Уставен суд на
Република Северна Македонија
У. бр.187/2024
Скопје,12.02.2025 година
Уставниот суд на Република Северна Македонија, во состав д-р Дарко Костадиновски, претседател на Судот и судиите Насер Ајдари, м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, д-р Јадранка Дабовиќ-Анастасовска, Елизабета Дуковска, д-р Осман Кадриу, Добрила Кацарска, д-р Ана Павловска-Данева и м-р Фатмир Скендер, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија и член 73 од Актот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.115/2024) на седницата одржана на 12.02.2025 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на:
– член 4 став 1 точка 2 во делот „кое има склучено договор за отуѓување на градежно земјиште сопственост на Република Северна Македонија наменето за автокамп согласно со овој закон или“, член 5 став 3, членовите 10, 11, член 12 ставовите 1, 2, 4 и 5, членовите 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27 и 28 од Законот за автокампови („Службен весник на Република Македонија“ бр.13/2013, 152/2015 и 31/2016 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.257/2020) и
– член 46 став 5 од Законот за градежно земјиште во делот „автокампови„ и во делот „односно Законот за автокампови“ („Службен весник на Република Северна Македонија” бр. 15/2015, 98/2015, 193/2015, 226/2015, 31/2016, 142/2016 и 190/2016, и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.275/2019).
Образложение
I
Емил Михајлов од Скопје, до Уставниот суд на Република Северна Македонија поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на членовите од законите означени во точката 1 од ова решение.
Подносителот на иницијативата смета дека со примена на оспорените одредби се повредуваат темелните вредности на Уставот, владеење на правото, слободата на пазарот и претпиемништвото и локалната самоуправа утврдени во член 8 став 1 алинеи 1, 7 и 9 од Уставот и директно се повредуваат основните слободи и права на човекот и граѓанинот загарантирани со член 55 ставови 1, 2 и 3 од Уставот на Република Северна Македонија.
Според подносителот, оспорената одредба е спротивна на член 114 став 1, со кој на граѓаните им се гарантира правото на локална самоупрaва и е спротивна на член 115 став 1 од Уставот.
Имено, со Законот за автокампови биле предвидени два основи за стекнување својство на корисник на автокамп во зависност од тоа дали градежното земјиште на кое ќе се гради автокампот е сопственост на Република Северна Македонија или сопственост на друго правно или физичко лице. Според подносителот, во дефиницијата дадена во член 4 точка 2 од Законот, е исклучена можноста корисникот на автокамп да стане лице кое би засновало долготраен или краткотраен закуп на градежното земјиште во сопственост на Република Северна Македонија наменето за изградба на автокамп, а таквото ограничување е неосновано и спротивно на владеење на правото кое е нарушено со вака дефинираната одредба и создава правна несигурност и неосновано ограничување бидејќи можноста за засновање на долготраен и краткотраен закуп на градежното земјиште е изречно дозволена и уредена во член 13 став 2 и член 46 ставови 1 и 5 од Законот за градежно земјиште.
Во конкретниот случај, според подносителот ваквото ограничување истовремено претставува и ограничување на слобода на претприемништвото бидејќи директно ги засега во условите под кои можело да се отпочне со деловниот потфат на штета на секој претприемач, а тоа претставува ограничување кое е спротивнo на член 8 став 1 алинеја 7, а во врска со член 55 од Уставот.
Од друга страна пак, подносителот на иницијативата смета дека одредбата од член 12 став 3 од Законот за автокампови каде е уредено дека почетната цена изнесува едно евро во денарска противвредност по метар квадратен за градежното земјиште кое е предмет на отуѓувањето е решение на законодавецот со кое е предвидена поволност за секој заинтересиран инвеститор (кој сака да учествува во постапката за отуѓување на градежното земјиште во сопственост на Република Северна Македонија наменето за автокампови) за реализација на законски декларираната цел – развој на туризмот со привлекување на странски и домашен капитал за основање и изградба на автокамп.
Понатаму, во иницијативата подносителот наведува дека изградбата и изведувањето на работите за основање и работење на автокамп е работа од јавен интерес и од локално значење кое влијае на економскиот развој и туризам во одредена локална заедница, а со тоа граѓаните преку своите претставници треба на локално ниво да одлучуваат за работите од локално значење.
Од наведените причини, подносителот смета дека оспорените делови на законските одредби од член 4 точка 2 во делот „кое има склучено договор за отуѓување на градежно земјиште сопственост на Република Северна Македонија наменето за автокамп согласно со овој закон или“, член 5 став 3, членовите 10, 11, член 12 ставовите 1, 2, 4 и 5, членовите 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27 и 28 од Законот за автокамови и член 46 став 5 во делот „ автокампови„ и во делот „односно Законот за автокампови„ од Законот за градежно земјиште немаат уставна основа, со барање Уставниот суд да поведе постапка за оценување на уставноста и истите да ги укине.
II
На седницата Судот утврди дека со Законот за автокампови („Службен весник на Република Македонија“ бр.13/13, 152/15 и 31/16 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.257/20) се уредува начинот и постапката за основање на автокамп, постапката за отуѓување на градежното земјиште наменето за автокамп, условите кои треба да ги исполнат корисниците на автокамповите, како и други прашања поврзани со автокамповите односно со донесувањето на овој закон се воспоставува правна рамка за формирање на автокамп со посебен закон, додека со Законот за градежно земјиште („Службен весник на Република Северна Македонија” бр. 15/2015, 98/2015, 193/2015, 226/2015, 31/2016, 142/2016 и 190/2016, и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.275/2019) се уредуваат правата и обврските во поглед на градежното земјиште, уредувањето на градежното земјиште, условите и начинот на располагање со градежното земјиште, како и други прашања од областа на градежното земјиште.
III
Согласно со член 8 став 1 алинеи 3, 7 и 9 од Уставот на Република Северна Македонија, владеењето на правото, слобода на пазарот и претприемништвото и локална самоуправа се темелни вредности на уставниот поредок на Република Северна Македонија.
Според член 51 од Уставот, во Република Северна Македонија, законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.
Со член 55 од Уставот се гарантира слободата на пазарот и претприемништвото, а Републиката обезбедува еднаква правна положба на сите субјекти на пазарот. Републиката презема мерки против монополската положба и монополското однесување на пазарот. Слободата на пазарот и претприемништвото можат да се ограничат со закон единствено заради одбраната на Републиката, зачувувањето на природата, животната средина или здравјето на луѓето.
Републиката, согласно член 57 од Уставот, го поттикнува економскиот напредок и се грижи за порамномерен просторен и регионален развој, како и за побрз развој на стопански недоволно развиените подрачја.
Од наведените уставни одредби произлегува дека гарантирајќи го правото на сопственост, како едно од основните економски права и слободата на пазарот и претприемништвото, како една од основите на економските односи, Уставот на Република Македонија се определил за пазарно стопанство, во чии услови на стопанисување Републиката, како гарант на слободата на пазарот и претприемништвото, има обврска да обезбеди еднаква правна положба на сите субјекти на пазарот, да презема мерки против монополската положба и монополското однесување на пазарот, како и да го поттикнува нејзиниот севкупен економски развој и напредок.
Вака утврдената уставна улога на државата во сферата на економските односи значи дека таа и во услови на пазарно стопанство има соодветни ингеренции во обезбедување и создавање на правни, институционални и други претпоставки за слободно функционирање на пазарното стопанство и економските законитости.
Во остварувањето на оваа функција државата има донесено повеќе нормативни и други акти меѓу кои е и Законот за автокампови.
Уставниот суд на Република Северна Македонија согласно член 110 алинеја 1 од Уставот, одлучува за согласноста на законите со Уставот.
Согласно со член 114 од Уставот на Република Северна Македонија, на граѓаните им се гарантира правото на локална самоуправа. Единици на локалната самоуправа се општините. Во општините можат да се основаат облици на месна самоуправа. Општините се финансираат од сопствени извори на приходи определени со закон и со средства од Републиката. Со Амандманот XVI со кој се заменува ставот 5 на членот 114 од Уставот, е предвидено „Локалната самоуправа се уредува со закон кој се донесува со двотретинско мнозинство гласови од вкупниот број пратеници, при што мора да има мнозинство гласови од вкупниот број пратеници кои припаѓаат на заедниците кои не се мнозинство во Република Северна Македонија. Законите за локално финансирање, локални избори, општинските граници и за градот Скопје, се донесуваат со мнозинство гласови од присутните пратеници, при што мора да има мнозинство гласови од присутните пратеници кои припаѓаат на заедниците кои не се мнозинство во Република Северна Македонија“.
Амандманот XVII со точката 1 го заменува ставот 1 на членот 115 од Уставот, со кој е предвидено „Во единиците на локалната самоуправа граѓаните непосредно и преку претставници учествуваат во одлучувањето за прашања од локално значење, а особено во областите на јавните служби, урбанизмот и руралното планирање, заштитата на околината, локалниот економски развој, локалното финансирање, комуналните дејности, културата, спортот, социјалната и детската заштита, образованието, здравствената заштита и во други области утврдени со закон“.
Амандманот XVII на Уставот, ја уредува уставната положба на локалната самоуправа кој ги утврдува областите за кои е надлежна локалната самоуправа, дефинирајќи претходно дека станува збор за прашања од локално значење за кои граѓаните можат да одлучуваат непосредно и преку претставници.
Уставните надлежности на локалната власт понатаму се разработени во Законот за локалната самоуправа кој јасно го утврдува принципот на супсидијарност, определувајќи дека општините ги вршат работите од јавен интерес од локално значење, што не се исклучени од нивна надлежност или не се во надлежност на органите на државната власт.
Надлежноста на општините е уредена со Законот за локалната самоуправа („Службен весник на Република Македонија“ бр. 5/2002 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ 207/2024), кој во член 20 определува дека општините, во рамките на законот, во согласност со начелото на супсидијарност, имаат право на своето подрачје да ги вршат работите од јавен интерес од локално значење, што не се исклучени од нивна надлежност или не се во надлежност на органите на државната власт.
Во членот 22 од Законот за локална самоуправа е утврдена листата на надлежностите на општината. Тука спаѓаат точките 1,3 и 13:
1. Урбанистичкото (урбано и рурално) планирање, издавањето на одобрение за градење на објекти од локално значење утврдени со закон, уредувањето на просторот и уредувањето на градежното земјиште;
3. Локалниот економски развој – планирање на локалниот економски развој; утврдување на развојните и структурните приоритети; водење на локална економска политика; поддршка на развојот на малите и средните претпријатија и на претприемништвото на локално ниво и во тој контекст, учество во воспоставувањето и развојот на локалната мрежа на институции и агенции и промовирање на партнерство;
13. Други работи определени со закон.
Согласно со Законот за градежно земјиште („Службен весник на Република Северна Македонија” бр. 15/2015, 98/2015, 193/2015, 226/2015, 31/2016, 142/2016, 190/2016, и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.275/2019 ), градежното земјиште е изградено и неизградено земјиште, планирано со актите предвидени со Законот за просторното и урбанистичкото планирање. На градежно земјиште може да се стекнат право на сопственост и други стварни права, определени со овој и друг закон. Согласно член 9 од Законот прометот со градежното земјиште е слободен и се врши под услови утврдени со овој и друг закон.
Член 13 од Законот уредува дека со градежното земјиште сопственост на Република Северна Македонија, во име на Република Северна Македонија управува Владата на Република Северна Македонија и истото може да се отуѓи, да се даде под долготраен закуп, под краткотраен закуп, да се разменува, да сe заснова право на стварна службеност, да се даде на трајно користење, да се пренесе правото на сопственост и на него да се востановат други стварни права, на начин и под услови утврдени со овој и друг закон.
Согласно со член 46 став 1 од Законот постапките за отуѓување и давање под долготраен и краткотраен закуп на градежно земјиште и за засновање на право на стварна службеност на градежно земјиште сопственост на Република Северна Македонија, во име на Република Северна Македонија ги водат општините, општините во градот Скопје и градот Скопје, секоја на своето подрачје утврдено со закон, освен постапката за отуѓување на градежно земјиште сопственост на Република Северна Македонија за потребите на дипломатско-конзуларните претставништва за изградба на дипломатско-конзуларни објекти. По исклучок постапките од ставот 1 на овој член ги води градот Скопје, доколку градежното земјиште е на подрачје на две или повеќе општини во градот Скопје или доколку истото е од интерес на градот Скопје,утврден со Законот за градот Скопје. Во случаевите кога станува збор за урбанистички проекти за градби: на технолошки индустриски развојни зони, постапката ја води ДТИРЗ согласно со Законот за технолошки индустриски развојни зони; на слободни здравствени зони постапката ја води ДТИРЗ согласно со Законот за слободните здравствени зони; на туристички развојни зони и автокампови постапката ја води Агенцијата за промоција и поддршка на туризмот согласно со Законот за туристички развојни зони, односно Законот за автокампови и на индустриска или зелена зона, постапката ја води органот на државната управа надлежен за вршење на работите кои се однесуваат на управувањето со градежното земјиште во сопственост на Република Северна Македонија или општините согласно со Законот за индустриски – зелени зони.
Во конкретниот случај, станува збор за исклучок од општото правило кое се применува во случите кога станува збор за градби согласно со член 46 ставови 3, 4, 5 и 6 од Законот за градежно земјиште кои се утврдуваат со посебни закони за секој одделен случај и во тој случај законското решение кое воспоставува нов исклучок, нов правен режим во рамки на кој се обезбедува еднаков третман на граѓаните во рамки на тоа правило.
Со Законот за автокампови ( „Службен весник на Република Македонија“ бр.13/13, 152/15 и 31/16 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.257/20) се уредува начинот и постапката за основање на автокамп, постапката за отуѓување на градежното земјиште наменето за автокамп, условите кои треба да ги исполнат корисниците на автокамповите, како и други прашања поврзани со автокамповите. Со донесувањето на овој закон се воспоставува правна рамка за формирање на автокамп со посебен закон.
Согласно со членовите 2 и 3 од Законот целта на овој закон е развој на туризмот со привлекување на странски и домашен капитал за формирање на автокампови, а изградбата и изведувањето на работите за основање и работење на автокамп е од јавен интерес.
Член 4 став 1 е поимник кој го определува значењето на одделните поими во овој закон од значење за правилно разбирање и водење на постапката за основање на автокампот. Точка 2 од истиот член е законска дефиниција која се однесува на поимот „корисник на автокамп“ кој е секое домашно или странско физичко или правно лице кое има склучено договор за отуѓување на градежно земјиште сопственост на Република Северна Македонија наменето за автокамп согласно со овој закон или кое е сопственик на градежно земјиште, односно закупец на градежно земјиште сопственост на друго правно или физичко лице наменето за автокамп и кое има добиено решение за категоризација на автокамп согласно со одредбите од овој закон.
Согласно со член 5 став 1 од Законот се уредува дека автокампот може да се основа на подрачје за кое е донесена урбанистичко-планска документација за автокамп или друга соодветна урбанистичко-планска документација предвидена согласно со Законот за просторно и урбанистичкото планирање. Во ставот 2 е уредено дека автокамп може да се основа доколку земјиштето е во целосна сопственост на Република Северна Македонија или пак доколку земјиштето е во сопственост на правно или физичко лице.
Член 5 став 3 уредува дека градежното земјиште во сопственост на Република Северна Македонија наменето за автокамп се отуѓува согласно со одредбите од овој закон.
Урбанистичкото планирање на просторот, се врши согласно Законот за урбанистичко планирање („Службен весник на Република Северна Македонија” бр.32/2020 и 111/2023), со кој се уредуваат условите и начинот на системот на просторното и урбанистичко планирање, видовите и содржината на плановите, изработувањето и постапката за донесување на плановите, спроведување на плановите и друго.
Изработувањето, донесувањето и спроведувањето на просторниот план на Република Северна Македонија и на урбанистичките планови во овој закон се утврдени како работи од јавен интерес.
Единиците на локалната самоуправа се вклучени во постапката за формирање на автокамп преку давање на мислење пред започнување на постапката за донесување на урбанистичко-планска документација за автокамп, давање мислење на јавната објава за градежното земјиште наменето за автокамп и преку двајца претставници во комисијата која е надлежна за спроведување на постапката за продажба на градежното земјиште за автокамп .
Имено, согласно член 6 од Законот за автокампови основање на автокамп на земјиште во сопственост на Република Северна Македонија пред започнување на постапка за донесување на урбанистичко планска документација започнува со известување од страна на Агенцијата за промоција и поддршка на туризмот до единиците за локалната самоуправа на чие подрачје се предвидува формирање на автокамп. Единиците на локалната самоуправа во рок од 10 дена даваат мислење по однос на известувањето до Агенцијата. По истекот на рокот од 10 дена, Агенцијата до Владата на Република Северна Македонија поднесува писмено барање за основање на автокамп кое барање содржи задолжителни податоци согласно Законот. По приемот на барањето Владата на Република Северна Македонија донесува одлука за давање согласност за основање на автокамп со која ја утврдува и минималната категорија на автокампот или ќе го одбие барањето.
Основањето на автокамп на земјиште во приватна сопственост е уредено во член 7 од Законот.
Членот 8 од Законот, уредува дека работите во врска со формирањето, развојот и следењето на автокамповите предвидени на земјиште во сопственост на Република Северна Македонија ги врши Агенцијата во согласност со овој закон и друг закон.
Исклучокот на член 5 е уреден во член 9 од Законот каде е предвидено дека автокамп може да се формира и на земјиште кое е привремено одредено за кампирање со акт донесен од страна на Советот на општината на чие подрачје се наоѓа земјиштето, односно од страна на Советот на Градот Скопје доколку земјиштето се наоѓа на подрачје на Градот Скопје. Во актот со кој се одредува земјиштето за привремено кампирање се назначува организаторот на кампирање, времето за кое земјиштето може да се користи за кампирање и минимално-техничките услови кои мора да бидат исполнети.
Во дел три „Постапка за отуѓување на градежно земјиште“ (член 10 – член 28 ) од Законот се уредува постапката за отуѓување на градежното земјиште, надлежниот орган и начинот за спроведување на постапката за отуѓување на градежното земјиште сопственост на Република Северна Македонија, правото на учество на заинтересираните лица кои можат да се стекнат со сопственост на градежното земјиште, содржината на јавната објава за отуѓување на градежното земјиште сопственост на Република Северна Македонија, начинот и постапката за пријава за учество на заинтересираните лица, содржина на пријавата за учество, кој може да биде учесник во јавното наддавање, постапка за јавното наддавање, трошоци во постапка, извештај за спроведена постапка за јавното наддавање, склучување на договор со најповолниот понудувач и можни измени и дополнувања на истиот.
Согласно со членовите 28 и 29 од Законот, средствата за отуѓување на градежното земјиште сопственост на Република Северна Македонија се приходи на Агенцијата, додека уредувањето на градежното земјиште (изградба на патна инфраструктура и објекти на комунална инфраструктура, поставување на водоводна, фекална и атмосферска канализација и друга инсталација) се врши од страна на локалната самоуправа и/или Владата на Република Северна Македонија. Постапката за издавање на одобрение за градење на автокампот се спроведува согласно со член 31 од Законот за градење.
Градењето, основните барања на градбата, потребната проектна документација за добивање на одобрение за градење, правата и обврските на учесниците во изградбата, начинот на употреба и одржување на градбата, како и други прашања од значење за градењето се уредува со Законот за градење („Службен весник на Република Македонија” бр.130/09, 124/10, 18/11, 36/11, 49/11,54/11, 13/12, 144/12, 25/13, 79/13, 137/13, 27/14, 28/14, 42/14, 115/14, 149/14, 187/14, 44/15, 129/15,129/15, 217/15, 226/15, 30/16, 31/16, 39/16, 71/16, 103/16, 132/16, 35/18, 64/18, и 168/18 и „Службен весник на Република Северна Македонија” бр.244/19, 18/20, 279/20, 96/21 227/22, 111/23 и 115/23).
Поаѓајќи од општата определба од Уставот дека општините се надлежни за прашања од локално значење, а не и за оние за кои е надлежна централната власт, и имајќи ги предвид одредбите од Законот за локална самоуправа, Законот за градежно земјиште и Законот за автокампови произлегува правото на централната власт да одлучува за развој на туризмот со привлекување на странски и домашен капитал за формирање на автокампови, а изградбата и изведувањето на работите за основање и работење на автокамп е од јавен интерес.
Реализацијата и развојот на туризмот претставуваат легитимна цел на законодавецот. Според член 57 од Уставот, Републиката го поттикнува економскиот напредок и се грижи за порамномерен просторен и регионален развој, како и за побрз развој на стопански недоволно развиените подрачја. Ваквите уставни вредности се нераскинливо поврзани и меѓусебно условени со цел корпус на економски права кои произлегуваат од Уставот.
Вака дефинираното посебно правило има општествена оправданост која произлегува од реалната состојба во Републиката во поглед на регионалниот развој на државата.
Овие уставни вредности го оправдуваат јавниот интерес.
Оттука, произлегува дека законодавецот пропишал јасни услови и критериуми кои треба да ги исполни физичкото и правното домашно и странско лице за да биде корисник на автокамп, кои несомнено се поврзани со спецификите на оваа дејност. Наведените услови се однесуваат на сите заинтересирани за вршење на дејноста.
Законодавецот постапил во рамки на своето уставно овластување. Имено, во зависност од развојот на општествените и економските односи, ги уредува односите во сферата на развој на туризмот со привлекување на странски и домашен капитал за формирање на автокампови во насока за која оценил дека е целисходно, во која смисла се и оспорените одредби од Законот за автокампови и Законот за градежно земјиште. Оцената за целисходноста на ваквата проценка е исклучива надлежност на законодавецот, кој ги уредува, а по потреба ги менува и дополнува своите решенија.
За уставноста на ваквото законско решение суштинско е дека пропишаните услови се јасни, во непосредна поврзаност со дејноста за која се бараат и дека подеднакво се однесуваат на сите субјекти, а неисполнувањето на бараните услови не може да се смета како повреда на слободата на пазарот и претприемништвото.
IV
Врз основа на наведеното, Судот одлучи како во диспозитивот на ова решение.
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
д-р Дарко Костадиновски