Уставен суд на
Република Северна Македонија
У.бр.186/2024
Скопје, 26.02.2025 година
Уставниот суд на Република Северна Македонија, во состав д-р Дарко Костадиновски, претседател на Судот и судиите Насер Ајдари, м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, д-р Јадранка Дабовиќ-Анастасовска, Елизабета Дуковска, д-р Осман Кадриу, Добрила Кацарска, д-р Ана Павловска-Данева и м-р Фатмир Скендер, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија и член 73 алинеја 1 од Актот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија” бр.115/2024), на седницата одржана на 26 февруари 2025 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на членовите 17 и 18 од Законот за изменување и дополнување на Изборниот законик („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.58/2024 од 11 март 2024).
Образложение
I
Лилјана Поповска и други, како група граѓани, преку полномошник, адвокатската канцеларија Петрушева од Скопје, до Уставниот суд на Република Северна Македонија доставија иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на одредбите од Законот означени во диспозитивот на ова решение.
Со поднесената иницијатива, означените одредби се оспоруваат од материјално-правен и од процесно-правен аспект. Во однос на материјалните причини за неуставнот, во иницијативата се наведува дека со оспорените одредби драматично е подигнат прагот на потписи потребни за поднесување на независни граѓански листи на избори на 1% од гласачкото тело, што создава нееднаква положба на граѓаните при здружување во иницијативни групи за поднесување независни листи за учество на избори, при што на дискриминирачки начин и противуставно им се поставуваат нееднакви услови во споредба со партиите. Со тоа се создава нееднаквост на граѓаните и дискриминација во однос на партиите, имајќи предвид дека секоја партија, која исто така е група граѓани, може да поднесе листи со кандидати, а е регистрирана со 1000 гласачи. Со новиот услов воведен со оспорените одредби се попречуваат и оневозможуваат независните кандидати да поднесат листи, со што тие се елиминираат од изборната трка, во корист на партиите.
Процедуралните забелешки се однесуваат на постапката по која биле донесени оспорените членови. Имено, се наведува дека измените и дополнувањата на Изборниот законик биле донесени во нетранспарентна, скратена постапка, без претходно организирани консултации и јавна расправа, при што најголемите политички партии, со образложение дека се решава проблемот на граѓаните кои немаат валидни документи, донеле дополнителни, скриени измени на Изборниот законик, како ад-хок решение со кои независните кандидати се елиминираат од изборната трка во корист на партиите, со очигледна намера да се исклучи јавноста од јавните дебати за носење на измените на Изборниот законик.
Во иницијативата се цитираат уставните одредби од член 9, член 20 алинеја 1, член 23 и член 110 од Уставот, а исто така е дадена содржината на законските одредби пред нивната измена од каде што може да се утврди дека пред оспорените измени на Изборниот законик за поднесување на листа на кандидати за пратеници од страна на група избирачи било потребно да се соберат најмалку 1000 потписи од запишаните избирачи во изводот од Избирачкиот список на изборната единица (член 61 став 1 од Изборниот законик, пред измената). За поднесување на листа на кандидати за членови на совет кога подносител е група избирачи било потребно да се соберат различен број на потписи кој се движи во распон од 100 до 1000, во зависност од големината на општината.
Ефектите на изменетите одредби во практиката се презентирани преку конкретни цифри, односно симулација, така што ако се земе бројот на регистрани избирачи во Град Скопје на локалните избори во 2021 година (467.373), произлегува дека независните кандидати за советници или градоначалници во главниот град би требало да соберат најмалку 4673 потписи од граѓани, наместо досегашните 1000 за учество на локалните избори; во Општина Центар прагот би требало да се помести од 250 на 435, во Карпош од 350 на 539 потписи, во Гази Баба од 350 на 618, во Тетово од 350 на 829, во Битола од 350 на 818 потписи.
Според наводите во иницијативата, со оспорените одредби е направена огромна разлика во бројот на потписи кои стојат зад една изборна листа, во споредба со партиите зад кои стојат 1000 потписи кои се потребни за регистрација на политичка партија која со регистрацијата може да поднесе листа на кандидати на избори, иако и политичката партија е исто така, група луѓе здружени околу одредена програмска платформа и цели со право да учествуваат на избори за постигнување на тие цели.
Се наведува дека независните листи и кандидати, според резултатите од последните локални изобри во 2021 година, се покажале како четврта политичка сила во земјата со 65.308 (6.7%) освоени гласови и 67 советници, веднаш зад трите најголеми коалиции. Независните листи во најголем дел се граѓански активисти што се борат за здрава животна средина и кои со своето учество во локалната самоуправа имаат постигнато големи придобивки во борбата против корупцијата, посебно во областа на урбанизмот, комуналните работи и други локални надлежности. Според подносителите на иницијативата, за да се држи гласачкото тело будно и во кондиција, на гласачите им се потребни независните листи на начин како што било пред усвојувањето на оспорените измени, со цел гласачите да не станат пасивни и гневни поради нивниот нееднаков третман со политичките партии поради ускратувањето на правото да имаат свои претставници во локалната и централната власт низ демократски процес на предлагање и избирање. Оспорените измени ќе доведат до тоа голем број граѓани масовно да не излегуваат на гласање што ќе претставува ненадоместлива штета за демократските текови, поради што се предлага Уставниот суд оспрените одредби да ги прогласи за неуставни.
II
На седницата Судот утврди дека според член 17 од Законот за изменување и дополнување на Изборниот законик („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.58/2024), во член 61 во ставот 1 бројот „1000“ се заменува со „1%“.
Според член 18 од Законот за изменување и дополнување на Изборниот законик, членот 62 се менува и гласи: Кога подносител на листа на кандидати за членови на Совет, односно листа на кандидат за градоначалник е група избирачи, е потребно да се соберат најмалку 1% потписи од запишаните избирачи во изводот од Избирачкиот список за општината, односно Градот Скопје.
III
Уставни одредби
Според член 1 став 1 од Уставот, Република Северна Македонија е суверена, самостојна, демократска и социјална држава, а согласно член 2 став 2, граѓаните на Република Северна Македонија власта ја остваруваат преку демократски избрани претставници по пат на референдум и други облици на непосредно изјаснување.
Согласно со член 8 став 1 алинеи 1, 3 и 5 од Уставот, темелни вредности на уставниот поредок на Република Северна Македонија се основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати во меѓународното право и утврдени со Уставот, владеењето на правото и политичкиот плурализам и слободните, непосредните и демократски избори.
Еднаквоста на граѓаните е гарантирана со член 9 од Уставот кој предвидува дека граѓаните на Република Северна Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба. Граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.
Член 20 од Уставот ја гарантира слободата на здружување заради остварување и заштита на политичките, економските, социјалните, културните и другите права и уверувања на граѓаните.
Според член 22 од Уставот, секој граѓанин со наполнети 18 години живот стекнува избирачко право. Избирачкото право е еднакво, општо и непосредно и се остварува на слободни избори со тајно гласање.
Согласно со член 23 секој граѓанин има право да учествува во вршењето на јавни функции.
Според член 51 од Уставот, во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.
Во член 54 став 1 од Уставот е предвидено дека слободите и правата на човекот и граѓанинот можат да се ограничат само во случаи утврдени со Уставот. Слободите и правата на човекот и граѓанинот можат да бидат ограничени за време на воена или вонредна состојба според одредбите на Уставот (став 2).
Според член 61 од Уставот, Собранието на Република Македонија е претставнички орган на граѓаните и носител на законодавната власт на Републиката. Во член 62 став 2 од Уставот е предвидено дека пратениците се избираат на општи, непосредни и слободни избори со тајно гласање, а според ставот 5 на истиот член, начинот и условите за избор на пратениците се уредуваат со закон што се донесува со мнозинство гласови од вкупниот број пратеници.
Со член 114 став 1 од Уставот, на граѓаните им се гарантира правото на локална самоуправа. Според Амандман XVII точки 1 и 2, во единиците на локалната самоуправа, односно во Градот Скопје граѓаните непосредно и преку претставници учествуваат во одлучувањето за прашања од локално значење, односно од значење за Градот Скопје, а особено во областите на јавните служби, урбанизмот и руралното планирање, заштитата на околината, локалниот економски развој, локалното финансирање, комуналните дејности, културата, спортот, социјалната и детската заштита, образованието, здравствената заштита и во други области утврдени со закон.
Меѓународни стандарди
Правото на граѓанинот да биде избран на избори (пасивното избирачко право) било како поединец независен кандидат или како кандидат на политичка партија е универзално признато право што е гарантирано со сите меѓународни инструменти за човековите права.
На универзално ниво, член 25 од Меѓународниот пакт за граѓански и политички права предвидува дека: Секој граѓанин има право и можност, без никаква дискриминација и без неосновани ограничувања:
а) да учествува во управувањето со јавни работи или непосредно или преку слободно избрани претставници;
б) да избира и да биде избран на периодични, автентични, општи, еднакви и тајни избори, што обезбедуваат слободно изразување на волјата на избирачите;
в) да биде примен по општи и еднакви услови во јавните служби на својата земја.
При интерпретацијата на содржината на правата од овој член на Пактот, Комитетот за човекови права на ООН, во Општиот коментар бр. 25 укажал дека член 25 од Пактот го признава и штити правото на секој граѓанин да учествува во вршењето на јавни работи, правото да избира и да биде избран и правото да има пристап до јавната служба. Без оглед на уставниот систем или системот на владеење, Пактот бара од државите страни да усвојат такви законски и други мерки што се потребни за да се овозможи граѓаните да имаат ефективна можност да ги уживаат правата заштитени со овој член. Член 25 лежи во суштината на демократското владеење засновано на согласност на народите и во согласност со принципите на Пактот. Во однос на независните кандидати, во Општиот коментар се укажува дека „лицата кои на некој друг начин имаат право да се кандидираат за избор не треба да бидат исклучени…поради нивната политичка припадност“ и дека „Правото на лицата да бидат кандидати за избори не треба да биде неразумно ограничено со барање лицата да бидат членови на партија или на определена партија. Доколку за кандидатура се потребни минимален број на подржувачи за номинација, овој услов треба да биде разумен и да не претставува пречка за кандидатурата. Политичкото мислење не смее да се користи како основа било кое лице да биде лишено од правото да биде кандидат за избори“.
На ниво на Европа, слични гаранции се предвидени со член 3 од Протоколот бр. 1 кон Европската конвенција за човекови права, иако тој се применува само на изборите за законодавното тело, a не и на локално ниво. Според член 3 од Протоколот бр. 1 кон Европската конвенција, државите договорни страни се обврзуваат да одржуваат слободни избори во разумни временски периоди со тајно гласање под услови со кои ќе се обезбеди слободно изразување на мислењето на луѓето во изборот на законодавниот орган.
За локалните избори посебно, ова право е гарантирано со член 1 од Дополнителниот протокол на Европската повелба за локална самоуправа кој го формулира како право да се учествува во работите на локалните власти.
Основно правило што провејува во сите меѓународно правни документи во врска со пасивното избирачко право е дека правната рамка треба да обезбеди натпревар на сите политички партии и кандидати на изборите врз основа на принципот на еднаков третман пред законот.
Ставовите 7.5. и 7.6 од Документот на ОБСЕ од Копенхаген (1990) утврдува стандарди во оваа смисла. Ставот 7.5. бара на граѓаните да им биде дозволено „да се кандидираат за политичка или јавна функција, поединечно или како претставници на политичките партии или организации, без дискриминација.
Во Кодексот на добри практики по прашања на изборите (усвоен од страна на Венецијанската комисија, 2002 година), во Поглавјето 1.3. е утврдено дека обврската за собирање на определен број на потписи со цел лицето да може да се кандидира, теоретски е во согласност со принципот на универзално право на глас. Во практиката, само најмаргиналните партии се чини дека имаат тешкотии да ги соберат потребниот број на потписи, под услов правилата за собирање на потписи да не се користат со цел да ги спречат кандидатите од кандидатура. Со цел да се спречи таквата манипулација, пожелно е со Законот да се определи процент најмногу до 1% потписи како услов за кандидатури. Проверката на потписите мора да биде во согласност со јасни правила особено во врска со роковите и да се применува на сите потписи а не само на дел од нив. Штом проверката ќе покаже дека се собрани потребниот број на потписи, останатите потписи не мора да се проверуваат. Во сите случаи кандидатурите треба да се потврдат на почетокот на кампањата бидејќи задоцнетата потврда ќе ги стави партиите и кандидатите во неповолна положба во кампањата.
Практика на Европскиот суд за човекови права
„Според Преамбулата на Европската конвенција, основните човекови слободи и права најдобро се остваруваат во „ефективна политичка демократија“. Бидејќи го утврдува посебниот принцип на демократија, членот 3 од Протоколот број 1 е од примарно значење за Конвенцискиот систем“(Mathieu-Mohin and Clerfayt v. Belgium, 1987, § 47).
Според практиката на Европскиот суд за човекови права, условите за потребен број на потписи за поднесување на листа на кандидати не претставува попречување на правото на изразување на мислење на луѓето при изборот на законодавниот дом што е гарантирано со член 3 од Протоколот бр. 1 од Конвенцијата – право на слободни избори, бидејќи со тоа се избегнува прекумерната фрагментација на политичкиот пејзаж (Asensio Serqueda v. Spain, Commission decision, 1994; Federación nacionalista Canaria v. Spain (dec.), 2001; Brito Da Silva Guerra and Sousa Magno v. Portugal (dec.), 2008; Mihaela Mihai Neagu v. Romania (dec.), 1994, § 31). Меѓутоа, ваквите мерки мора да имаат легитимна цел како што е разумна селекција меѓу кандидатите со цел да се обезбеди нивниот репрезентативен карактер и да се исклучат несоодветните кандидатури и тие мораат исто така да бидат пропорционални на таа цел. Според тоа, барањето за 100 000 потписи, што претставувале 0.55% од запишаните избирачи во избирачкиот список, Судот утврдил дека е во согласност со член 3 од Протоколот бр. 1 (случај Mihaela Mihai Neagu v. Romania (dec.), 1994). Исто така, и условот потписите да бидат придружени со уверенија од кои може да се види дека потписникот е запишан во избирачкиот список има легитимна цел да се обезбеди дека потписникот има избирачко право и дека тој/таа дава потпис за поддршка само на една кандидатура. Судот поради тоа утврдил дека не е непропорционално да се одбие кандидатура која не ги исполнува потребните формалности.
Меѓутоа, Судот укажал дека барањето на минимален број на потписи и нивната верификација мора да бидат во согласност со владеењето на правото и да го заштитат интегритет на изборите. Во случајот Tahirov v. Azerbaijan, 2015, Судот утврдил дека гаранциите што ги предвидел Избирачкиот совет, кој ја одбил кандидатурата на апликантот не биле доволни, особено во врска со именувањето на експертите кои одлучувале за валидноста на потписите. Апликантот, исто така, не можел да присуствува на седниците на Избирачкиот совет ниту да дава свои аргументи коишто воопшто не биле разгледани од страна на советот. Одбивањето на кандидатурата на апликантот поради наводна невалидност на потписите поради тоа било оценето како арбитрарно. Врз основа на изештајот на ОБСЕ, Судот укажал дека овие пропусти биле од системска природа и дека повеќе кандидатури биле арбитрарно одбиени од овие причини.
Релевантни законски одредби
Изборен законик
Начинот, условите и постапката за избор на претседател на Република Северна Македонија, за избор на пратеници во Собранието на Република Северна Македонија, за членови на советите на општините и Советот на градот Скопје, за избор на градоначалник, начинот и постапката на евидентирање на избирачкото право и други прашања поврзани со изборите се уредени во Изборниот законик („Службен весник на Република Македонија“ број 40/2006, 127/2006, 136/2008, 155/2008, 163/2008, 44/2011, 51/2011, 142/2012, 31/2013, 34/2013, 14/2014, 30/2014, 31/2015, 196/2015, 35/2016, 97/2016, 99/2016, 136/2016, 142/2016, 57/2017, 67/2017, 125/2017, 35/2018, 99/2018, 140/2018, 208/2018 и 27/2019 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ број 98/2019, 146/2019, 42/2020, 74/2021, 215/2021, 58/2024 и 76/2024).
Во Поимникот на Изборниот законик (член 2) дадени се следниве дефиниции:
5. „Подносител на листа“ се регистрираните политички партии или нивни коалиции регистрирани во Државната изборна комисија, група избирачи и пратеници;
6. „Кандидат“ е државјанин на Република Македонија утврден од надлежната изборна комисија во согласност со овој законик, за кој ќе се гласа на избори;
7. „Независен кандидат“ е кандидат за избор на претседател на Републиката, пратеник, градоначалник или член на совет кој е поддржан од “група избирачи“;
8. „Политичка партија“ е регистрирана политичка партија во согласност со закон.
Во натамошните одредби од Изборниот законик со кои се уредува постапката за кандидирање, во член 57 став 1 е определено дека предлагањето на кандидати за избор на претседател на Републиката, кандидати за пратеници, кандидати за членови на совет и за градоначалник се врши со поднесување на листа на кандидат за претседател на Републиката, листа на кандидати за пратеници, листа на кандидати за членови на совет, односно листа на кандидат за градоначалник. Согласно ставот 2, кандидат за претседател на Републиката, пратеник, кандидати за членови на совет и за градоначалник може да биде предложен само во една листа.
Според член 60 од Изборниот законик, право да поднесат листа на кандидати за пратеници, листа на кандидати за членови на совет, односно листа на кандидат за градоначалник имаат регистрираните политички партии самостојно, коалиции, како и група избирачи (во натамошниот текст: подносител на листа. Во коалицијата која учествува на изборите може да учествуваат само регистрирани политички партии. (7) Листата на кандидати ја потпишува лично овластен претставник на подносителот на листата. (8) Називот на листата се означува според името на подносителот на листата. (9) Ако подносител на листата на кандидати е група избирачи, називот на листата се означува со „група избирачи” и името и презимето на кандидатот.
Со оспорениот член 17 изменет е член 61 став 1 од Законикот, кој сега предвидува дека: кога подносител на листа на кандидати за пратеници е група избирачи, е потребно да се соберат најмалку 1% потписи од запишаните избирачи во изводот на Избирачкиот список на изборната единица. (2) Кога подносител на листа на кандидати за пратеници е група избирачи од изборните единици за гласање во странство потребно е да се соберат најмалку 1.000 потписи од запишаните избирачи во изводот од Избирачкиот список за тие изборни единици пред службените лица на ДКП, односно конзуларните канцеларии на образец пропишан од Државната изборна комисија.
Со оспорениот член 18 од Законот за изменување и дополнување на Изборниот законик, изменет е член 62 став 1 од Законикот, така што е предвидено дека кога подносител на листа на кандидати за членови на Совет, односно листа на кандидат за градоначалник е група избирачи, е потребно да се соберат најмалку 1% потписи од запишаните избирачи во изводот од Избирачкиот список за општината, односно Градот Скопје.
Постапката за собирање на потписи за предлагање на кандидат е уредена во член 63 од Изборниот законик. Накратко, овој член предвидува потписите да се собираат пред службените лица на Државната изборна комисија и пред надлежен нотар во рок кој започнува десеттиот ден од денот на распишувањето на изборите и трае 15 дена; избирачот својот потпис може да го даде за повеќе листи на кандидати за претседател на Републиката, кандидати за пратеници, за членови на совет и кандидат за градоначалник; избирачите кои ја поднесуваат листата треба да имаат избирачко право и постојано живеалиште на подрачјето на изборната единица, општината, односно Градот Скопје.
Постапката за поднесување на листата е пропишана во член 65 од Изборниот законик кој предвидува дека листата на кандидат, односно кандидати се поднесува на пропишан образец од Државната изборна комисија. (2) Кога подносител на листа на кандидат, односно кандидати е политичка партија мора да приложи потврда за регистрација од надлежниот суд. (3) Кога подносител на листа на кандидат, односно кандидати е коалиција мора да го приложи договорот од членот 60 став (5) на овој законик. (4) Кога подносител на листа на кандидат, односно кандидати е група избирачи, мора да се поднесе и потребниот број на потписи утврден во членот 61, односно членот 62 на овој законик. (5) За секоја кандидатура е потребна писмена согласност (изјава) на кандидатот која е неотповиклива. (6) Редоследот на кандидатите во листата на кандидати го утврдува подносителот на листата во согласност со членот 64 на овој законик.
Закон за политичките партии
Начинот, условите и постапката за основање, регистрирање и престанок на политичките партии се уредени со Законот за политичките партии („Службен весник на Република Македонија бр.76/2004, бр.5/2007, 8/2007, 5/2008, 23/2013 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.236/2022).
Законот, во член 2, ја дефинира политичката партија како доброволна организација на граѓани, формирана за остварување и заштита на политички, економски, социјални, културни и други права и уверувања и заради учество во процесот на донесување на политички одлуки при учество во власта. Политичките партии своите цели ги остваруваат преку демократско формирање и изразување на политичката волја со учество на избори, како и на друг демократски начин.
Со член 5 од Законот е забранета секаква дискриминација врз основа на членување или нечленување во политичка партија.
Согласно член 6 од Законот, политичките партии се еднакви пред Уставот и законот и на нив им се гарантира слобода и независност во дејствувањето и во определувањето на нивната внатрешна структура, целите и изборот на демократски форми и методи на дејствување.
Во член 9 од Законот е утврдено дека политичките партии се непрофитни организации и средствата за своето дејствување ги стекнуваат и со нив располагаат на начин утврден со закон.
Во врска со основањето на политичка партија, член 11 од Законот предвидува дека политичка партија можат да основаат најмалку 1.000 граѓани на Република Македонија кои имаат избирачко право и кои го дале својот потпис за основање само на една политичка партија. Член на политичка партија може да биде секој полнолетен и деловно способен граѓанин на Република Македонија кој ќе даде потпис за доброволно членство во политичката партија. Политичката партија е должна пред истекот на секои четири години од денот на регистрацијата да достави до основниот суд од членот 17 став 2 на овој закон поединечно дадени потписи заверени пред нотар со број на потписи потребни за основање на политичката партија.
Законот за политички партии детално го уредува собирањето на потписи за основање на политичка партија како и за докажување на минималниот број на членови на веќе основана политичка партија, при што е предвидено потписите да се даваат со изјава пред нотар.
Согласно со член 17 од Законот, политичките партии се запишуваат во Единствениот регистар на политички партии, како и во судскиот регистар на основниот суд според седиштето на политичката партија. Законот за политички партии детално ја уредува и постапката за регистрација на политичката партија од страна на надлежниот суд, ги уредува основните акти на политичката партија и нивната содржина (одлука за основање, статут и програма), името и ознаката на политичката партија.
Во член 26 од Законот е определено дека политичката партија има својство на правно лице и дека политичката партија започнува со работа и стекнува својство на правно лице со денот на уписот во Судскиот регистар. Таа е должна во рок од 15 дена од денот на уписот во Судскиот регистар да отвори жиро-сметка.
Предлог-закон со образложение
Во текот на претходната постапка беше прибавен Предлог-законот со образложението од којшто материјал се утврди дека оспорениот Предлог-закон за изменување и дополнување на Изборниот законик не е предложен од страна на Владата, туку од страна на тројца пратеници, членови на најголемите политички партии ВМРО-ДПМНЕ, СДСМ и ДУИ и истиот е донесен по скратена постапка.
Во Предлог-законот се наведува дека со предложените законски измени се имплементираат препораките на Набљудувачката мисија на ОБСЕ/ОДИХР кои се однесуваат на постапката по приговор и жалбената постапка за заштита на избирачкото право, набљудувањето на изборите, регистрацијата на гласачите, изборната кампања и нејзиното финансирање, медиумското претставување во изборниот процес, се со цел да се подобри спроведувањето на изборите во државата и да се усогласат со меѓународните стандарди и обврски. Со преодната одредба се уредува правото на избирачите да гласаат со лична карта или патна исправа чија што важност истекла во периодот од 9 месеци до денот на одржувањето на изборите.
Во причините за донесување на Законот воопшто не се спомнати двете оспорени одредби од членовите 17 и 18, ниту пак е дадено какво и да било образложение во однос на нив или поточно, дадено е сосема несоодветно и погрешно образложение. Имено, во делот од Предлог-законот насловен како Објаснување на содржината на одредбите од предлог-законот е наведено дека со член 17 од предлогот, во член 61 од Изборниот законик се регулира начинот на собирање на потписи при предлагање на кандидати за пратеници, а со член 18 од предлог, во член 62 се регулира начинот на собирање на потписи при предлагање на листа на кандидати за членови на совет. Меѓутоа, со оспорените одредби воопшто не се уредува начинот на собирање на потписите при предлагање на кандидати, туку се утврдува бројот на потписи што е потребно да се соберат во случај кога подносител на листа на кандидати за пратеници, односно за членови на совет е група избирачи, што практично претставува услов за да може да се оствари пасивното избирачко право на лицата што се кандидираат како независни кандидати подржани од група избирачи, односно кои не се членови на политичка партија.
Ставови на Судот
Во однос на член 9 од Уставот
Од наведените уставни одредби произлегува дека Република Северна Македонија е суверена, демократска држава втемелена на принципите на почитување на основните слободи и права на човекот и граѓанинот, владеење на правото, политичкиот плурализам и слободните непосредни и демократски избори, во која граѓаните ја остваруваат власта непосредно или преку претставници избрани со еднакво, општо и непосредно избирачко право на слободни избори со тајно гласање. Политичкиот плурализам како темелна вредност на уставниот поредок ја сочинува основата на демократското општество и тој се изразува првенствено преку повеќепартискиот систем во кој политичките партии како репрезенти на различните политички опции се натпреваруваат за освојување на власта на периодични избори на национално и локално ниво. Меѓутоа, политичкиот плурализам не се исцрпува само преку повеќепартизмот, туку е многу повеќе од тоа и подразбира непосредно учество на граѓаните во власта, плуралитет на политички ставови и опции кои не нужно секогаш се артикулираат само и исклучиво преку политичките партии, туку и преку политичкото делување и активизмот на граѓаните како поединци, неорганизирани во политички партии, кои се кандидирани и поддржани од групи на граѓани или од граѓански организации.
Независните кандидати, според тоа, се лица чија номинација не произлегува од политичките парии, тоа се поединци кои не се членови на политичка партија и кои не се вклучени на изборната листа на ниту една политичка партија. Како што се наведува во меѓународните документи, посебно во Документот на ОБСЕ од Копенхаген, државите мора да го почитуваат правото на граѓаните да се кандидираат за политичка или јавна функција поединечно или како претставници на политичките партии, без каква и да било дискриминација, со што практично се нагласува принципот на недискриминација во правото на кандидирање помеѓу независните кандидати и кандидатите што се членови на политичките партии.
Токму тој однос, односно паралела помеѓу независните кандидати и политичките партии како субјекти што учествуваат на избори е едно од суштествените прашања што ги покренува оваа иницијатива, бидејќи во основа на наводите на подносителите е дека со оспорените измени со кои е подигнат прагот за поднесување независни граѓански листи на избори на 1 % од гласачкото тело, противуставно и на дискриминаторски начин на независните кандидати им се поставуваат нееднакви услови во споредба со партиите во чијашто корист биле направени овие законски измени. Оттука, во анализата пред Судот се постави прашањето дали, во контекст на кандидирање за избори (на национално и локално ниво) политичките партии и независните кандидати се наоѓаат во еднаква правна положба, дали тие можат да се споредуваат и дали треба да имаат еднакви права и должности, посебно во врска со обврската за собирање на потписи при предлагање на кандидати за пратеници, односно членови на совет.
Од наведените одредби од Изборниот законик произлегува дека и политичките партии и групите избирачи се подносители на листи на кандидати за избори, при што политичките партии се овластени да предлагаат листи со кандидати самостојно или во коалиција со друга политичка партија, додека пак групите избирачи можат да предлагаат кандидати врз основа на определен број на потписи собрани на начин пропишан со законот. Оттука може да се заклучи дека станува збор за различни субјекти – од една страна политичките партии како правни лица кои се основаат под услови и во постапка утврдена со Законот за политичките партии врз основа на собрани потписи од најмалку 1000 избирачи. Политичките партии подлежат на постапка за регистрација во која надлежниот суд го проверува не само бројот и полноважноста на собраните потписи, туку и нивниот назив и симболи, како и содржината на основните правни акти на политичките партии (статутот и програмата) со цел да се обезбеди дека тие своите активности ќе ги извршуваат врз основа на законот и заради цели кои не се во спротивност со уставните вредности и принципи. Понатаму, политичките партии се регистрираат во регистарот што го води надлежниот суд и во единствениот регистар на политичките партии и тие имаат својство на правно лице. Врз основа на правниот субјективитет, тие се овластени субјекти во изборниот процес кои по сила на законот се јавуваат како овластени предлагачи на кандидатски листи за сите избори во земјата. Според тоа, политичката партија не претставува прост збир на граѓани-избирачи кои ад хок се здружиле заради еднократна поддршка на определен кандидат за избори, туку се организирани субјекти со својство на правно лице, со внатрешна организација и структура, органи и акти, како и релативно стабилно членство од најмалку 1000 избирачи, кои се формираат заради потрајно учество во политичките процеси и изборите за освојување на власта и за остварување и заштита на политички, економски, социјални, културни и други права и уверувања на нејзините членови.
Граѓаните пак, како група на избирачи, исто така се јавуваат како субјекти кои можат да поднесат листа во поддршка на независен кандидат/кандидати којашто подршка се дава и докажува со доставување на определен број на потписи на избирачи кои се собираат на начин пропишан со Изборниот законик. Групата на избирачи, за разлика од политичката партија, нема правен субјективитет, туку претставува збир од поединци групирани околу заеднички независен, непартиски кандидат чии што сериозни намери за влез во изборната трка ги поткрепуваат со определен број на собрани потписи. Според тоа, собирањето на определен број на потписи на избирачи на начин пропишан со законот претставува услов за кандидирање на независните кандидати, бидејќи кандидатурата на независните кандидати без потребните потписи би била правно невалидна и не би била прифатена од страна на Државната изборна комисија. Дури откако ќе ги собере потребниот број на потписи на начин пропишан со Изборниот законик, групата избирачи станува овластен подносител на листа на кандидати, за разлика од политичката партија на која тоа својство ѝ е признато по сила на самиот закон. Оттука, Судот смета дека се неосновани наводите во иницијативата кои ги изедначуваат политичките партии со групата избирачи сметајќи дека и едните и другите се групи на граѓани, од причина што со тоа се става знак на равенство помеѓу изборни субјекти кои не се наоѓаат во иста положба и се негира правниот субјективитет на политичката партија. Точно е дека политичката партија ја основаат група на граѓани со исти или слични политички ставови, заради политичко дејствување и учество на избори, но оној момент кога политичката партија ќе се регистрира и ќе стекне правен субјективитет, самата политичка партија како правно лице станува овластен предлагач на кандидатска листа за учество на избори, а не нејзините одделни членови.
Од наведеното произлегува дека политичките партии и групата на избирачи се различни правни субјекти во изборниот процес, тие не се наоѓаат во еднаква правна положба поради што не може да се зборува за постоење на дискриминација со тоа што на независните кандидати им се бараат определен број на потписи за кандидирање на избори, што не е случај со политичките партии, бидејќи дискриминацијата претставува нееднакво постапување со еднаквите за што во конкретниот случај не може да стане збор. Поради наведеното Судот утврди дека се неосновани наводите во иницијативата за повреда на принципот на еднаквост од член 9 од Уставот.
Во однос на член 8 став 1 алинеи 3 и 5 и членовите 22 и 23 од Уставот
Од содржината на оспорените одредби произлегува дека со нив е сменет бројот на потписи што е потребен за поднесување на листа на кандидати за пратеници од 1000 потписи на 1% од запишаните избирачи. За предлагање на кандидат за членови на совет и градоначалник на локални избори минималниот број на потписи е утврден на најмалку 1% од запишаните избирачи во општината односно Градот Скопје, наместо претходно важечкото решение кое бројот на потписите го определуваше во распон од 100 до 350 потписи во зависност од бројот на запишаните избирачи во општината.
При анализата на новоутврдениот услов од 1%, пред Судот како прво се постави прашањето дали овој услов де факто значи и зголемување на бројот на потребните потписи за предлагање на независните кандидати од страна на граѓаните, односно од групата избирачи. Со цел да се утврди тоа и да се согледа ефектот на направената измена врз потребниот број на потписи за предлагање на кандидати од редот на независните кандидати, во претходна постапка беа побарани податоци од Државната изборна комисија. Добиените податоци го покажуваат следново:
Табела 1. Податоци за бројот на запишани избирачи по изборни единици и податоци за бројот на потребните потписи за кандидирање на независни кандидати за пратеници според старото решение и според новото, оспорено решение за 1% потписи од запишаните избирачи
| Изборна единица | Број на запишани избирачи | Број на потписи (старо решение) | Број на потписи (ново решение – 1% од запишаните избирачи |
| 1 | 313183 | 1000 | 3132 |
| 2 | 321087 | 1000 | 3211 |
| 3 | 275034 | 1000 | 2750 |
| 4 | 278721 | 1000 | 2787 |
| 5 | 310216 | 1000 | 3102 |
| 6 | 317109 | 1000 | 3171 |
Од доставените податоци од Државната изборна комисија, произлегува дека според новото, оспорено законско решение, за предлагање на кандидати за пратеници во Собранието на Република Северна Македонија, во сите шест изборни единици ќе бидат потребни речиси тројно поголем број на потписи, споредено со претходно важечкиот услов кој предвидуваше минимален број од 1000 потписи.
Табела 2. Податоци за бројот на запишани избирачи по општини и податоци за бројот на потребните потписи за кандидирање на независни кандидати за членови на совет и градоначалник според старото решение и според новото оспорено решение за 1%.
| Општина | Број на Запишани избирачи | Број на потписи (старо решение) | Број на потписи (ново решение – 1% од запишаните избирачи |
| АЕРОДРОМ | 67336 | најмалку 350 | 673 |
| APAЧИHOBO | 10360 | најмалку 150 | 104 |
| БEPOBO | 10459 | најмалку 150 | 105 |
| БИТОЛА | 77578 | најмалку 350 | 776 |
| БОГДАНЦИ | 6468 | најмалку 100 | 65 |
| БОГОВИЊЕ | 28641 | најмалку 150 | 286 |
| БОСИЛОВО | 12197 | најмалку 150 | 122 |
| БPBEHИЦA | 15920 | најмалку 150 | 159 |
| БУТЕЛ | 32624 | најмалку 250 | 326 |
| ВАЛАНДОBO | 9852 | најмалку 100 | 99 |
| BACИЛEBO | 10876 | најмалку 150 | 109 |
| BEBЧAHИ | 2072 | најмалку 100 | 21 |
| BEЛEC | 45063 | најмалку 250 | 451 |
| BИHИЦA | 17119 | најмалку 150 | 171 |
| ВРАПЧИШTE | 26835 | најмалку 150 | 268 |
| ГАЗИ БAБA | 61030 | најмалку 350 | 610 |
| ГEBГEЛИJA | 18803 | најмалку 150 | 188 |
| ЃОРЧЕ ПЕТРОВ | 38823 | најмалку 250 | 388 |
| ГОСТИВАР | 81612 | најмалку 350 | 816 |
| ГPAДCKO | 3031 | најмалку 100 | 30 |
| ДEБAP | 19334 | најмалку 150 | 193 |
| ДЕБРЦА | 3952 | најмалку 100 | 40 |
| ДEЛЧEBO | 14569 | најмалку 150 | 146 |
| ДЕМИР KAПИJA | 3216 | најмалку 100 | 32 |
| ДOJPAH | 2638 | најмалку 100 | 26 |
| ДOЛHEHИ | 11758 | најмалку 150 | 118 |
| ЖEЛИHO | 25199 | најмалку 150 | 252 |
| ЗEЛEHИKOBO | 3731 | најмалку 100 | 37 |
| ЗPHOBЦИ | 2514 | најмалку 100 | 25 |
| ИЛИHДEH | 14554 | најмалку 150 | 146 |
| JEГУHOBЦE | 10022 | најмалку 150 | 100 |
| КАВАДАРЦИ | 31982 | најмалку 250 | 320 |
| КАРБИНЦИ | 3170 | најмалку 100 | 32 |
| КАРПОШ | 55675 | најмалку 350 | 557 |
| КИСЕЛА ВОДА | 52936 | најмалку 350 | 529 |
| КИЧЕВО | 50443 | најмалку 350 | 504 |
| КОНЧЕ | 2719 | најмалку 100 | 27 |
| КОЧАНИ | 32570 | најмалку 250 | 326 |
| KPATOBO | 7561 | најмалку 100 | 76 |
| КРИВА ПАЛАНКА | 16540 | најмалку 150 | 165 |
| КРИВОГАШТAHИ | 4436 | најмалку 100 | 44 |
| KPУШEBO | 7795 | најмалку 100 | 78 |
| KYMAHOBO | 93635 | најмалку 350 | 936 |
| ЛИПКОВО | 26050 | најмалку 150 | 261 |
| ЛOЗOBO | 1922 | најмалку 100 | 19 |
| МАВРОВО И РОСТУШЕ | 10356 | најмалку 150 | 104 |
| МАКЕДОНСКА КАМЕНИЦА | 6657 | најмалку 100 | 67 |
| МАКЕДОНСКИ БРОД | 4860 | најмалку 100 | 49 |
| MOГИЛA | 4743 | најмалку 100 | 47 |
| HEГOTИHO | 15921 | најмалку 150 | 159 |
| HOBAЦИ | 2503 | најмалку 100 | 25 |
| НОВО CEЛO | 10987 | најмалку 150 | 110 |
| ОХРИД | 51862 | најмалку 350 | 519 |
| ПЕТРОВЕЦ | 7932 | најмалку 100 | 79 |
| ПЕХЧЕВО | 3912 | најмалку 100 | 39 |
| ПЛАСНИЦА | 5269 | најмалку 100 | 53 |
| ПРИЛЕП | 62271 | најмалку 350 | 623 |
| ПРОБИШТИП | 12301 | најмалку 150 | 123 |
| PAДOBИШ | 24442 | најмалку 150 | 244 |
| PAHKOBЦE | 2922 | најмалку 100 | 29 |
| PECEH | 15613 | најмалку 150 | 156 |
| POCOMAH | 3300 | најмалку 100 | 33 |
| CAPAJ | 33448 | најмалку 250 | 334 |
| СВЕТИ НИКОЛЕ | 14269 | најмалку 150 | 143 |
| СОПИШТЕ | 5313 | најмалку 100 | 53 |
| СТАРО НАГОРИЧАНЕ | 3050 | најмалку 100 | 31 |
| CTPУГA | 61620 | најмалку 350 | 616 |
| СТРУМИЦА | 49758 | најмалку 250 | 498 |
| СТУДЕНИЧАНИ | 17371 | најмалку 150 | 174 |
| ТЕАРЦЕ | 22459 | најмалку 150 | 225 |
| TETOBO | 86550 | најмалку 350 | 866 |
| ЦEHTAP | 43546 | најмалку 250 | 435 |
| ЦЕНТАР ЖYПA | 7383 | најмалку 100 | 74 |
| ЧАИР | 57517 | најмалку 350 | 575 |
| ЧАШКА | 6089 | најмалку 100 | 61 |
| ЧЕШИНОВО-OБЛEШEBO | 5138 | најмалку 100 | 51 |
| ЧУЧЕР-САНДЕВО | 8717 | најмалку 100 | 87 |
| ШТИП | 41469 | најмалку 250 | 415 |
| ШУТО ОРИЗАРИ | 23521 | најмалку 150 | 235 |
| ВКУПНО | 1815350 | 18154 |
Од податоците во табелата произлегува дека на локалните избори, во дури 37 општини (од вкупно 80 општини) со новото законско решение ќе бидат потребни повеќе потписи за кандидирање на независни кандидати за градоначалник, односно за член на совет на општина. Пр. во општина Битола со новото законско решение ќе треба да се соберат најмалку 776 потписи, во споредба со 350 потписи кои биле потребни според старото решение; во Боговиње 286 потписи наместо 150 потписи; во Велес 451 потпис наместо 250 потписи според старото решение; во Врапчиште 268 потписи наместо 150 потписи по старото решение; во Гевгелија 188 потписи наместо 150 потписи; во Гостивар 816 наместо 350 потписи; во Дебар 193 наместо 150 потписи; во Желино 252 наместо 150 потписи; во Кавадарци 320 наместо 250 потписи; во Кичево 504 наместо 350 потписи; во Кочани 326 наместо 250; во Крива Паланка 165 наместо 150; во Куманово 936 потписи наместо 350 потписи; во Липково 261 наместо 150 потписи; во Неготино 159 наместо 150 потписи; во Охрид 519 потписи наместо 350 потписи; во Прилеп 623 потписи наместо 350 потписи; во Радовиш 244 наместо 150 потписи; во Ресен 159 потписи наместо 150 потписи; во Струга 616 потписи наместо 350 потписи; во Струмица 498 потписи наместо 250 потписи по старото решение; во Студеничани 174 потписи наместо 150 потписи; во Теарце 225 потписи наместо 150 потписи; во Тетово 866 потписи наместо 350 потписи; во Штип 415 потписи наместо 250 потписи.
Од посочените податоци се гледа дека станува збор за големи општини во коишто спаѓаат и најголемите градови во земјата, сите општини во Градот Скопје, што значи дека станува збор за општини во кои се запишани најголем број од гласачите. Изразено точно низ бројки, во овие 37 општини запишани се вкупно 1.523.116 избирачи, што изнесува околу 84% од гласачкото тело. За споредба, во останатите 43 општини во кои според новото законско решение (1% гласови од запишаните избирачи) ќе бидат потребни помалку гласови од претходно важечкото решение, запишани се само 281.163 избирачи кои претставуваат 16% од гласачкото тело.
Највпечатлив е примерот со скопските општини и Градот Скопје каде во секоја од општините е значајно зголемен бројот на потребни потписи за предлагање на независни кандидати, а за кандидирање на градоначалник, односно член на совет во Градот Скопје со новото законско решение ќе бидат потребни дури 4.6 пати повеќе потписи.
Табела 3. Податоци за бројот на запишани избирачи по општини во Градот Скопје и за Градот Скопје и податоци за бројот на потребните потписи за кандидирање на независни кандидати за членови на совет и градоначалник според старото решение и според новото оспорено решение за 1%.
| Општина во Град Скопје | Број на запишани гласачи | Број на потребни потписи (старо решение) | Број на потребни потписи (ново решение) 1% |
| Аеродром | 67336 | 350 | 673 |
| Бутел | 32624 | 250 | 326 |
| Гази Баба | 61030 | 350 | 610 |
| Ѓорче Петров | 38823 | 250 | 388 |
| Карпош | 55675 | 350 | 557 |
| Кисела Вода | 52936 | 350 | 529 |
| Сарај | 33448 | 250 | 334 |
| Центар | 43546 | 250 | 435 |
| Чаир | 57517 | 350 | 575 |
| Шуто Оризари | 23521 | 150 | 235 |
| Град Скопје | 466456 | 1000 | 4664 |
Зголемувањето на потребниот број потписи за предлагање на независни кандидати, според мислењето на Судот, претставува вмешување во остварувањето на избирачкото право на граѓаните што е гарантирано со член 22 од Уставот бидејќи со оспорената измена се отежнати условите под кои граѓаните ќе можат да предлагаат независни кандидати. Анализата на историјатот на оспорените одредби – член 61 став 1 и член 62 од Изборниот законик, покажува дека овие одредби биле содржани во Изборниот законик уште од самиот почеток, бидејќи тие во идентична содржина биле предвидени во основниот текст на Законикот кој бил усвоен уште во 2006 година и како такви биле применувани на сите избори и изборни циклуси што се спроведувале во земјата изминативе безмалку две децении. Оттука, пред Судот се постави прашањето од кои причини законодавецот одлучил да ги измени одредбите по 18 години нивна примена во практиката.
Во текот на претходна постапка беше побарано мислење од страна на Собранието на Република Северна Македонија како и од страна на Владата на Република Северна Македонија до којашто беше доставена и ургенција, меѓутоа, освен доставениот Предлог-закон со образложението, ниту Собранието, ниту Владата не доставија одговор на наводите во иницијативата. Во образложението на Предлог-законот се наведува дека со Предлог-законот се имплементираат препораките на Набљудувачката мисија на ОБСЕ/ОДИХР нотирани во конечните извештаи за изборите во државата во изминативе години, но како што беше наведено погоре не е дадено образложение за причините поради кои се направени конкретно оспорените измени на член 61 став 1 и член 62 од Изборниот законик.
Во Конечниот извештај на Мисијата на ОБСЕ/ОДИХР за набљудувањето на локалните избори одржани во 2021 година, се укажува дека во практиката, потребниот број потписи за поддршка на независните советници варирал помеѓу 0.4% и 5% од запишаните избирачи во соодветната општина што е спротивно на меѓународната добра пракса и принципот на еднаква можност за кандидирање на избори. Било укажано дека за да се обезбедат еднакви можности во правото да се кандидираат сите кандидати, потребниот број на потписи за поддршка на независните кандидати треба да биде пропорционален на реалниот број регистрирани гласачи по изборна единица, поради што било препорачано да се разгледа можноста за стандардизирање на потребниот број потписи на најмногу 1% од регистрираните гласачи во согласност со меѓународната добра пракса.
Од формулацијата „најмногу до 1%“ јасно произлегува дека бројката од 1% е определена како крајна граница, односно највисок процент на потписи што би можел да се бара при кандидирањето на независните кандидати, при што е оставено на државата самата да го определи точниот % во рамки на можниот распон од 0.1 до 1% потписи од запишаните избирачи. Зошто законодавецот се одлучил за највисокиот можен процент останува нејасно поради отсуството на образложение на Предлог-законот. Законодавната измена со која за два, три, а во случајот на Град Скопје дури и за повеќе од 4 пати е зголемен потребниот број на потписи за предлагање на независните кандидати, претставува значајно задирање во правото на кандидирање, која во отсуство на образложени причини од страна на законодавецот создава впечаток дека е направена исклучиво во интерес на поголемите политички партии со единствена цел да се намали бројот на независните канидати на самиот почеток на изборната трка. Без доволно аргументирано објективно образложение, оваа измена не може да се смета дека е оправдана заради остварување на некоја легитимна цел, ниту пак дека е неопходна и пропорционална.
Судот смета за потребно да укаже дека оваа практика на предлагање закони до Собранието коишто не содржат образложение за значајни измени кои се предвидуваат, е недозволива за едно демократско општество засновано на принципот на владеењето на правото бидејќи ја нарушува правната сигурност и предвидливоста на правните норми што се составни елементи на овој принцип. Ова дотолку повеќе што станува збор за значаен закон – Изборниот законик со кој се уредува изборниот систем и се утврдуваат изборните правила што се предуслов за остварување на слободни, фер, непосредни и демократски избори како темелна вредност на уставниот поредок на Република Северна Македонија. Самите оспорени одредби исто така, се значајни бидејќи не станува збор само за правно-техничка замена на една бројка на потписи со друга бројка на потписи, туку се работи за промена на условот под кој граѓаните како изборни субјекти можат да предлагаат кандидатски листи за учество на избори, со реална опасност кандидати поддржани од граѓаните да бидат елиминирани од изборите уште на самиот почеток, со што изборната трка би се ограничила само на партиските кандидатски листи. Имајќи ги предвид овие последици што директно го засегаат правото на граѓаните да предлагаат кандидати за избори што е составен елемент на избирачкото право на граѓаните гарантирано со член 22 од Уставот, Судот смета дека законодавецот при изготвувањето на законските измени кои се однесуваат на бројот на потребните потписи морал да има посериозен пристап, претходно да направи анализа на законските одредби и на нивната дотогашна примена во практиката и да понуди издржано образложение за причините и целите што треба да се постигнат со предложените измени, што во конкретниот случај не е сторено. Наместо тоа, предложените измени на Изборниот законик се направени во скратена постапка, во однос на конкретно оспорените одредби и сосема нетранспарентно и без јавна расправа, дури и без каква и да било дискусија на седницата на Собранието, во период непосредно пред спроведување на изборите во 2024 година, што исто така отстапува од меѓународните стандарди на Венецијанската комисија кои препорачуваат суштинските прашања на изборите да не бидат предмет на измени најмалку една година пред датумот на одржување на избори (Кодекс на добри практики по изборните прашања, Венецијанска комисија, 2002).
Политичкиот плурализам како темелна вредност на уставниот поредок, утврден во член 8 став 1 алинеја 5 од Уставот, создава повеќе позитивни обврски за државата како гарант на плурализмот да овозможи различните политички опции на граѓаните да можат ефективно да се изразат со учество, под еднакви и фер услови на слободни и демократски избори. Тука пред сè спаѓа обврската на државата да обезбеди соодветна правна рамка за ефикасно остварување на избирачкото право која ќе пропише фер услови за учество и на помалку застапените, ранливи групи на граѓани, но и на граѓаните кои се кандидираат независно од политичките партии. Или со други зборови кажано, законодавството со кое се регулираат изборите треба да го поттикнува, а не да го ограничува плурализмот на политичките ставови и мислења, да создава услови за постоење на плуралистичка политичка клима, фер изборен натпревар и средина во која ќе се промовира учество не само на политичките партии, туку и на другите групи и поединци во политичкиот и јавниот живот, во која и граѓаните како поединци ќе можат слободно, како независни кандидати да ги изнесуваат своите ставови и мислења кои најчесто се различни и спротивни од оние на политичките партии и партиските кандидати. На тој начин ќе се спречи злоупотребата на политичката моќ на доминантните политички партии кои благодарение на нивната застапеност во законодавниот орган ги креираат правилата на политичкиот натпревар во нивна сопствена корист, а на штета на другите политички групи и непартиски кандидати.
Оспорените законски одредби, според оценката на Судот, не се во функција на остварување на горенаведените цели на изборното законодавство бидејќи преку зголемувањето на бројот на потписите потребни за кандидирање на независните кандидати истите ги елиминираат од изборниот процес, им се оневозможува да го остварат правото на кандидирање како елемент на пасивното избирачко право, со што и на граѓаните кои нив ги поддржуваат им се ограничува избирачкото право и правото на политичко дејствување бидејќи нивниот избор се сведува само на партиски кандидати и на политичкото дејствување во рамки на политичките партии. Ограничувањето на бројот на потенцијални изборни субјекти во изборниот процес ги одзема демократските атрибути на слободни и фер избори и директно го загрозува и слабее политичкиот плурализам, како темелна вредност на уставниот поредок од член 8 став 1 алинеја 5 од Уставот.
Врз основа на сето наведено, Судот оцени дека основано може се постави прашањето за согласноста на оспорените одредби од членовите 17 и 18 од Законот за изменување и дополнување на Изборниот законик („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.58/2024 од 11 март 2024) со одредбите од членовите 8 став 1 алинеи 3 и 5, 22 и 23 од Уставот на Република Северна Македонија.
IV
Врз основа на наведеното, Судот, со мнозинство гласови, одлучи како во диспозитивот на ова решение.
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
д-р Дарко Костадиновски
* * *
Gjykata Kushtetuese e
Republikës së Maqedonisë së Veriut
U.nr.186/2024
Shkup, 26.02.2025
Gjykata Kushtetue e Republikës së Maqedonisë së Veriut, në përbërje të kryetarit të Gjykatës, dr. Darko Kostadinovski dhe gjykatësve Naser Ajdari, mr.Tatjana Vasiq-Bozaxhieva, dr.Jadranka Daboviq-Anastasovska, Eliazabeta Dukovska, dr. Osman Kadriu, Dobrilla Kacarska, dr. Ana Pavllovska-Daneva dhe mr. Fatmir Skender, në bazë të nenit 110 të Kushtetutës së Republikës së Maqedonisë së Veriut dhe nenit 73 alineja 1 të Aktit të Gjykatës Kushtetuese të Republikës së Maqedonisë së Veriut („Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë së Veriut“ nr.115/2024), në seancën e mbajtur më 26 shkurt 2025, miratoi
A K T V E N D I M
INICOHET Procedura për vlerësimin e kushtetutshmërisë së neneve 17 dhe 18 të Ligjit për ndryshimin dhe plotësimin e Kodit zgjedhor (“Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë së Veriut” nr. 58/2024 e datës 11 mars 2024).
Arsyetim
I
Liljana Popovska dhe të tjerë, si grup qytetarësh, përmes zyrës së autorizuar të avokatisë Petrusheva nga Shkupi, parashtruan iniciativë në Gjykatën Kushtetuese të Republikës së Maqedonisë së Veriut për inicimin e procedurës për vlerësimin e kushtetutshmërisë së dispozitave të Ligjit të cekura në pjesën dispozitive të këtij aktvendimi.
Me iniciativën e parashtruar, dispozitat e cekura kontestohen nga aspekti juridik lëndor dhe procedural. Në lidhje me arsyet materiale të antikushtetutshmërisë, iniciativa thekson se dispozitat e kontestuara rrisin në mënyrë dramatike pragun e nënshkrimeve të nevojshme për parashtrimin e listave të pavarura qytetare për zgjedhje në 1% të elektoratit, gjë që krijon një pozitë të pabarabartë për qytetarët kur bashkohen në grupet nismëtare për paraqitjen e listave të pavarura për pjesëmarrje në zgjedhje, me çka në mënyrë diskriminuese dhe të kundërligjshme u vendosen kushte jo të barabarta në krahasim me partitë. Kjo krijon pabarazi në mesin e qytetarëve dhe diskriminim në raport me partitë, duke qenë se secila parti, e cila është edhe grup qytetarësh, mund të paraqesë lista të kandidatëve dhe është e regjistruar me 1000 votues. Kushti i ri i vendosur nga dispozitat e kontestuara pengon dhe pamundëson kandidatët e pavarur të paraqesin lista, duke i eliminuar ata nga gara elektorale në favor të partive.
Vrejtjet procedurale kanë të bëjnë me procedurën me të cilën janë miratuar nenet e kontestuara. Konkretisht, thuhet se ndryshimet dhe plotësimet në Kodin Zgjedhor janë miratuar në një procedurë jotransparente, të shkurtuar, pa konsultime dhe debate publike të organizuara më parë, ku partitë më të mëdha politike, me shpjegimin se zgjidhet problemi i qytetarëve që nuk kanë dokumente valide, kanë miratuar ndryshime shtesë, të fshehura në Kodin Zgjedhor, si zgjidhje ad-hok me çka kandidatët e pavarur eliminohen nga gara zgjedhore në favor të partive, me synimin e dukshëm për të përjashtuar publikun nga debatet publike për miratimin e ndryshimeve në Kodin Zgjedhor.
Në iniciativë citohen dispozitat kushtetuese të nenit 9, nenit 20, alineja 1, nenit 23 dhe nenit 110 të Kushtetutës, si dhe jep përmbajtjen e dispozitave ligjore përpara ndryshimit të tyre, nga të cilat mund të konstatohet se para ndryshimeve të kontestuara në Kodin Zgjedhor, për paraqitjen e listës së kandidatëve për deputetë, ka qenë e nevojshme të mblidheshin të paktën 1000 nënshkrime nga një grup votuesish nga votuesit e regjistruar në certifikatën e listës Zgjedhore të njësisë zgjedhore (neni 61, paragrafi 1 i Kodit Zgjedhor, para ndryshimit). Për të paraqitur listën e kandidatëve për anëtarë të këshillit kur aplikanti është një grup votuesish, ka qenë e nevojshme të mblidheshin një numër i ndryshëm nënshkrimesh, që varionin nga 100 deri në 1000, në varësi të madhësisë së komunës.
Efektet e dispozitave të ndryshuara në praktikë paraqiten përmes shifrave specifike, gjegjësisht simulimit, kështu që nëse marrim numrin e votuesve të regjistruar në qytetin e Shkupit në zgjedhjet lokale të vitit 2021 (467.373), rezulton se kandidatët e pavarur për këshilltarë apo kryetarë komunash në kryeqytet do të duhet të mbledhin së paku 4673, nënshkrime të qytetarëve në vet të atyre 1000 të deritanishme për pjesëmarrje në zgjedhjet lokale; Në Komunën Qendër, pragu duhet të zhvendoset nga 250 në 435, në Karposh nga 350 në 539 nënshkrime, në Gazi Babë nga 350 në 618, në Tetovë nga 350 në 829, në Manastir nga 350 në 818 nënshkrime.
Sipas pretendimeve në iniciativë, dispozitat e kontestuara kanë bërë një ndryshim të madh në numrin e nënshkrimeve pas një liste zgjedhore, krahasuar me partitë që kanë 1000 nënshkrime të nevojshme për regjistrimin e një partie politike që mund të paraqesë listën e kandidatëve për zgjedhje, megjithëse një parti politike është gjithashtu një grup njerëzish të bashkuar rreth një platforme programore specifike dhe qëllimeve me të drejtën për të marrë pjesë në zgjedhje për të arritur ato qëllime.
Thuhet se listat dhe kandidatët e pavarur, sipas rezultateve të zgjedhjeve të fundit vendore të vitit 2021, dolën si forca e katërt më e madhe politike në vend me 65.308 (6.7%) vota të fituara dhe 67 këshilltarë, menjëherë pas tre koalicioneve më të mëdha. Listat e pavarura janë kryesisht aktivistë qytetarë që luftojnë për një mjedis të shëndetshëm dhe të cilët me pjesëmarrjen e tyre në vetëqeverisjen lokale kanë arritur përfitime të mëdha në luftën kundër korrupsionit, veçanërisht në fushën e urbanistikës, çështjeve komunale dhe autoriteteve të tjera lokale. Sipas parshtruesve të iniciativës, për të mbajtur elektoratin vigjilent dhe në formë, zgjedhësve u nevojiten lista të pavarura siç ishin para miratimit të amendamenteve të kontestuara, në mënyrë që zgjedhësit të mos bëhen pasivë dhe të zemëruar për shkak të trajtimit të pabarabartë me partitë politike për shkak të mohimit të së drejtës për të pasur përfaqësues të tyre në pushtetin vendor dhe qendror përmes një procesi zgjedhor demokratik. Amendamentet e kontestuara do të bëjnë që një numër i madh i qytetarëve të mos votojnë masivisht, gjë që do të paraqesë dëme të pariparueshme për proceset demokratike, prandaj edhe propozohet që Gjykata Kushtetuese t’i shpallë dispozitat e kontestuara si antikushtetuese.
II
Në seancë, Gjykata konstatoi se sipas nenit 17 të Ligjit për ndryshimin dhe plotësimin e Kodit Zgjedhor (“Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë së Veriut” nr. 58/2024), në nenin 61, paragrafi 1, numri “1000” zëvendësohet me “1%”.
Sipas nenit 18 të Ligjit për ndryshimin dhe plotësimin e Kodit Zgjedhor, neni 62 ndryshohet si vijon: Kur parashtruesi i listës së kandidatëve për anëtarë të Këshillit, përkatësisht listës së kandidatëve për kryetar komune, është grup votuesish, është e nevojshme të mblidhen së paku 1% të nënshkrimeve nga votuesit e regjistruar në listën e zgjedhësve të qytetit të Shkupit për ekstraktin nga Lista e votuesve të qytetit të Shkupit.
III
Dispozitat kushtetuese
Sipas nenit 1, paragrafit 1 të Kushtetutës, Republika e Maqedonisë së Veriut është shtet sovran, i pavarur, demokratik dhe social, dhe sipas nenit 2, paragrafi 2, qytetarët e Republikës së Maqedonisë së Veriut e realizojnë pushtetin përmes përfaqësuesve të zgjedhur në mënyrë demokratike, përmes referendumit dhe formave të tjera të shprehjes së drejtpërdrejtë.
Në përputhje me nenin 8, paragrafi 1, alinetë 1, 3 dhe 5 të Kushtetutës, vlerat themelore të rendit kushtetues të Republikës së Maqedonisë së Veriut janë liritë dhe të drejtat themelore të njeriut dhe qytetarit të njohura në të drejtën ndërkombëtare dhe të përcaktuara me Kushtetutë, sundimi i ligjit dhe pluralizmi politik, si dhe zgjedhjet e lira, të drejtpërdrejta dhe demokratike.
Barazia e qytetarëve garantohet me nenin 9 të Kushtetutës, i cili përcakton se qytetarët e Republikës së Maqedonisë së Veriut janë të barabartë në liri dhe të drejta pa marrë parasysh gjininë, racën, ngjyrën e lëkurës, origjinën kombëtare dhe shoqërore, bindjet politike dhe fetare, pozitën pronësore dhe statusin shoqëror. Qytetarët janë të barabartë para Kushtetutës dhe ligjeve.
Neni 20 i Kushtetutës garanton lirinë e asociimit me qëllim të ushtrimit dhe mbrojtjes së të drejtave dhe besimeve politike, ekonomike, sociale, kulturore dhe të tjera të qytetarëve.
Sipas nenit 22 të Kushtetutës, të drejtën e votës e fiton çdo shtetas që ka mbushur moshën 18 vjeç. E drejta e votës është e barabartë, universale dhe e drejtpërdrejtë dhe ushtrohet në zgjedhje të lira me votim të fshehtë.
Sipas nenit 23, çdo qytetar ka të drejtë të marrë pjesë në kryerjen e funksioneve publike.
Sipas nenit 51 të Kushtetutës, në Republikën e Maqedonisë ligjet duhet të jenë në përputhje me Kushtetutën, ndërsa të gjitha rregullat tjera me Kushtetutën dhe ligjin. Të gjithë janë të detyruar të respektojnë Kushtetutën dhe ligjet.
Neni 54, paragrafi 1 i Kushtetutës parashikon se liritë dhe të drejtat e njeriut dhe qytetarit mund të kufizohen vetëm në rastet e përcaktuara me Kushtetutë. Liritë dhe të drejtat e njeriut dhe qytetarit mund të kufizohen gjatë gjendjes së luftës ose të jashtëzakonshme sipas dispozitave të Kushtetutës (paragrafi 2).
Sipas nenit 61 të Kushtetutës, Kuvendi i Republikës së Maqedonisë është organ përfaqësues i qytetarëve dhe bartës i pushtetit ligjvënës të Republikës. Neni 62, paragrafi 2 i Kushtetutës parashikon se deputetët zgjidhen në zgjedhje të përgjithshme, të drejtpërdrejta dhe të lira me votim të fshehtë, dhe sipas paragrafit 5 të po këtij neni, mënyra dhe kushtet për zgjedhjen e deputetëve rregullohen me ligj që miratohet me shumicën e votave të numrit të përgjithshëm të deputetëve.
Neni 114, paragrafi 1 i Kushtetutës u garanton qytetarëve të drejtën për vetëqeverisje lokale. Sipas Amendamentit XVII, pika 1 dhe 2, në njësitë e vetëqeverisjes lokale, gjegjësisht në qytetin e Shkupit, qytetarët drejtpërdrejt dhe përmes përfaqësuesve marrin pjesë në vendimmarrje për çështje me rëndësi lokale, përkatësisht me rëndësi për Qytetin e Shkupit, e veçanërisht në sferën e shërbimeve publike, planifikimit urban dhe rural, mbrojtjes së mjedisit jetësor, zhvillimit ekonomik lokal, financimit lokal, veprimtarive komunale, kulturës, sportit, mrojtjes sociale dhe të fëmijëve, arsimit, mbrojtjes shëndetësore dhe sferave tjera të përcaktuara me ligji.
Standardet e ndërsjella
E drejta e qytetarit për t’u zgjedhur në zgjedhje (e drekta e votimit pasiv) qoftë si kandidat i pavarur individual ose si kandidat i një partie politike është një e drejtë e njohur univerzale e garantuar nga të gjitha instrumentet ndërkombëtare të të drejtave të njeriut.
Në nivel universal, neni 25 i Paktit Ndërkombëtar për të Drejtat Civile dhe Politike parashikon se: Çdo qytetar ka të drejtën dhe mundësinë, pa asnjë diskriminim dhe pa kufizime të pabaza:
a) të marrë pjesë në drejtimin e punëve publike, drejtpërdrejt ose nëpërmjet përfaqësuesve të zgjedhur lirisht;
b) të votojë dhe të zgjidhet në zgjedhje periodike, autentike, të përgjithshme, të barabarta dhe të fshehta, të cilat sigurojnë shprehjen e lirë të vullnetit të zgjedhësve;
c) të pranohet në kushte të përgjithshme dhe të barabarta në shërbimet publike të vendit të tij.
Gjatë interpretimit të përmbajtjes së të drejtave sipas këtij neni të Paktit, Komiteti i OKB-së për të Drejtat e Njeriut, në Komentin e Përgjithshëm nr. 25 thekson se neni 25 i Paktit njeh dhe mbron të drejtën e çdo qytetari për të marrë pjesë në kryerjen e punëve publike, të drejtën për të votuar dhe për t’u zgjedhur, si dhe të drejtën për të pasur akses në shërbimin publik. Pavarësisht nga sistemi kushtetues ose sistemi i qeverisjes, Pakti kërkon që shtetet palë të miratojnë masa të tilla legjislative dhe të tjera që janë të nevojshme për t’u mundësuar qytetarëve që të kenë mundësinë efektive për të gëzuar të drejtat e mbrojtura nga ky nen. Neni 25 qëndron në qendër të qeverisjes demokratike të bazuar në pëlqimin e popujve dhe në përputhje me parimet e Paktit. Në lidhje me kandidatët e pavarur, Komenti i Përgjithshëm thotë se “personat të cilët në një mënyrë tjetër kanë të drejtë të kandidohen nuk duhet të përjashtohen… për shkak të përkatësisë së tyre politike” dhe se “E drejta e personave për të kandiduar në zgjedhje nuk duhet të kufizohet në mënyrë të paarsyeshme duke kërkuar që personat të jenë anëtarë të një partie ose të një partie të caktuar. Nëse për kandidaturë nevojitet një numër minimal i mbështetësve për nominim, ky kusht duhet të jetë i matur dhe të mos paraqesë pengesë për kandidaturë. Opinioni politik nuk duhet të përdoret si bazë për privimin e të drejtës së çdo personi për t’u zgjedhur “.
Në nivel evropian, garanci të ngjashme parashikohen nga neni 3 i Protokollit nr. 1 të Konventës Evropiane për të Drejtat e Njeriut, megjithëse ai zbatohet vetëm për zgjedhjet për organin ligjvënës dhe jo në nivel vendor. Sipas nenit 3 të Protokollit nr. 1 të Konventës Evropiane, shtetet palë kontraktuese marrin përsipër të zhvillojnë zgjedhje të lira në intervale të arsyeshme me votim të fshehtë në kushte që sigurojnë shprehjen e lirë të mendimit të njerëzve në zgjedhjen e pushtetit ligjvënës.
Në veçanti për zgjedhjet lokale, kjo e drejtë garantohet me nenin 1 të Protokollit Shtesë të Kartës Evropiane të Vetëqeverisjes Lokale, i cili e formulon atë si të drejtën për të marrë pjesë në punët e pushteteve lokale.
Një rregull bazë që përshkon të gjitha dokumentet ligjore ndërkombëtare në lidhje me të drejtën e votës është se korniza ligjore duhet të sigurojë konkurrencë për të gjitha partitë politike dhe kandidatët në zgjedhje bazuar në parimin e trajtimit të barabartë para ligjit.
Paragrafët 7.5. dhe 7.6 të Dokumentit të Kopenhagës të OSBE-së (1990) përcakton standardet në këtë drejtim. Paragrafi 7.5. kërkon që qytetarët të lejohen “të kandidojnë për poste politike ose publike, individualisht ose si përfaqësues të partive apo organizatave politike, pa diskriminim.
Në Kodin e Praktikës së Mirë për Çështjet Zgjedhore (miratuar nga Komisioni i Venedikut, 2002), në Kapitullin 1.3. është konstatuar se detyrimi për të mbledhur një numër të caktuar nënshkrimesh që një person të mund të kandidojë është teorikisht në përputhje me parimin e të drejtës së votës universale. Në praktikë, vetëm partitë më margjinale duket se kanë vështirësi në mbledhjen e numrit të kërkuar të nënshkrimeve, me kusht që rregullat për mbledhjen e nënshkrimeve të mos përdoren për të penguar kandidatët të konkurrojnë. Për të parandaluar një manipulim të tillë, është e dëshirueshme që Ligji të specifikojë një përqindje deri në 1% të nënshkrimeve si kërkesë për kandidaturat. Verifikimi i nënshkrimit duhet të jetë në përputhje me rregulla të qarta, veçanërisht në lidhje me afatet, dhe të zbatohet për të gjitha nënshkrimet dhe jo vetëm për disa prej tyre. Pasi verifikimi tregon se numri i kërkuar i nënshkrimeve është mbledhur, nënshkrimet e mbetura nuk kanë nevojë të verifikohen. Në të gjitha rastet, kandidaturat duhet të konfirmohen në fillim të fushatës pasi konfirmimi i vonuar do t’i vendosë partitë dhe kandidatët në disavantazh në fushatë.
Praktika e Gjykatës Evropiane për të drejtat e njeriut
„Sipas Preambulës së Konventës Evropiane, liritë dhe të drejtat themelore të njeriut realizohen më së miri në një “demokraci politike efektive”. Meqenëse e përcakton parimin e veçantë të demokracisë, neni 3 i Protokollit nr. 1 është i një rëndësie parësore për sistemin e Konventës” (Mathieu-Mohin and Clerfayt v. Belgium, 1987, § 47).
Sipas praktikës gjyqësore të Gjykatës Evropiane për të Drejtat e Njeriut, kërkesat për numrin e kërkuar të nënshkrimeve për paraqitjen e listës së kandidatëve nuk përbëjnë ndërhyrje në të drejtën e njerëzve për të shprehur mendimin e tyre në zgjedhjen e shtëpisë ligjvënëse, e cila garantohet me nenin 3 të Protokollit nr. të Konventës – e drejta e zgjedhjeve të lira, për shkak se me këtë shmanget fragmentimi tejmase i pejsazhit politik (Asensio Serqueda v. Spain, Commission decision,1994; Federación nacionalista Canaria v. Spain (dec.), 2001 Brito Da Silva Guerra and Sousa Magno v. Portugal (dec.), 2008; Mihaela Mihai Neagu v. Romania (dec.), 1994, § 31). Megjithatë, masa të tilla duhet të ndjekin një qëllim legjitim, siç është një përzgjedhje e arsyeshme midis kandidatëve për të garantuar karakterin e tyre përfaqësues dhe për të përjashtuar kandidaturat e papërshtatshme, si dhe ato duhet të jenë gjithashtu proporcionale me këtë qëllim. Prandaj, kërkesa për 100,000 nënshkrime, të cilat përfaqësonin 0,55% të votuesve të regjistruar në listën zgjedhore, Gjykata përcaktoi se është në përputhje me nenin 3 të Protokollit nr. 1 (rasti Mihaela Mihai Neagu v. Romania (dec.), 1994). Po kështu edhe kushti që nënshkrimet të shoqërohen me vërtetime që tregojnë se nënshkruesi është i regjistruar në listën e zgjedhësve, ka si qëllim legjitim të garantojë që nënshkruesi të ketë të drejtën e votës dhe që ai/ajo të nënshkruajë në mbështetje të vetëm një kandidature. Prandaj, Gjykata konstatoi se nuk është disproporcionale të refuzohet një kandidaturë që nuk plotëson formalitetet e nevojshme.
Megjithatë, Gjykata tregoi se kërkesa për një numër minimal nënshkrimesh dhe verifikimi i tyre duhet të jetë në përputhje me sundimin e së drejtës dhe të mbrojë integritetin e zgjedhjeve. Në rastinTahirov v. Azerbaijan, 2015, Gjykata konstatoi se garancitë e dhëna nga Këshilli Zgjedhor, i cili hodhi poshtë kandidaturën e kërkuesit nuk kanë qenë të mjaftueshme, veçanërisht në lidhje me caktimin e ekspertëve që vendosën për vlefshmërinë e nënshkrimeve. Gjithashtu, aplikuesi nuk ka mundur të merrte pjesë në seancat e Këshillit Zgjedhor ose të paraqiste argumentet e tij, të cilat nuk u shqyrtuan fare nga këshilli. Prandaj, refuzimi i kandidaturës së aplikantit për shkak të pavlefshmërisë së pretenduar të nënshkrimeve u vlerësua si arbitrar. Bazuar në raportin e OSBE-së, Gjykata tregoi se këto mangësi ishin të natyrës sistematike dhe se disa kandidatura u refuzuan në mënyrë arbitrare për këto arsye.
Dispozitat ligjore relevante
Kodi Zgjedhor
Mënyra, kushtet dhe procedura për zgjedhjen e Presidentit të Republikës së Maqedonisë së Veriut, për zgjedhjen e deputetëve të Kuvendit të Republikës së Maqedonisë së Veriut, për anëtarët e këshillave komunale dhe të Këshillit të Qytetit të Shkupit, për zgjedhjen e kryetarit të komunës, mënyra dhe procedura për evidentimin e të drejtës së votës dhe çështje të tjera në lidhje me zgjedhjet janë të rregulluara në Kodin Zgjedhor (“Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë”. 40/2006, 127/2006, 136/2008, 155/2008, 163/2008, 44/2011, 51/2011, 142/2012, 31/2013, 34/2013, 14/2014, 30/2014, 31/2015, 196/2015, 35/2016, 97/2016, 99/2016, 136/2016, 142/2016, 57/2017, 67/2017, 125/2017, 35/2018, 99/2018, 140/2018, 208/2018 dhe 27/2019 dhe „ Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë së Veriut nr. 98/2019, 146/2019, 42/2020, 74/2021, 215/2021, 58/2024 dhe 76/2024).
Me nocionin e Kodit Zgjedhor (neni 2) jepen përkufizimet e mëposhtme:
5. “Parashtruesi i listës” nënkupton partitë politike të regjistruara ose koalicionet e tyre të regjistruara në Komisionin Shtetëror të Zgjedhjeve, një grup zgjedhësish dhe deputetësh;
6. “Kandidat” është shtetasi i Republikës së Maqedonisë i përcaktuar nga komisioni kompetent zgjedhor në pajtim me këtë Kod, për të cilin do të votohet në zgjedhje;
7. “Kandidat i pavarur” është kandidati për t’u zgjedhur President i Republikës, deputet, kryetar komune ose anëtar këshilli, i cili mbështetet nga një “grup zgjedhësish”;
8. “Partia politike” është parti politike e regjistruar në përputhje me ligjin.
Në dispozitat e mëtejshme të Kodit Zgjedhor që rregullon procedurën e kandidimit, neni 57 paragrafi 1 parashikon se propozimi i kandidatëve për zgjedhjen e Presidentit të Republikës, kandidatëve për deputetë, kandidatëve për anëtarë të këshillit dhe për kryetar komune bëhet me paraqitjen e listës së kandidatëve për president të Republikës, listës së kandidatëve për anëtarë të këshillit, listës së kandidatëve për deputetë, listës së kandidatëve për anëtarë këshilli, respektivisht listës së kandidatëve për kryetar komune. Sipas paragrafit 2, kandidati për President të Republikës, deputet, kandidatë për anëtarë këshilli dhe për kryetar komune mund të propozohet vetëm në një listë.
Sipas nenit 60 të Kodit Zgjedhor, të drejtën e paraqitjes së listës së kandidatëve për deputetë, listës së kandidatëve për anëtarë të këshillit, apo listës së kandidatëve për kryetar komune e kanë partitë politike të regjistruara, koalicionet, si dhe një grup zgjedhësish (në tekstin e mëtejmë: parashtruesi i listës). Vetëm partitë politike të regjistruara mund të marrin pjesë në një koalicion pjesëmarrës në zgjedhje. (7) Listën e kandidatëve e nënshkruan përfaqësuesi personalisht i autorizuar i parashtruesit të listës. (8) Emri i listës shënohet me emrin e parashtruesit të listës. (9) Nëse parashtruesi i listës së kandidatëve është grup votuesish, emri i listës shënohet me “grup votuesish” dhe emrin dhe mbiemrin e kandidatit.
Me nenin 17 të kontestuar u ndryshua nenin 61, paragrafin 1 i Kodit, i cili tani parashikon se: kur parashtruesi i listës së kandidatëve për deputetë është një grup zgjedhësish, është e nevojshme të mblidhet së paku 1% e nënshkrimeve nga zgjedhësit e regjistruar në ekstraktin nga Lista zgjedhore e zonës zgjedhore. (2) Kur parashtruesi i listës së kandidatëve për deputetë është një grup zgjedhësish nga njësitë zgjedhore për votim jashtë vendit, duhet të mblidhen së paku 1.000 nënshkrime nga zgjedhësit e regjistruar në ekstraktin nga Lista zgjedhore për ato njësi zgjedhore para personave zyrtarëve të PDK-së, përkatësisht zyrave konsullore, të përcaktuara nga Komisioni Shtetëror i Zgjedhjeve.
Me nenin 18 kontestues të Ligjit për ndryshimin dhe plotësimin e Kodit Zgjedhor, neni 62 paragrafi 1 i Kodit është ndryshuar, në mënyrë që të përcaktohet se kur parashtruesi i listës së kandidatëve për anëtarë të Këshillit, përkatësisht listës së kandidatëve për kryetar komune, është një grup zgjedhësish të regjistruar, është e nevojshme të merret së paku 1% e votuesve të regjistruar në ekstraktin e Listës zgjedhore për komunën, gjegjësisht Qytetin e Shkupit.
Procedura për mbledhjen e nënshkrimeve për emërimin e kandidatit rregullohet në nenin 63 të Kodit Zgjedhor. Shkurtimisht, ky nen parasheh që nënshkrimet të mblidhen para personave zyrtarë të Komisionit Shtetëror të Zgjedhjeve dhe para noterit kompetent në afat që fillon në ditën e dhjetë nga dita e shpalljes së zgjedhjeve dhe zgjat 15 ditë; Zgjedhësi mund të japë nënshkrimin e tij/saj për lista të shumta të kandidatëve për President të Republikës, kandidatë për deputetë, për anëtarë të këshillit dhe kandidat për kryetar komune; Zgjedhësit që parashtrojnë listën duhet të kenë të drejtë vote dhe vendbanim të përhershëm në zonën e njësisë zgjedhore, komunës ose qytetit të Shkupit.
Procedura për paraqitjen e listës është e paraparë në nenin 65 të Kodit Zgjedhor, i cili përcakton se lista e kandidatëve dorëzohet në formularin e përcaktuar nga Komisioni Shtetëror i Zgjedhjeve. (2) Kur parashtruesi i listës së kandidatëve është parti politike, duhet të dërgojë vërtetim regjistrimi nga gjykata kompetente. (3) Kur parashtruesi i listës së kandidatëve është koalicion, duhet ta bashkëngjisë marrëveshjen nga neni 60 paragrafi (5) të këtij Kodi. (4) Kur parashtruesi i listës së kandidatëve është grup zgjedhësish, duhet të dorëzohet edhe numri i nevojshëm i nënshkrimeve nga neni 61 ose 62 i këtij Kodi. (5) Për çdo kandidaturë nevojitet pëlqimi (deklarata) me shkrim e kandidatit, e cila është e parevokueshme. (6) Radhitjen e kandidatëve në listën e kandidatëve e përcakton parashtruesi i listës në pajtim me nenin 64 të këtij Kodi.
Ligji për partitë politike
Mënyra, kushtet dhe procedura për themelimin, regjistrimin dhe pushimin e partive politike janë të rregulluara me Ligjin për partitë politike (“Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë nr. 76/2004, nr. 5/2007, 8/2007, 5/2008, 23/2013 dhe “Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë së Veriut” nr. 236/202).
Ligji, në nenin 2, e përkufizon partinë politike si një organizatë vullnetare të qytetarëve, e krijuar për ushtrimin dhe mbrojtjen e të drejtave dhe besimeve politike, ekonomike, sociale, kulturore dhe të tjera dhe me qëllim të pjesëmarrjes në procesin e marrjes së vendimeve politike gjatë pjesëmarrjes në qeverisje. Partitë politike i arrijnë qëllimet e tyre përmes formimit demokratik dhe shprehjes së vullnetit politik duke marrë pjesë në zgjedhje, si dhe në mënyra të tjera demokratike.
Neni 5 i ligjit ndalon çdo diskriminim në bazë të anëtarësimit ose mosanëtarësimit në një parti politike.
Sipas nenit 6 të ligjit, partitë politike janë të barabarta para Kushtetutës dhe ligjit dhe u garantohet liria dhe pavarësia në veprimet e tyre dhe në përcaktimin e strukturës së tyre të brendshme, qëllimeve dhe zgjedhjes së formave dhe metodave demokratike të veprimit.
Neni 9 i Ligjit përcakton se partitë politike janë organizata jofitimprurëse dhe fitojnë dhe disponojnë me mjete për aktivitetet e tyre në mënyrën e përcaktuar me ligj.
Në lidhje me themelimin e partisë politike, neni 11 i ligjit parasheh se parti politike mund të themelojnë së paku 1.000 qytetarë të Republikës së Maqedonisë të cilët kanë të drejtë vote dhe të cilët kanë dhënë nënshkrimin e tyre për themelimin e vetëm një partie politike. Anëtar i partisë politike mund të jetë çdo shtetas i moshës madhore dhe juridikisht i aftë i Republikës së Maqedonisë, i cili nënshkruan anëtarësim vullnetar në parti politike. Partia politike është e detyruar që para skadimit të çdo katër vjet nga data e regjistrimit, t’i dorëzojë gjykatës themelore nga neni 17 paragrafi 2 i këtij ligji, nënshkrimet e siguruara individualisht të vërtetuara pranë noterit me numrin e nënshkrimeve të nevojshme për themelimin e partisë politike.
Ligji për partitë politike rregullon në mënyrë të detajuar mbledhjen e nënshkrimeve për themelimin e partisë politike, si dhe vërtetimin e numrit minimal të anëtarëve të një partie tashmë të themeluar, ku parashikohet që nënshkrimet të pajisen me deklaratë para noterit.
Në pajtim me nenin 17 të Ligjit, partitë politike regjistrohen në Regjistrin e Unifikuar të Partive Politike, si dhe në regjistrin gjyqësor të gjykatës themelore sipas selisë së partisë politike. Ligji për partitë politike rregullon në detaje edhe procedurën për regjistrimin e partisë politike nga gjykata kompetente, rregullon aktet themelore të partisë politike dhe përmbajtjen e tyre (vendim për themelimin, statutin dhe programin), emrin dhe logon e partisë politike.
Neni 26 i ligjit parashikon se partia politike ka statusin e personit juridik dhe se partia politike fillon veprimtarinë dhe fiton statusin e personit juridik në ditën e regjistrimit në Regjistrin Gjyqësor. Është e detyruar të hapë një llogari bankare brenda 15 ditëve nga data e regjistrimit në Regjistrin e Gjykatës.
Propozim Ligj me arsyetim
Në procedurën paraprake është marrë Propozim ligji me arsyetim nga i cili material është konstatuar se Propozim ligji i kontestuar për ndryshimin dhe plotësimin e Kodit Zgjedhor nuk është propozuar nga Qeveria, por nga tre deputetë, anëtarë të partive më të mëdha politike VMRO-DPMNE, LSDM dhe BDI dhe është miratuar me procedurë të shkurtuar.
Në Propozim ligji theksohet se ndryshimet ligjore të propozuara zbatojnë rekomandimet e Misionit të Vëzhgimit të Zgjedhjeve të OSBE/ODIHR në lidhje me procedurën e kundërshtimit dhe ankimimit për mbrojtjen e të drejtës së votës, vëzhgimit të zgjedhjeve, regjistrimit të votuesve, fushatës zgjedhore dhe financimit të saj, si dhe përfaqësimit të mediave në procesin zgjedhor, të gjitha me qëllim të përmirësimit të mbarëvajtjes së zgjedhjeve dhe përputhshmërisë së saj me standardet dhe detyrimet ndërkombëtare të zgjedhjeve në vend. Dispozita kalimtare rregullon të drejtën e zgjedhësve për të votuar me letërnjoftim ose dokument udhëtimi, vlefshmëria e së cilës ka skaduar në afat prej 9 muajsh deri në ditën e zgjedhjeve.
Arsyet e miratimit të Ligjit nuk i përmendin fare dy dispozitat kontestuese të neneve 17 dhe 18, as nuk jepet ndonjë shpjegim lidhur me to, ose më saktë, është dhënë një shpjegim krejtësisht joadekuat dhe i pasaktë. Konkretisht, në pjesën e Propozim ligjit të titulluar Shpjegimi i përmbajtjes së dispozitave të Propozim ligjit, thuhet se neni 17 i Propozim ligjit, neni 61 i Kodit Zgjedhor rregullon mënyrën e mbledhjes së nënshkrimeve me rastin e propozimit të kandidatëve për deputetë, dhe neni 18 i Propozim ligjit, në nenin 62 rregullon mënyrën e mbledhjes së nënshkrimeve gjatë propozimit të listës së kandidatëve për anëtarë të këshillit. Megjithatë, dispozitat e kontestuara nuk rregullojnë mënyrën e mbledhjes së nënshkrimeve gjatë emërimit të kandidatëve, por përkufizojnë numrin e nënshkrimeve që duhet të mblidhen në rast se parashtruesi i listës së kandidatëve për deputetë, pra për anëtarë të këshillit, është një grup votuesish, i cili praktikisht paraqet kusht për ushtrimin e të drejtës pasive të kandidatëve për të votuar në grup të kandidatëve të pavarur, respektivisht nuk janë anëtarë të një partie politike.
Qëndimet e Gjykatës
Lidhur me nenin 9 të Kushtetutës
Nga dispozitat e mësipërme kushtetuese del se Republika e Maqedonisë së Veriut është shtet sovran, demokratik i bazuar në parimet e respektimit të lirive dhe të drejtave themelore të njeriut dhe qytetarit, sundimit të së drejtës, pluralizmit politik dhe zgjedhjeve të lira të drejtpërdrejta dhe demokratike, në të cilat qytetarët e ushtrojnë pushtetin drejtpërdrejt ose përmes përfaqësuesve të zgjedhur me votim të barabartë, universal dhe të drejtpërdrejtë me votim të fshehtë në zgjedhje të lira. Pluralizmi politik si vlerë themelore e rendit kushtetues përbën themelin e një shoqërie demokratike dhe shprehet kryesisht përmes sistemit shumëpartiak në të cilin partitë politike, si përfaqësuese të opsioneve të ndryshme politike, konkurrojnë për të fituar pushtetin në zgjedhjet periodike në nivel kombëtar dhe lokal. Megjithatë, pluralizmi politik nuk shterohet vetëm përmes shumëpartizimit, por është shumë më tepër se kaq dhe nënkupton pjesëmarrjen e drejtpërdrejtë të qytetarëve në qeverisje, një pluralizëm pikëpamjesh dhe opsionesh politike që jo domosdoshmërisht artikulohen gjithmonë vetëm dhe ekskluzivisht përmes partive politike, por edhe përmes veprimit politik dhe aktivizmit të qytetarëve si individë, të paorganizuar në parti politike dhe të mbështetur nga grupe qytetare të nominuara.
Kandidatët e pavarur, pra, janë persona, emërimi i të cilëve nuk vjen nga partitë politike, ata janë individë që nuk janë anëtarë të një partie politike dhe që nuk janë të përfshirë në listën zgjedhore të asnjë partie politike. Siç thuhet në dokumentet ndërkombëtare, veçanërisht në Dokumentin e OSBE-së të Kopenhagës, shtetet duhet të respektojnë të drejtën e qytetarëve për të kandiduar për poste politike ose publike individualisht ose si përfaqësues të partive politike, pa asnjë diskriminim, gjë që praktikisht thekson parimin e mosdiskriminimit në të drejtën për të kandiduar ndërmjet kandidatëve të pavarur dhe kandidatëve që janë anëtarë të partive politike.
Është pikërisht kjo marrëdhënie, apo paralele, ndërmjet kandidatëve të pavarur dhe partive politike si subjekte pjesëmarrëse në zgjedhje, që është një nga çështjet thelbësore të ngritura nga kjo iniciativë, sepse baza e pretendimeve të kërkuesve është se amendamentet e kontestuara, të cilat e ngrenë pragun për paraqitjen e listave të pavarura qytetare në zgjedhje në 1% të elektoratit të pavarur, në mënyrë kundërkushtetuese, diskriminuese të kandidatëve të pavarur u vendoset kushte të pa barabarta krahasuar me partitë në favor të të cilave janë bërë këto ndryshime ligjore. Prandaj, analiza para Gjykatës shtroi pyetjen nëse në kontekst të të kandidimit për zgjedhje (në nivel kombëtar dhe vendor), partitë politike dhe kandidatët e pavarur janë në pozitë të barabartë juridike, nëse mund të krahasohen dhe nëse duhet të kenë të drejta dhe detyra të barabarta, veçanërisht në lidhje me obligimin për të mbledhur nënshkrime kur propozojnë kandidatë për deputetë, pra anëtarë të këshillit.
Nga dispozitat e mësipërme të Kodit Zgjedhor, rezulton se si partitë politike ashtu edhe grupet e zgjedhësve paraqesin listat e kandidatëve për zgjedhje, ku partitë politike janë të autorizuara të propozojnë listat e kandidatëve në mënyrë të pavarur ose në koalicion me një parti tjetër politike, ndërsa grupet e zgjedhësve mund të propozojnë kandidatë në bazë të një numri të caktuar nënshkrimesh të mbledhura në mënyrën e përcaktuar me ligj. Nga kjo mund të konstatohet se bëhet fjalë për subjekte të ndryshme – nga njëra anë, partitë politike si subjekte juridike që janë themeluar sipas kushteve dhe procedurës së përcaktuar me Ligjin për partitë politike në bazë të nënshkrimeve të mbledhura nga së paku 1000 votues. Partitë politike i nënshtrohen një procedure regjistrimi në të cilën gjykata kompetente kontrollon jo vetëm numrin dhe vlefshmërinë e nënshkrimeve të mbledhura, por edhe emrin dhe simbolet e tyre, si dhe përmbajtjen e akteve themelore ligjore të partive politike (statuti dhe programi) për t’u siguruar që ato të kryejnë veprimtarinë e tyre në bazë të ligjit dhe për qëllime që nuk bien ndesh me vlerat dhe parimet kushtetuese. Po ashtu, partitë politike regjistrohen në regjistrin e mbajtur nga gjykata kompetente dhe në regjistrin e vetëm të partive politike dhe kanë statusin e personit juridik. Në bazë të personalitetit të tyre juridik, ata janë subjekte të autorizuara në procesin zgjedhor, të cilët me ligj paraqiten si propozues të autorizuar të listave të kandidatëve për të gjitha zgjedhjet në vend. Rrjedhimisht, partia politike nuk paraqet një zgjedhje të thjeshtë qytetarësh-votuesish që janë mbledhur ad hoc me qëllim të mbështetjes së njëhershme të një kandidati të caktuar për zgjedhje, por janë subjekte të organizuara me statusin e personit juridik, me organizim dhe strukturë të brendshme, organe dhe akte, si dhe një anëtarësi relativisht të qëndrueshme prej të paktën 1000 votuesish, të cilët janë formuar për të marrë pjesë afatgjate në proceset politike dhe në zgjedhje dhe për të përvetësuar pushtetin dhe për realizuar edhe mbrojtje të të drejtave politike, ekonomike, sociale, kulturore dhe të drejtave tjera të anëtarëve të saj.
Qytetarët, si grup zgjedhësish, paraqiten edhe si subjekte që mund të paraqesin një listë në mbështetje të një kandidati/kandidatëve të pavarur, e cila mbështetje jepet dhe vërtetohet me dërgimin e një numri të caktuar nënshkrimesh zgjedhësish të mbledhura në mënyrën e përcaktuar në Kodin Zgjedhor. Grupi i votuesve, ndryshe nga një parti politike, nuk ka personalitet juridik, por përfaqëson një koleksion individësh të grupuar rreth një kandidati të përbashkët të pavarur, jopartiak, synimet serioze të të cilëve për të hyrë në garën zgjedhore mbështeten nga një numër i caktuar nënshkrimesh të mbledhura. Rrjedhimisht, mbledhja e një numri të caktuar të nënshkrimeve të votuesve në mënyrën e përcaktuar me ligj është kusht që kandidatët e pavarur të konkurrojnë, pasi kandidatura e kandidatëve të pavarur pa nënshkrimet e nevojshme do të ishte ligjërisht e pavlefshme dhe nuk do të pranohej nga Komisioni Shtetëror i Zgjedhjeve. Vetëm pas mbledhjes së numrit të kërkuar të nënshkrimeve në mënyrën e përcaktuar në Kodin Zgjedhor, grupi i zgjedhësve bëhet parashtrues i autorizuar i listës së kandidatëve, ndryshe nga një parti politike, e cila njihet si e tillë në bazë të vetë ligjit. Prandaj, Gjykata vlerëson se pretendimet në iniciativë që barazojnë partitë politike me grupin e votuesve, duke konsideruar se të dyja janë grupe qytetarësh, janë të pabazuara, sepse kjo vendos shenjë të barabartë mes subjekteve zgjedhore që nuk janë në të njëjtën pozitë dhe mohon subjektivitetin juridik të partisë politike. Është e vërtetë se një parti politike themelohet nga një grup qytetarësh me pikëpamje të njëjta ose të ngjashme politike, me qëllim të veprimit politik dhe pjesëmarrjes në zgjedhje, por në momentin që partia politike regjistrohet dhe fiton personalitet juridik, propozuesi i autorizuar i listës së kandidatëve për pjesëmarrje në zgjedhje bëhet vetë partia politike si person juridik, jo anëtarët e saj individualë.
Nga sa më sipër rezulton se partitë politike dhe grupi i votuesve janë subjekte të ndryshme juridike në procesin zgjedhor, nuk janë në pozitë të barabartë juridike, prandaj nuk mund të thuhet se ka diskriminim duke u kërkuar kandidatëve të pavarur që të kenë një numër të caktuar nënshkrimesh për të kandiduar në zgjedhje, gjë që nuk ndodh me partitë politike, sepse diskriminimi paraqet trajtim të pabarabartë në këtë rast të të barabartëve për çka në rastin konret nuk mund të thuhet. Për sa më sipër, Gjykata vlerësoi se pretendimet në iniciativë për shkeljen e parimit të barazisë nga neni 9 i Kushtetutës janë të pabazuara.
Lidhur me nenin 8 paragrafi 1 alinetë 3 dhe 5 dhe nenet 22 dhe 23 të Kushtetutës
Nga përmbajtja e dispozitave të kontestuara, rezulton se me ato u ndryshua numri i nënshkrimeve të nevojshme për paraqitjen e listës së kandidatëve për deputetë nga 1000 nënshkrime në 1% të votuesve të regjistruar. Për emërimin e kandidatit për anëtarë të këshillit dhe për kryetar komune në zgjedhjet lokale, numri minimal i nënshkrimeve është caktuar së paku 1% e votuesve të regjistruar në komunën, përkatësisht Qytetin e Shkupit, në vend të vendimit të mëparshëm të vlefshëm që përcaktonte numrin e nënshkrimeve prej 100 deri në 350 nënshkrime në varësi të numrit të votuesve të regjistruar në komunë.
Gjatë analizës së kushtit të sapokrijuar prej 1%, Në Gjykatë fillimisht u shtrua pyetja nëse kjo kërkesë de facto nënkupton edhe një rritje të numrit të nënshkrimeve të nevojshme për emërimin e kandidatëve të pavarur nga qytetarët, pra nga grupi i votuesve. Për të konstatuar këtë dhe për të parë efektin e ndryshimit të bërë në numrin e nevojshëm të nënshkrimeve për emërimin e kandidatëve të pavarur, në procedurë paraprake janë kërkuar të dhëna nga Komisioni Shtetëror i Zgjedhjeve. Të dhënat e marra tregojnë sa vijon:
Tabela 1. Të dhënat për numrin e zgjedhësve të regjistruar sipas zonave zgjedhore dhe të dhënat për numrin e nënshkrimeve të nevojshme për kandidatët e pavarur për të kandiduar për deputetë sipas aktvendimit të vjetër dhe aktvendimit të ri, të kontestuar për 1% nënshkrime të votuesve të regjistruar
| Njësia zgjedhore | Numri i votuesve të Regjistruar | Numri i nënshkrimeve (aktvendim i vjetër) | Numri i nënshkrimeve (aktvendim i ri – 1% e votuesve të Regjistruar) |
| 1 | 313183 | 1000 | 3132 |
| 2 | 321087 | 1000 | 3211 |
| 3 | 275034 | 1000 | 2750 |
| 4 | 278721 | 1000 | 2787 |
| 5 | 310216 | 1000 | 3102 |
| 6 | 317109 | 1000 | 3171 |
Nga të dhënat e siguruara nga Komisioni Shtetëror i Zgjedhjeve, rezulton se sipas zgjidhjes së re, të kontestuar ligjore, për të nominuar kandidatët për deputetë në Kuvendin e Republikës së Maqedonisë së Veriut, do të kërkohet gati trefishi i nënshkrimeve në të gjashtë njësitë zgjedhore, krahasuar me kushtin e mëparshëm në fuqi që parashikonte një numër minimal prej 1000 nënshkrimesh.
Tabela 2. Të dhënat për numrin e votuesve të regjistruar sipas komunave dhe të dhënat për numrin e nënshkrimeve të nevojshme për kandidatët e pavarur për të kandiduar për anëtarë të këshillit dhe kryetar komune sipas aktvendimit të vjetër dhe aktvendimit të ri të kontestuar për 1%.
| Komuna | Numri i votuesve të Regjistruar | Numri i nënshkrimeve (aktvendim i vjetër) | Numri i nënshkrimeve (aktvendim i ri – 1% e votuesve të Regjistruar) |
| АЕРОДРОМ | 67336 | најмалку 350 | 673 |
| APAЧИHOBO | 10360 | најмалку 150 | 104 |
| БEPOBO | 10459 | најмалку 150 | 105 |
| БИТОЛА | 77578 | најмалку 350 | 776 |
| БОГДАНЦИ | 6468 | најмалку 100 | 65 |
| БОГОВИЊЕ | 28641 | најмалку 150 | 286 |
| БОСИЛОВО | 12197 | најмалку 150 | 122 |
| БPBEHИЦA | 15920 | најмалку 150 | 159 |
| БУТЕЛ | 32624 | најмалку 250 | 326 |
| ВАЛАНДОBO | 9852 | најмалку 100 | 99 |
| BACИЛEBO | 10876 | најмалку 150 | 109 |
| BEBЧAHИ | 2072 | најмалку 100 | 21 |
| BEЛEC | 45063 | најмалку 250 | 451 |
| BИHИЦA | 17119 | најмалку 150 | 171 |
| ВРАПЧИШTE | 26835 | најмалку 150 | 268 |
| ГАЗИ БAБA | 61030 | најмалку 350 | 610 |
| ГEBГEЛИJA | 18803 | најмалку 150 | 188 |
| ЃОРЧЕ ПЕТРОВ | 38823 | најмалку 250 | 388 |
| ГОСТИВАР | 81612 | најмалку 350 | 816 |
| ГPAДCKO | 3031 | најмалку 100 | 30 |
| ДEБAP | 19334 | најмалку 150 | 193 |
| ДЕБРЦА | 3952 | најмалку 100 | 40 |
| ДEЛЧEBO | 14569 | најмалку 150 | 146 |
| ДЕМИР KAПИJA | 3216 | најмалку 100 | 32 |
| ДOJPAH | 2638 | најмалку 100 | 26 |
| ДOЛHEHИ | 11758 | најмалку 150 | 118 |
| ЖEЛИHO | 25199 | најмалку 150 | 252 |
| ЗEЛEHИKOBO | 3731 | најмалку 100 | 37 |
| ЗPHOBЦИ | 2514 | најмалку 100 | 25 |
| ИЛИHДEH | 14554 | најмалку 150 | 146 |
| JEГУHOBЦE | 10022 | најмалку 150 | 100 |
| КАВАДАРЦИ | 31982 | најмалку 250 | 320 |
| КАРБИНЦИ | 3170 | најмалку 100 | 32 |
| КАРПОШ | 55675 | најмалку 350 | 557 |
| КИСЕЛА ВОДА | 52936 | најмалку 350 | 529 |
| КИЧЕВО | 50443 | најмалку 350 | 504 |
| КОНЧЕ | 2719 | најмалку 100 | 27 |
| КОЧАНИ | 32570 | најмалку 250 | 326 |
| KPATOBO | 7561 | најмалку 100 | 76 |
| КРИВА ПАЛАНКА | 16540 | најмалку 150 | 165 |
| КРИВОГАШТAHИ | 4436 | најмалку 100 | 44 |
| KPУШEBO | 7795 | најмалку 100 | 78 |
| KYMAHOBO | 93635 | најмалку 350 | 936 |
| ЛИПКОВО | 26050 | најмалку 150 | 261 |
| ЛOЗOBO | 1922 | најмалку 100 | 19 |
| МАВРОВО И РОСТУШЕ | 10356 | најмалку 150 | 104 |
| МАКЕДОНСКА КАМЕНИЦА | 6657 | најмалку 100 | 67 |
| МАКЕДОНСКИ БРОД | 4860 | најмалку 100 | 49 |
| MOГИЛA | 4743 | најмалку 100 | 47 |
| HEГOTИHO | 15921 | најмалку 150 | 159 |
| HOBAЦИ | 2503 | најмалку 100 | 25 |
| НОВО CEЛO | 10987 | најмалку 150 | 110 |
| ОХРИД | 51862 | најмалку 350 | 519 |
| ПЕТРОВЕЦ | 7932 | најмалку 100 | 79 |
| ПЕХЧЕВО | 3912 | најмалку 100 | 39 |
| ПЛАСНИЦА | 5269 | најмалку 100 | 53 |
| ПРИЛЕП | 62271 | најмалку 350 | 623 |
| ПРОБИШТИП | 12301 | најмалку 150 | 123 |
| PAДOBИШ | 24442 | најмалку 150 | 244 |
| PAHKOBЦE | 2922 | најмалку 100 | 29 |
| PECEH | 15613 | најмалку 150 | 156 |
| POCOMAH | 3300 | најмалку 100 | 33 |
| CAPAJ | 33448 | најмалку 250 | 334 |
| СВЕТИ НИКОЛЕ | 14269 | најмалку 150 | 143 |
| СОПИШТЕ | 5313 | најмалку 100 | 53 |
| СТАРО НАГОРИЧАНЕ | 3050 | најмалку 100 | 31 |
| CTPУГA | 61620 | најмалку 350 | 616 |
| СТРУМИЦА | 49758 | најмалку 250 | 498 |
| СТУДЕНИЧАНИ | 17371 | најмалку 150 | 174 |
| ТЕАРЦЕ | 22459 | најмалку 150 | 225 |
| TETOBO | 86550 | најмалку 350 | 866 |
| ЦEHTAP | 43546 | најмалку 250 | 435 |
| ЦЕНТАР ЖYПA | 7383 | најмалку 100 | 74 |
| ЧАИР | 57517 | најмалку 350 | 575 |
| ЧАШКА | 6089 | најмалку 100 | 61 |
| ЧЕШИНОВО-OБЛEШEBO | 5138 | најмалку 100 | 51 |
| ЧУЧЕР-САНДЕВО | 8717 | најмалку 100 | 87 |
| ШТИП | 41469 | најмалку 250 | 415 |
| ШУТО ОРИЗАРИ | 23521 | најмалку 150 | 235 |
| ВКУПНО | 1815350 | 18154 |
Të dhënat në tabelë tregojnë se në zgjedhjet vendore, në 37 komuna (nga gjithsej 80 komuna), me zgjidhjen e re ligjore do të nevojiten më shumë nënshkrime për kandidatët e pavarur për të kandiduar për kryetar komune, apo për anëtar të këshillit komunal. p.sh. në komunën e Manastirit, zgjidhja e re ligjore do të kërkojë mbledhjen e së paku 776 nënshkrimeve, krahasuar me 350 nënshkrime që kërkoheshin me zgjidhjen e vjetër; në Bogovinë 286 nënshkrime në vend të 150 nënshkrimeve; në Veles 451 nënshkrime në vend të 250 nënshkrimeve sipas zgjidhjes së vjetër; në Vrapçishtë 268 nënshkrime në vend të 150 nënshkrimeve sipas vendimit të vjetër; në Gjevgjeli 188 nënshkrime në vend të 150 nënshkrimeve; në Gostivar 816 në vend të 350 nënshkrimeve; në Dibër 193 në vend të 150 nënshkrimeve; në Zhelinë 252 në vend të 150 nënshkrimeve; në Kavadar 320 në vend të 250 nënshkrimeve; në Kërçovë 504 në vend të 350 nënshkrimeve; në Koçan 326 në vend të 250; në Kriva Pallankë 165 në vend të 150; në Kumanovë 936 nënshkrime në vend të 350 nënshkrimeve; në Likovë 261 në vend të 150 nënshkrimeve; në Negotinë 159 në vend të 150 nënshkrimeve; në Ohër 519 nënshkrime në vend të 350 nënshkrimeve; në Prilep 623 nënshkrime në vend të 350 nënshkrimeve; në Radovish 244 në vend të 150 nënshkrimeve; në Resnjë 159 nënshkrime në vend të 150 nënshkrimeve; në Strugë 616 nënshkrime në vend të 350 nënshkrimeve; në Strumicë 498 nënshkrime në vend të 250 nënshkrimeve sipas zgjidhjes së vjetër; në Studeniçan 174 nënshkrime në vend të 150 nënshkrimeve; në Tearcë 225 nënshkrime në vend të 150 nënshkrimeve; në Tetovë 866 nënshkrime në vend të 350 nënshkrimeve; në Shtip 415 nënshkrime në vend të 250 nënshkrimeve.
Të dhënat e treguara tregojnë se bëhet fjalë për komuna të mëdha ku përfshihen qytetet më të mëdha në vend, të gjitha komunat e qytetit të Shkupit, që do të thotë se këto janë komuna në të cilat janë regjistruar numri më i madh i votuesve. E shprehur pikërisht në shifra, në këto 37 komuna janë regjistruar gjithsej 1.523.116 votues, që përbën rreth 84% të elektoratit. Për krahasim, në 43 komunat e mbetura në të cilat, sipas zgjidhjes së re ligjore (1% vota të votuesve të regjistruar), do të nevojiten më pak vota se aktvendimi paraprak në fuqi, janë regjistruar vetëm 281.163 zgjedhës, që përfaqësojnë 16% të elektoratit.
Shembulli më i spikatur janë komunat e Shkupit dhe Qyteti i Shkupit, ku në secilën nga komunat është rritur ndjeshëm numri i nënshkrimeve për të nominuar kandidatë të pavarur, dhe për të kandiduar për kryetar komune apo për anëtar të këshillit në qytetin e Shkupit, me zgjidhjen e re ligjore do të nevojiten deri në 4.6 herë më shumë nënshkrime.
Tabela 3. Të dhënat për numrin e votuesve të regjistruar sipas komunave në qytetin e Shkupit dhe për qytetin e Shkupit dhe të dhënat për numrin e nënshkrimeve të nevojshme për kandidimin e kandidatëve të pavarur për anëtarë të këshillit dhe kryetar komune sipas aktvendimit të vjetër dhe sipas aktvendimit të ri të kontestuar për 1%.
| Komuna në Qytetin e Shkupit | Numri i votuesve të regjistruar | Numri i nënshkrimeve (aktvendim i vjetër) | Numri i nënshkrimeve të nevojshme (aktvendimi i ri) 1% |
| Аеродром | 67336 | 350 | 673 |
| Бутел | 32624 | 250 | 326 |
| Гази Баба | 61030 | 350 | 610 |
| Ѓорче Петров | 38823 | 250 | 388 |
| Карпош | 55675 | 350 | 557 |
| Кисела Вода | 52936 | 350 | 529 |
| Сарај | 33448 | 250 | 334 |
| Центар | 43546 | 250 | 435 |
| Чаир | 57517 | 350 | 575 |
| Шуто Оризари | 23521 | 150 | 235 |
| Град Скопје | 466456 | 1000 | 4664 |
Rritja e numrit të nevojshëm të nënshkrimeve për emërimin e kandidatëve të pavarur, sipas Gjykatës, përbën ndërhyrje në ushtrimin e të drejtës së votës së qytetarëve të garantuar nga neni 22 i Kushtetutës, sepse me ndryshimin e kontestuar janë vështirësuar kushtet me të cilat qytetarët do të mund të propozojnë kandidatëve të pavarur. Nga analiza e historikut të dispozitave të kontestuara – neni 61, paragrafi 1 dhe neni 62 i Kodit Zgjedhor, rezulton se këto dispozita janë përfshirë në Kodin Zgjedhor që në fillim, pasi në të njëjtën përmbajtje janë parashikuar në tekstin bazë të Kodit, i cili është miratuar në vitin 2006, dhe si të tilla janë zbatuar në pothuajse të gjitha zgjedhjet dhe ciklet zgjedhore që janë zbatuar në vend për afër dy dekadat e kaluara. Prandaj, Në Gjykatë u shtrua pyetja se për cilat arsye ligjvënësi vendosi të ndryshojë dispozitat pas 18 vitesh nga zbatimi i tyre në praktikë.
Gjatë procedurës paraprake është kërkuar mendim nga Kuvendi i Republikës së Maqedonisë së Veriut si dhe nga Qeveria e Republikës së Maqedonisë së Veriut, të cilës i është dërguar edhe kërkesë urgjente, por përpos propozim-ligjit të dërguar me arsyetimin, as Kuvendi e as Qeveria nuk kanë dhënë përgjigje për pretendimet e iniciativës. Në arsyetimin e Propozim ligjit thuhet se Prozim Ligji zbaton rekomandimet e Misionit të Vëzhgimit të Zgjedhjeve të OSBE/ODIHR-së të konstatuara në raportet përfundimtare për zgjedhjet në vend gjatë viteve të fundit, por siç u tha më sipër, nuk jepet asnjë shpjegim për arsyet e ndryshimeve konkretisht të kontestuara në nenin 61, paragrafi 1 i Kodit Zgjedhor dhe nenin 6.
Raporti Përfundimtar i Misionit të Vëzhgimit të Zgjedhjeve Lokale të OSBE/ODIHR-së për vitin 2021 tregoi se në praktikë, numri i nevojshëm i nënshkrimeve në mbështetje të këshilltarëve të pavarur varionte midis 0.4% dhe 5% të votuesve të regjistruar në komunën përkatëse, gjë që është në kundërshtim me praktikën e mirë ndërkombëtare dhe parimin e mundësive të barabarta për të kandiduar në zgjedhje. U theksua se për të siguruar mundësi të barabarta në të drejtën për t’u zgjedhur për të gjithë kandidatët, numri i kërkuar i nënshkrimeve në mbështetje të kandidatëve të pavarur duhet të jetë në përpjesëtim me numrin aktual të votuesve të regjistruar për njësi zgjedhore, prandaj u rekomandua të shqyrtohet mundësia e standardizimit të numrit të kërkuar të nënshkrimeve në maksimum 1% të votuesve të regjistruar në përputhje me praktikën e mirë ndërkombëtare.
Nga formulimi “maksimumi deri në 1%” del qartë se numri 1% është vendosur si kufiri përfundimtar, pra përqindja më e lartë e nënshkrimeve që mund të kërkohet për kandidimin e kandidatëve të pavarur, duke i lënë vetë shtetit të përcaktojë përqindjen e saktë brenda intervalit të mundshëm prej 0,1 deri në 1% të nënshkrimeve nga votuesit e regjistruar. Përse ligjvënësi vendosi për përqindjen më të lartë të mundshme mbetet e paqartë për shkak të mungesës së shpjegimit në Propozim ligj. Ndryshimi ligjvënës që rriti numrin e nevojshëm të nënshkrimeve për nominimin e kandidatëve të pavarur për dy, tre, dhe në rastin e Qytetit të Shkupit edhe për më shumë se 4 herë, paraqet shkelje të theksuar të së drejtës për të kandiduar, e cila në mungesë të arsyeve të shpjeguara nga ligjvënësi krijon përshtypjen se është bërë ekskluzivisht në interes të qëllimit më të madh të partive të pavarura në fillim të zgjedhjes, me qëllimin e reduktimit të numrit më të madh të partive të pavarura në vetë fillimin e garës zgjedhore. Pa një shpjegim objektiv mjaftueshëm të arsyetuar, ky ndryshim nuk mund të konsiderohet i justifikuar për qëllimin e arritjes së një qëllimi legjitim dhe as që është i nevojshëm dhe proporcional.
Gjykata e vlerëson të nevojshme të vërë në dukje se kjo praktikë e propozimit të ligjeve në Kuvend që nuk përmbajnë shpjegim për ndryshimet e rëndësishme që parashikohen është e papranueshme për një shoqëri demokratike të bazuar në parimin e sundimit të së drejtës, sepse cenon sigurinë juridike dhe parashikueshmërinë e normave juridike që janë elemente përbërëse të këtij parimi. Aq më tepër që bëhet fjalë për një ligj të rëndësishëm – Kodin Zgjedhor që rregullon sistemin zgjedhor dhe vendos rregullat zgjedhore që janë parakusht për arritjen e zgjedhjeve të lira, të ndershme, të drejtpërdrejta dhe demokratike si vlerë themelore e rendit kushtetues të Republikës së Maqedonisë së Veriut. Vetë dispozitat e kontestuara janë gjithashtu domethënëse sepse ato nuk janë thjesht një zëvendësim tekniko-juridik i një numri nënshkrimesh me një numër tjetër nënshkrimesh, por një ndryshim i kushtit në të cilin qytetarët si subjekte zgjedhore mund të propozojnë listat e kandidatëve për pjesëmarrje në zgjedhje, me rrezik real që kandidatët e mbështetur nga qytetarët të eliminohen nga zgjedhjet që në fillim, duke kufizuar kështu listën e kandidatëve partiak. Duke marrë parasysh këto pasoja që prekin drejtpërdrejt të drejtën e qytetarëve për të propozuar kandidatë për zgjedhje, e cila është një element integral i të drejtës së qytetarëve për të votuar, të garantuar nga neni 22 i Kushtetutës, Gjykata vlerëson se ligjvënësi, në hartimin e ndryshimeve ligjore në lidhje me numrin e nënshkrimeve të kërkuara, duhet të kishte pasur një qasje më serioze, të kishte bërë më parë një analizë të arsyeve dhe shpjegimin e mëparshëm të zbatimit të dispozitës ligjore, duke ofruar arsyetime dhe objektiva të zbatimit të tyre të mëparshëm në praktikën e shëndoshë të dispozitës ligjore. të arrihet me ndryshimet e propozuara, gjë që nuk është bërë në rastin konkret. Në vend të kësaj, ndryshimet e propozuara në Kodin Zgjedhor u bënë në procedurë të përmbledhur, në respektim të dispozitave konkretisht të kontestuara, dhe në mënyrë krejtësisht jotransparente dhe pa debat publik, edhe pa diskutim në seancën e Kuvendit, në periudhën menjëherë para zgjedhjeve të vitit 2024, gjë që gjithashtu devijon nga standardet ndërkombëtare të Komisionit të Venedikut që rekomandojnë që çështjet esenciale në zgjedhje të mos jenë lëndë e ndryshimeve të paktën një vit para datës së mbajtjes së zgjedhjeve (Kodi i Praktikës së Mirë për Çështjet Zgjedhore, Komisioni i Venedikut 2002).
Pluralizmi politik si vlerë themelore e rendit kushtetues, i vendosur në nenin 8, paragrafi 1, alineja 5 të Kushtetutës, krijon disa detyrime pozitive për shtetin si garantues i pluralizmit për të mundësuar që opsionet e ndryshme politike të qytetarëve të shprehen efektivisht përmes pjesëmarrjes, në kushte të barabarta dhe të ndershme në zgjedhje të lira dhe demokratike. Kjo përfshin në radhë të parë obligimin e shtetit për të ofruar një kuadër ligjor të përshtatshëm për ushtrimin efikas të së drejtës së votës, i cili do të përcaktojë kushte të drejta për pjesëmarrjen e grupeve më pak të përfaqësuara, vulnerabël të qytetarëve, por edhe të qytetarëve që kandidohen të pavarur nga partitë politike. Ose me fjalë të tjera, legjislacioni që rregullon zgjedhjet duhet të inkurajojë, në vend që të kufizojë, pluralizmin e pikëpamjeve dhe opinioneve politike, të krijojë kushte për ekzistencën e një klime politike pluraliste, konkurrencë të ndershme zgjedhore dhe një mjedis në të cilin do të promovohet pjesëmarrja jo vetëm e partive politike, por edhe e grupeve dhe individëve të tjerë në jetën politike dhe publike, në të cilën qytetarët si individë do të jenë në gjendje të shprehin lirisht mendime të ndryshme, si kandidatët e pavarur t’i prononcojnë qëndrimet dhe mendimet e tyre të cilat më shpesh realizohen dhe zbatohen nga ato të partive politike dhe kandidatëve partiakë. Në këtë mënyrë do të parandalohet abuzimi me pushtetin politik nga partitë politike dominuese, të cilat falë përfaqësimit të tyre në organin legjislativ, krijojnë rregullat e konkurrencës politike në favor të tyre, në dëm të grupeve të tjera politike dhe kandidatëve jopartiakë.
Dispozitat ligjore të kontestuara, sipas vlerësimit të Gjykatës, nuk i shërbejnë qëllimit të synimeve të mësipërme të legjislacionit zgjedhor, sepse duke rritur numrin e nënshkrimeve të nevojshme për kandidimin e kandidatëve të pavarur, i eliminojnë ata nga procesi zgjedhor, duke e bërë të pamundur ushtrimin e të drejtës për të kandiduar si element i të drejtës pasive të votës, me çka edhe qytetarëve që i mbështesin ata u kufizohet e drejta e zgjedhjes dhe e drejta e veprimit politik, pasi që zgjedhja e tyre ka të bëjë vetëm me kandidatët partiakë dhe me veprimet politike në kuadër të partive politike. Kufizimi i numrit të subjekteve të mundshme zgjedhore në procesin zgjedhor heq atributet demokratike të zgjedhjeve të lira dhe të ndershme dhe kërcënon dhe dobëson drejtpërdrejt pluralizmin politik, si vlerë themelore e rendit kushtetues sipas nenit 8, paragrafi 1, alineja 5 të Kushtetutës.
Bazuar në të gjitha sa më sipër, Gjykata konstatoi se me bazë mund të ngrihet çështja e përputhshmërisë së dispozitave kontestimore të neneve 17 dhe 18 të Ligjit për ndryshimin dhe plotësimin e Kodit Zgjedhor (“Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë së Veriut” nr. 58/2024, 11 mars 2024) me dispozitat e neneve 8 paragrafi 1 alinetë 3, 5, 22 dhe 23 të Kushtetutës së Republikës së Maqedonisë së Veriut.
IV
Nisur nga sa më sipër, Gjykata, me shumicë votash, vendosi si në dispozitivin e këtij aktvendimi.
KRYETAR
i Gjykatës Kushtetuese të Republikës së Maqedonisë së Veriut,
dr. Darko Kostadinovski