република Северна Македонија” број 99/2024) се произнесува со следното:
Од „Службен весник на Република Северна Македонија” број 99/2024 од 07.05.2024 година, видно е дека, истиот е донесен од страна на министерот за економија, а врз основа на член 143 став 2 од Законот за енергетика („Службен весник на Република Македонија” број 96/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија” број 96/2019 и 236/2022). Со поднесувањето на оваа иницијатива, на ист датум е поднесена и иницијатива за оценување на уставноста на делот „министерот” од делот „ги донесува министерот по претходна согласност” од член 143 став 2 од Законот за енергетика („Службен весник на Република Македонија” број 96/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија” број 96/2019 и 236/2022) со наводи содржани како во истата. Во состојба кога не постои попрецизно опишување на тоа кој е министерот од делот „ги донесува министерот по претходна согласност” од член 143 став 2 од Законот за енергетика, останува нејасна надлежноста таков подзаконски акт да биде донесен од министерот за економија. Од друга страна, пак, видно од „Службениот весник на Република Северна Македонија” број 99/2024 од 07.05.2024 година, одредбата врз основа на која е донесен Правилникот за користење и одржување на нафтовод и продуктовод („Службен весник на Република Северна Македонија” број 99/2024) е член 143 став 2 од Законот за енергетика („Службен весник на Република Македонија” број 96/2018 и Службен весник на Република Северна Македонија” број 96/2019, 236/2022, 134/2024 и 147/2024).
Понатаму, подносителот на иницијативата наведува дека не може да се утврди дали наведениот правилник е донесен по претходна согласност на министерот надлежен за работите од областа на транспортот, министерот надлежен за работите од областа на заштита на животната средина и министерот надлежен за работите од областа на внатрешните работи што би можело да не е во согласност со напред цитираната одредба од член 143 став 2 од Законот за енергетика претходно цитиран а според тоа и законитоста на оспорениот правилник како во алинеја 3 од воведот на оваа иницијатива.
Од сето напред наведено, подносителот на иницијативата предлага Судот да поведе постапка за оценување на уставноста и законитоста на оспорените точки 1 и 2 од член 2 од Правилникот за користење и одржување на нафтовод и продуктовод („Службен весник на Република Северна Македонија” број 99/2024), но и доколку Судот утврди неуставност како и незаконитост на Правилникот за користење и одржување на нафтовод и продуктовод („Службен весник на Република Северна Македонија” број 99/2024) во целина, истите да ги укине како спротивни на Уставот и на Законот за енергетика.
II
На седницата Судот утврди дека министерот за економија, врз основа на член 143 став 2 од Законот за енергетика („Службен весник на Република Македонија” број 96/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија” број 96/2019 и 236/2022) на ден 03.05.2024 година, донел Правилник за користење и одржување на нафтовод и продуктовод под брoj 12-1856/8 кој содржи 5 глави во кои се содржани 39 члена и истиот е објавен во „Службен весник на Република Северна Македонија” бр.99 на 7 мај 2024 година. Во прва глава се содржани општите одредби, втората глава е со наслов „Техничките барања за вршење на дејноста транспорт на сурова нафта или нафтени деривати“, во третата глава се содржани техничките барања за одржување и безбедно користење на цевководот, четвртата глава е со наслов „Метод на мерење на транспортираните количини на сурова нафта и нафтени деривати и функционални барања и класа на прецизност на мерните инструменти за сигурно и безбедно работење на нафтоводот/продуктоводот“, додека во петта глава е содржана завршната одредба од Правилникот.
Во член 2 од Правилникот е наведено значењето на одделни изрази употребени во истиот.
Со точка 1 од истиот член е предвидено дека оператор на нафтовод односно продуктовод (оператор) е носител на лиценца за вршење на енергетската дејност транспорт на сурова нафта преку нафтовод или транспорт на нафтени деривати преку продуктовод. Според точка 2, нафтовод/продуктовод е систем за транспорт на сурова нафта и нафтени деривати составен од терминал за празнење, цевковод, вентилски станици, и приемен терминал.Во точката 3 е предвидено дека цевковод е дел од нафтоводот/продуктоводот, претставен преку функционални поврзани низа цевки со соодветна арматура и опрема, кои се поврзани и инсталирани на пропишан начин и низ кои се транспортираат суровата нафта односно нафтените деривати од терминал за празнење до приемниот терминал. Со точка 4 се предвидува дека стругач е уред за чистење на цевководот (PIGpipeline inspection gauge/scarper) кој е напоен со струен флуид кој се транспортира низ цевководот, според принципот на „слободен клип“ и кој претежно служи за чистење на цевководот од различни видови депозити, комплексен системски преглед на состојбата не цевководот, одвојување два или повеќе видови на флуиди за време на истовремен транспорт и друго.
Според точка 5 изведувач е претпријатие што во име и за сметка на операторот ги врши работите на одржување на цевководот. Во точка 6 се предвидува дека блок станица е станица на нафтовод/продуктовод, опремена со неопходно арматура и уреди за затворање и празнење на одделни делови на нафтоводот/продуктоводот. Со точка 7 е предвидено дека мерна станица е објект опремен со арматура и уреди за мерење на проток, температура и притисок на суровата нафта односно нафтените деривати, технолошки поврзана со нафтовод/продуктовод, рафинерија, терминал, товарно-истоварна станица или складиште. Според точка 8 пумпна станица за сурова нафта или нафтен дериват, е станица опремена со пумпи, потребна арматура и уреди за зголемување на притисокот кој е потребен за транспорт на сурова нафта низ нафтоводот, односно транспорт на нафтени деривати низ продуктоводот. Согласно со точка 9, резервоар за сурова нафта или нафтен дериват е атмосферски резервоар или сад чиј работен притисок е еднаков со атмосферскиот притисок и не поминува вредност од 4 mbar надпритисок или подпритисок.
Во точка 10 се предвидува дека терминал на нафтоводот/продуктоводот е објект кој е интегрален дел од нафтоводот/продуктоводот и чии составни делови може да бидат резервоари, пумпни станици, мерни станици, станици за чистење, манипулативни инсталациии и други објекти неопходни за функционирање на терминалот. Со точка 11 е предвиден дека заштитен појас на нафтоводот/продуктоводот е појас со ширина од 200 м од двете страни на цевководот,пресметувајќи од оската на цевководот, во која други објекти влијаат на сигурност на нафтоводот/продуктоводот. Според точка 12 работен појас е пропишан „минимален“ простор долж трасата на нафтоводот/продуктоводот, потребен за негова несметана и безбедна изградба и одржување.Согласно со точка 13 SCADA систем претставува најмодерна технологија, со која се овозможува автоматско мерење, следење и контрола на работењето на нафтоводот/продуктово дот и неговите составни објекти и според точка 14 ESD (Emergency shut down system) е автоматски систем за заштита на нафтоводот/продуктоводот со кој се врши исклучување на системот доколку влезе потенцијална опасност.
III
Владеењето на правото и поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска се темелни вредности на уставниот поредок на државата, согласно со член 8 став 1 алинеи 3 и 4 од Уставот на Република Северна Македонија.
Според член 51 од Уставот, во Република Северна Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.
Согласно со член 52 став 1 од Уставот, законите и другите прописи се објавуваат пред да влезат во сила, а според ставот 2 на овој член, законите и другите прописи се објавуваат во „Службен весник на Република Северна Македонија“ најдоцна во рок од седум дена од денот на нивното донесување.
Во член 68 став 1 алинеја 2 од Уставот е предвидено дека, Собранието на Република Северна Македонија, меѓу другото, донесува закони.
Со член 95 став 3 од Уставот се предвидува дека, организацијата и работата на органите на државната управа се уредуваат со закон што се донесува со двотретинско мнозинство гласови од вкупниот број пратеници.
Според член 96 од Уставот, органите на државната управа работите од својата надлежност ги вршат самостојно врз основа и во рамките на Уставот и законите и за својата работа се одговорни на Владата.
Согласно со член 110 алинеја 2 од Уставот на Република Северна Македонија, Уставниот суд на Република Северна Македонија, одлучува за согласноста на другите прописи и на колективните договори со Уставот и со законите.
Во член 55 став 1 од Законот за организација и работа на органите на државната управа („Службен весник на Република Македонија” број 58/2000, 44/2002 и 82/2008),е предвидено дека министерот донесува правилници, наредби, упатства, планови, програми, решенија и други видови акти за извршување на законите и други прописи, кога за тоа е овластен со закон.
Со член 3 од Законот за енергетика („Службен весник на Република Македонија” број 96/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија” број 96/2019, 236/2022, 134/2024 и 147/2024) се утврдува значењето на поимите кои се користат низ целиот текст на Законот. Според став 1 точка 37 од истиот член од законот, „нафтовод” е цевковод со соодветни уреди и постројки за транспорт на сурова нафта.
Согласно со член 143 став 2 од Законот техничките прописи од ставот (1) на овој член ги донесува министерот по претходна согласност на министерот надлежен за работите од областа на транспортот, министерот надлежен за работите од областа на заштита на животната средина и министерот надлежен за работите од областа на внатрешните работи.
При испитувањето на уставноста на закон, односно уставноста и законитоста на пропис или друг општ акт, согласно член 23 став 4 од Актот на Уставниот суд на Република Северна Македонија, Уставниот суд може да ја оценува уставноста и законитоста и на одредбите од прописот или другиот општ акт што не се оспорени во иницијативата.
Од наводите во иницијативата произлегува дека подносителот на иницијативата ја оспорува уставноста и законитоста на Правилникот за користење и одржување на нафтовод и продуктовод („Службен весник на Република Северна Македонија” број 99/2024) во целина, како и посебно точките 1 и 2 од член 2 од истиот правилник.
При анализа на содржината на оспорените одредби Судот констатираше дека е потребно по сопствена иницијатива, во смисла на член 23 став 4 од Актот на Уставниот суд, да ја оцени уставноста на член 2 во целина од наведениот правилник.
Врз основа на член 143 став 2 од Законот за енергетика („Службен весник на Република Македонија” број 96/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија” број 96/2019 и 236/2022) на ден 03.05.2024 година, Правилникот за користење и одржување на нафтовод и продуктовод под брoj 12-1856/8, кој содржи 5 глави во кои се содржани 39 члена е донесено од министерот за економија.
Според член 1 од Правилникот се предвидува дека со овој правилник се пропишува користењето и одржувањето на нафтовод и продуктовод, а особено техничките барања за транспорт на сурова нафта, односно нафтени деривати, техничките барања за одржување и безбедно функционирање на нафтоводот, односно продуктоводот, мерките и постапувањето во случај на хаварии, функционалните барања и класата на точност на мерните уреди, како и начинот на мерење на транспор- тираните количини на сурова нафта, односно нафтените деривати и другите барања неопходни за безбеден и сигурен транспорт на сурова нафта и нафтени деривати.
Во член 2 од Правилникот се дефинирани значењето на изразите употребувани во наведениот правилник како што се: оператор на нафтовод односно продуктовод, нафтовод/продуктовод, цевковод, стругач, изведувач, блок станица, мерна станица, пумпна станица за сурова нафта или нафтен дериват, резервоар за сурова нафта или нафтен дериват, терминал на нафтоводот/продуктоводот, заштитен појас на нафтоводот/продуктоводот, работен појас, SCADA систем и ESD (Emergency shut down system) кои што се употребуваат во оспорениот правилник.
По однос на наводот дека не може да се утврди дали Правилникот за користење и одржување на нафтовод и продуктовод („Службен весник на Република Северна Македонија” број 99/2024) е донесен по претходна согласност на надлежните министерства, Судот на седницата утврди дека оспорениот правилник е донесен по претходна согласност на министерот надлежен за работите од областа на транспортот, министерот надлежен за работите од областа на заштита на животната средина и министерот надлежен за работите од областа на внатрешните работи.
По однос на наводот дека не може да се утврди кој министер е надлежен да носи технички прописи поврзани со пазарот на сурова нафта, нафтени деривати и горива за транспорт и тоа по претходна согласност од наведените министри, Уставниот суд на Република Северна Македонија на седницата одржана на 10 јули 2024 година со Решението У.бр.174/2024 година веќе се изјаснил дека министерот за економија е тој кој е законски овластен да носи технички прописи поврзани со пазарот на сурова нафта, нафтени деривати и горива за транспорт и тоа по претходна согласност од наведените министри. Како и да е, станува збор за регулатива чие спроведување секако спаѓа во доменот на извршната власт која е предлагач на конкретниот закон што не остава простор за нејаснотии во однос на надлежноста за носење на конкретните технички прописи.
Тргнувајќи од анализата на целината на член 2 од оспорениот правилник, vis a vis наводите во иницијативата, а во корелација со наведените уставни и законски одредби, Судот оцени дека изнесените наводи се неосновани. Ова од причина што, Законот за енергетика експлицитно дава правен основ за донесување правилник со кој ќе се уредат техничките барања за транспорт на сурова нафта, односно нафтени деривати и техничките барања за одржување и безбедно функционирање на нафтоводот, односно продуктоводот. За да се пристапи кон одредување на техничките барања, неопходно е најнапред да се утврди кој треба да ги исполни барањата од овој правилник и да се утврдат составните делови на нафтоводот/продуктоводот, така што одредените употребени изрази во Правилникот го имаат значењето, како што е определено во член 2 од наведениот правилник.
Исто така, согласно со надлежностите на министерот утврдени во член 55 став 1 од Законот за организација и работа на органите на државната управа истиот може само со подзаконски пропис, како што е во конкретниот случај, да направи доразработка, односно операционализација и доуредување на одредени законски одредби, кои се содржани во законското решение.
Оттука, неспорно произлегува дека министерот за економија не ги пречекорил своите надлежности утврдени со закон и со тоа што оспорениот член 2 од Правилникот, извршил доразработка, односно операционализација на законското решение во рамки на законското уредување на Законот за енергетика, односно дефинирал изрази коишто се предвидени во Законот за енергетика, поточно во член 3 од истиот, со што, Судот оцени дека не се доведува во прашање согласноста на оспорениот член 2 од Правилникот со принципот на владеењето на правото, како една од темелните вредности на уставниот поредок предвидена во член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот, со принципот на поделба на власта на законодавна, извршна и судска предвиден во член 8 став 1 алинеја 4 од Уставот, со член 3 од Законот за енергетика, како и со член 55 став 1 од Законот за организација и работа на органите на државната управа.
IV
Врз основа на наведеното, Судот, со мнозинство гласови, одлучи како во диспозитивот на ова решение.
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
д-р Дарко Костадиновски