Уставен суд
на Република Северна Македонија
У.бр.20/2025 и У.бр.22/2025
Скопје, 16.04.2025 година
Уставниот суд на Република Северна Македонија, во состав д-р Дарко Костадиновски, претседател на Судот и судиите Насер Ајдари, м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, д-р Јадранка Дабовиќ-Анастасовска, Елизабета Дуковска, д-р Осман Кадриу, Добрила Кацарска, д-р Ана Павловска-Данева и м-р Фатмир Скендер, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија и член 73 од Актот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија” бр.115/2024), на седницата одржана на 16 април 2025 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 29 став 1 во целина, став 1 алинеја 3 и став 2 од Законот за трговија („Службен весник на Република Македонија“ бр.16/2004, 128/2006, 63/2007, 88/2008, 159/2008, 20/2009, 99/2009, 105/2009, 115/2010, 158/2010, 36/2011, 53/2011, 148/2013, 164/2013, 97/2015, 129/2015, 53/2016, 11/2018, 120/2018, „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.77/2021, 215/2021, 295/2021, 150/2022 и 16/2025).
Образложение
I
Јован Стефановски и Валентин Пепељугоски заедно со Бојан Стоилков, сите од Скопје, до Уставниот суд, поднесоа одделни иницијативи за оценување на уставноста на член 29 од Законот за трговија.
Според наводите во првата иницијатива, оспорениот член 29 став 1 алинеја 3 од Законот, не е во согласност со член 8 став 1 алинеи 3 и 7 и членовите 50, 51 и 55 од Уставот.
Подносителот наведува дека со оспорениот член од Законот, прецизно се наведувале основите заради кои Владата може да пропише една или повеќе мерки со кои ќе го ограничи вршењето трговија.
Во последните неколку години Владата исклучително често пристапувала кон користење на ваквата самосоздадена можност со донесување на поединечни акти со коишто континуирано вршела повреда на слободата на пазарот и претприемништвото, спротивно на член 55 од Уставот.
Подносителот смета дека последна злоупотреба на неуставната одредба од Законот за трговија била донесената одлука за посебни услови за трговија на одделни стоки и обврски на трговците да прибавуваат и продаваат определени видови и количества на одделни стоки на потрошувачите според определен редослед, донесена од страна на Владата на ден 18.02.2025 година, со која одредени производи се маржирале со 5%, одредени производи со 10% и преостанатите производи со 15% бруто профитна маржа.
Со оваа одлука била наметната дополнителна обврска на сите чинители во синџирот на снабдување стоките кои биле наведени таксативно во член 1 од истата да ги прибавуваат и продаваат месечно на потрошувачите во количина од најмалку 70% од количината прибавена во месец јануари оваа година. Ваквата одлука влегла во сила наредниот ден од денот на објавување во „Службен весник на Република Северна Македонија“, а ќе се применува до 30.04.2025 година.
Според подносителот, со ваквата одлука се правел упад во слободата на пазарното организирање, сосема спротивно на одредбите од Уставот и Одлуката не може да се правда како нешто што е во насока на одбрана на Републиката, зачувување на природата, животната средина или здравјето на луѓето.
Подносителот смета дека егзистирањето на оспорената одредба поконкретно во точка 3 од истата, која се однесува на нарушување на домашниот пазар заради злоупотреба во прометот на одделни производи и стоки, криела бројни опасности од можностите сосема произволно да се толкува „нарушувањето“ на домашниот пазар и евентуална „злоупотреба“ во прометот. Ваквата уреденост во одредбата создава можност за злоупотреба од страна на тие што требало да ги утврдат евентуалните злоупотреби на пазарот.
Подносителот наведува дека за евентуалните нарушувања на пазарот, државата можела непречено да реагира преку царините и други трговски мерки водејќи сметка да не го доведе во прашање нормалното функционирање на пазарот.
Понатаму, во иницијативата се наведува дека во изминатиот период постоеле огромни нарушувања во пазарното работење спротивно на постулатите на развиените економии за слободата на пазарот и претприемништвото.
Врз основа на изнесеното, со иницијативата се предлага Судот да поведе постапка за оценување на уставноста на член 29 став 1 алинеја 3 од Законот и истата да ја укине или поништи, а до донесувањето на конечната одлука, Судот да донесе решение за запирање од извршување на поединечните дејствија преземени врз основа на оспорената одредба.
Подносителите на втората иницијативата го оспоруваат член 29 ставови 1 и 2 од Законот како спротивен на член 8 став 1 алинеја 7 и член 55 од Уставот.
Тие наведуваат дека член 55 од Уставот прецизно ги утврдил четирите причини поради кои може да бидат ограничени слободата на пазарот и претприемништвото.
Според наводите на подносителите на иницијативата, законодавецот во оспорената одредба сакал да создаде алиби за ограничување на слободата на пазарот и претприемништвото на начин што на крајот од алинеите 1 и 2 од став 1 на оспорениот член 29 од Законот, ги додал зборовите „кои го загрозуваат животот и здравјето на граѓаните“, спротивно на Уставот каде се користел терминот „здравјето на луѓето“, додека во алинеја 3 од оспорениот член, законодавецот користел термин „воена состојба или непосредна закана за независноста“, додека во Уставот бил користен терминот „одбрана на Републиката“.
За подносителите е неспорно дека согласно член 55 од Уставот и член 30 од Законот за трговија, Владата има право да ограничи или да определи посебни услови за трговија со определени производи, доколку утврди дека настапиле услови предвидени во оспорениот член 29 од Законот, но во конкретниот случај законодавецот прешироко и надвор од уставните норми се повикува на други причини.
Подносителите наведуваат дека на ваков начин законодавецот директно ја прекршил слободата на пазарот и претприемништвото на начин што вовел нови причини во оспорениот член кои биле надвор од предвидените со Устав, со што влијаел на условите за работа на производителите и трговците.
Со иницијативата се предлага Судот да поведе постапка за оценување на уставноста и законитоста на оспорената одредба и истата да ја укине или поништи.
II
На седницата Судот утврди дека во член 29 став 1 од Законот за трговија се определува дека Владата може привремено да го ограничи вршењето на трговијата во случај на:
– природни и други непогоди во Република Северна Македонија, кога настанале или би можеле да настанат сериозни пореметувања во трговијата, пореметувања во снабдувањето на населението или пореметувања во други области кои го загрозуваат животот и здравјето на граѓаните;
– сериозни пореметувања на домашниот пазар поради недостаток на стоки неопходно потребни за производството, преработката и за животот и здравјето на граѓаните;
– нарушување на домашниот пазар заради злоупотреба во прометот на одделни производи и стоки,
– воена состојба или непосредна закана за независноста и интегритетот на Република Северна Македонија и
– потреби за осигурување на производите, суровините и репродукциониот материјал што се од посебно стратешко значење за одбраната на Република Северна Македонија.
Согласно став 2 од член 29 од Законот, Владата може да ги пропише ограничувањата во вршењето на трговијата во случаите од ставот 1 на овој член само ако пореметувањето не може да се отстрани со други мерки или ако потребите не можат да се намират од стоковите резерви, со увоз или други мерки на трговската политика во согласност со обврските кои произлегуваат од меѓународните договори и спогодби што ги ратификувала Република Северна Македонија.
III
Со двете иницијативи се оспорува одредбата од член 29 од Законот за трговија од аспект на владеењето на правото, слободата на пазарот и претприемништвото, согласноста на законите со Уставот и сите други прописи со Уставот и со закон, како и ограничувањата на слободата на пазарот и претприемништвото, кои уставни вредности се утврдени во член 8 став 1 алинеи 3 и 7, член 51 и член 55 од Уставот.
Со Законот за трговија се уредуваат условите и начинот на вршење на трговија на внатрешниот и надворешниот пазар, мерките на ограничување на вршењето на трговијата и заштитните мерки.
Оспорениот член 29 од овој закон, е систематизиран во глава III насловена како „Услови за вршење на трговија“ со поднаслов „Ограничувања и забрани во трговијата“.
Со оваа одредба, законодавецот ја овластил Владата да може привремено да го ограничи вршењето на трговијата во случај на природни и други непогоди, кога настанале или би можеле да настанат сериозни пореметувања во трговијата, пореметувања во снабдувањето на населението или пореметувања во други области кои го загрозуваат животот и здравјето на граѓаните; сериозни пореметувања на домашниот пазар поради недостаток на стоки неопходно потребни за производството, преработката и за животот и здравјето на граѓаните; нарушување на домашниот пазар заради злоупотреба во прометот на одделни производи и стоки, воена состојба или непосредна закана за независноста и интегритетот на Републиката и потреби за осигурување на производите, суровините и репродукциониот материјал што се од посебно стратешко значење за одбраната на Републиката.
Владата може да ги пропише ограничувањата во вршењето на трговијата во наведените случаи, само ако пореметувањето не може да се отстрани со други мерки или ако потребите не можат да се намират од стоковите резерви, со увоз или други мерки на трговската политика во согласност со обврските кои произлегуваат од меѓународните договори и спогодби што ги ратификувала Република Северна Македонија.
Од содржината на оспорената одредба произлегува дека законодавецот ја овластил Владата во точно определени случаи привремено да го ограничи вршењето на трговијата доколку настанат пореметувања во трговијата и истите не може со други мерки да се отстранат или во случај доколку потребите не можат да се намират од стоковите резерви, со увоз или со други мерки на трговската политика.
Целта на законодавецот со одредбите од член 29 од Законот била да утврди конкретни случаи и определени околности поради кои Владата може привремено да го ограничи вршењето на трговијата.
Во корелација со оспорениот член 29 од Законот за трговија е член 30 од истиот закон, во кој законодавецот ги утврдува мерките кои Владата може да ги преземе со цел да се отстранат или ублажат несаканите последици од настанатите околности.
При анализата на оспорената одредба и формирањето на правното мислење Судот го имаше предвид ставот изразен во Решението У бр.146/2005 од 2 ноември 2005 година, во кое Судот ја оценувал и уставноста на сега оспорениот член 29 и на член 30 од Законот за трговија од аспект на членовите 8 став 1 алинеи 3, 4 и 7, член 51, 54 став 1 и 2, 55, 91 алинеи 1 и 5, член 124, 125 и 126 од Уставот и оценил да не поведе постапка.
Содржината на член 29 од Законот која Судот ја ценел е идентична со содржината на сега оспорениот член 29 од Законот за трговија, со дополнување на алинеја 3 кога законодавецот со член 1 од Законот за изменување и дополнување на Законот за трговија („Службен весник на Република Македонија“ бр.63 од 22.05.2007 година), ја внел во член 29 став 1 на начин што по алинејата 2 додал нова алинеја 3 која гласи:
– нарушување на домашниот пазар заради злоупотреба во прометот на одделни производи и стоки.
По дополнувањето на член 29 со нова алинеја 3, алинеите 3 и 4 станале алинеи 4 и 5. Со ваквото дополнување на оспорениот член, законодавецот предвидел нов случај кога Владата може привремено да го ограничи вршењето на трговијата.
Според ставот на Судот, изразен во Решенито У бр.146/2005, од содржината на уставната одредба пропишана во член 55 од Уставот произлегува дека слободата на пазарот и претприемништвото е една од темелните вредности на уставниот поредок, која отвора широки можности за заживување на стопанството и приватната иницијатива во сите области на стопанскиот систем.
Меѓутоа, слободата на пазарот и претприемништвото не може да се сфати во апсолутна смисла и дека таа не е само работа на субјектите на пазарот, туку и државата како гарант на оваа слобода има значајна улога како регулатор на економските текови во стопанството.
Имено, државата како регулатор на економската политика е должна да води сметка и за почитување на другите темелни вредности на економскиот и политичкиот систем на државата како што се независноста, територијалниот интегритет, зачувување на природата, животната средина и здравјето на луѓето.
Во насока на остварување на овие начела законодавецот пропишал дека Владата во точно определени случаи може привремено да го ограничи вршењето на трговијата и ги пропишал мерките кои можат да бидат преземени ако со други мерки настанатите пореметувања во трговијата не можат да се отстранат.
Целта на законодавецот со одредбите од членовите 29 и 30 од Законот не била да се ограничи вршењето на дејноста како едно од основните економски права на субјектите на пазарот во нормални услови, туку државата како гарант на економската и политичката стабилност во суштина да врши ограничување на вршењето на трговијата во точно определени околности и да утврдува мерки кои Владата треба да ги преземе со цел да се отстранат или ублажат несаканите последици од настанатите околности.
Имено, во функција на развој на слободниот пазар и претприемништвото, Уставот им гарантира еднаква правна положба на сите стопански субјекти, но во исто време Уставот предвидува и антимонополска клаузула, забранувајќи ја монополската положба и монополското однесување на компаниите, на начин што преку предвидената гаранција и клаузула, Уставот ги попречува барем во одредена мерка недостатоците на слободниот пазар.
Законското решение, Владата да може привремено да го ограничи вршењето на трговијата доколку настанат нарушувања во трговијата, според Судот, е во согласност со член 55 од Уставот, од причина што со пропишување на мерки предвидени со член 30 од Законот, се овозможува државата да ги балансира економските текови, што е во смисла на уставната обврска предвидена во член 55 став 2 од Уставот, односно Републиката да обезбедува еднаква правна положба на сите субјекти и обврската Републиката да презема мерки против монополската положба и однесување на пазарот. Токму привременото ограничување во вршењето на трговија во конкретно наведени случаи предвидени во оспорениот член 29 од Законот, е една од мерките што државата ги презема заради обезбедување на еднаква правна положба на сите субјекти на пазарот и спречување на монополската положба и однесување на пазарот, имајќи го предвид социјалниот карактер на државата во заштита на стандардот на граѓаните.
По однос на оспорувањето на алинеја 3 која се однесува на нарушување на домашниот пазар заради злоупотреба во прометот на одделни производи и стоки, која според подносителот создава можност за произволно толкување во однос на „нарушувањето“ на домашниот пазар и евентуална „злоупотреба“ во прометот, Судот оцени дека законодавецот ја определил како една од случаите кои ги презема кога Владата во име на државата како гарант на економската стабилност во суштина ги презема за привремено да го ограничи вршењето на трговијата со цел да се отстранат или ублажат несаканите последици од настанатите околности кои ги утврдува преку Државниот пазарен инспекторат како орган во состав на Министерството за економија и труд. Инспекторатот има надлежност, помеѓу другото, и да ги следи состојбата и појавите на пазарот на стоки и услуги и влијанието на мерките на економската политика, и снабдувањето на граѓаните со основни прехранбени производи и други стоки за широка потрошувачка, и врз основа на утврдената состојба да предлага мерки чие донесување е во надлежност на Владата.
Самиот факт што законодавецот го употребил терминот привремено, значи дека ограничувањето има интервентен, привремен карактер со цел отстранување или ублажување на случаите кои довеле до нарушувања во трговијата.
Врз основа на изнесеното, имајќи ја предвид уставно-судската пракса наспроти содржината на оспорената одредба од Законот за трговија, Судот оцени дека не може основано да се постави прашањето за нејзината согласност со уставните одредби на кои се повикуваат подносителите на иницијативите.
IV
Врз основа на наведеното, Судот одлучи како во диспозитивот на ова решение.
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
д-р Дарко Костадиновски