У.бр.183/2024

Уставен суд
на Република Северна Македонија
У.бр.183/2024
05.02.2025 година
С к о п ј е

 

Уставниот суд на Република Северна Македонија, во состав д-р Дарко Костадиновски, претседател на Судот и судиите Насер Ајдари, м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, д-р Јадранка Дабовиќ-Анастасовска, Елизабета Дуковска, д-р Осман Кадриу, Добрила Кацарска, д-р Ана Павловска-Данева и м-р Фатмир Скендер, врз основа на член 110 алинеја 2 од Уставот на Република Северна Македонија и член 73 алинеја 1 од Актот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија” број 115/2024), на седницата одржана на 5 февруари 2025 година, донесе

Р Е Ш Е Н И Е

1. СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста и законитоста на Одлуката за применување на Правилникот за стандарди и нормативи за урбанистичко планирање („Службен весник на Република Македонија“ бр.142/2015, 217/2015, 222/2015, 228/2015, 35/2015, 99/2016, 134/2016 и 33/2017), во постапките за спроведување на детални урбанистички планови донесени согласно Правилникот за стандарди и нормативи за урбанистичко планирање кој повеќе не е во важност на територијата на Општина Ѓорче Петров („Службен гласник на Општина Ѓорче Петров“ бр.2/2018).

2. Ова решение ќе се објави во „Службен весник на Република Северна Македонија“.

О б р а з л о ж е н и е

I

Сања Маринковиќ од Скопје, преку полномошникот Александар Марковиќ, адвокат од Скопје, поднесе иницијатива за оценување на уставноста и законитоста на актот означен во диспозитивот на ова решение.

Според подносителот, оспорената одлука не е во согласност со член 8 став 1 алинеи 3 и 10 и член 51 став 1 од Уставот на Република Северна Македонија, член 2 став 1 точка 2 од Законот за локалната самоуправа, член 5 став 1 алинеја 3, член 11 став 1, членови 24 – 29 и член 82 од Законот за просторно и урбанистичко планирање и член 2 став 1, член 13 став 1, член 27 и членовите 38 – 54 од Законот за урбанистичко планирање.

Советот на Општината, со оваа одлука предвидел при спроведувањето на претходно донесените детални урбанистички планови на територијата на Општина Ѓорче Петров да се применува Правилникот за стандарди и нормативи за урбанистичко планирање („Службен весник на Република Македонија“ бр.142/2015, 217/2015, 222/2015, 228/2015, 35/2015, 99/2016, 134/2016 и 33/2017).

Меѓутоа, овие планови биле донесени согласно Правилникот за стандарди и нормативи за урбанистичко планирање (Службен весник на Република Македонија бр. 63/12, 126/12, 19/13, 95/13, 167/13, 37/14, 125/14, 148/14 и 65/15), кој важел претходно пред да биде донесен Правилникот којшто е наведен во оспорената одлука и имале параметри согласно правилникот што важел во времето на нивното донесување.

Со донесувањето на оспорената одлука, всушност биле изменети и дополнети постоечките детални урбанистички планови, без да се спроведе пропишаната постапка предвидена со член 27 и член 31 од Законот за урбанистичко планирање.

Ова прашање на сличен начин било нормирано и во член 82 од претходно важечкиот Закон за просторно и урбанистичко планирање, кој важел во времето на донесување на Одлуката.

Ниту со претходниот, ниту со постојниот закон, не било предвидено да се изменува детален урбанистички план со обична одлука, туку за тоа било потребно да се спроведе законски пропишана постапка во две главни фази и дваесетина потфази со вклучување на сите надлежни субјекти во определени фази од донесувањето, односно изменувањето и дополнувањето на планот.

Дури и да постоела потреба за усогласување на претходно донесените детални урбанистички планови со новиот Правилник за стандарди и нормативи за урбанистичко планирање, тоа усогласување морало да се спроведе во иста постапка предвидена за донесување детален урбанистички план, а не преку измислена скратена и законски непостоечка форма.
Како последица на ова незаконско постапување на Општината, се јавиле нелогичности во праксата кои доведуваат до правна несигурност.

Така, доколку се побарало издавање извод од детален урбанистички план од опфатените објекти, се добивал извод со параметри кои важат сега, а не со оние кои важеле кога бил донесен планот и изграден објектот.

II

Судот утврди дека Советот на Општина Ѓорче Петров, врз основа на член 22 став 1 точка 1 и член 36 став 1 точка 15 од Законот за локалната самоуправа, а во врска со член 28 став 2 од Правилникот за стандарди и нормативи за урбанистичко планирање („Службен весник на Република Македонија“ бр.142/15), како и врз основа на член 16 став 1 точка 37 од Статутот на Општина Ѓорче Петров-пречистен текст („Службен гласник на Општина Ѓорче Петров“ бр.18/13) и Статутарната одлука за измена и дополнување на Статутот на Општина Ѓорче Петров („Службен гласник на Општина Ѓорче Петров“ бр.13/14), на својата шеста седница одржана на 27 февруари 2018 година, донел Одлука за применување на Правилникот за стандарди и нормативи за урбанистичко планирање („Службен весник на Република Македонија бр. 142/15, 217/15, 222/15, 228/15, 35/15, 99/16, 134/16 и 33/17) во постапките за спроведување на детални урбанистички планови донесени согласно Правилникот за стандарди и нормативи за урбанистичко планирање кој не е повеќе во важност на територијата на Општина Ѓорче Петров.

Согласно со член 1 од истата, со оваа одлука се применува Правилникот за стандарди и нормативи за урбанистичко планирање („Службен весник на Република Македонија“ бр.142/15, 217/15, 222/15, 228/15, 35/15, 99/16, 134/16 и 33/17) во постапките за спроведување на деталните урбанистички планови донесени согласно Правилникот за стандарди и нормативи за урбанистичко планирање кој не е повеќе во важност на територијата на Општина Ѓорче Петров.

Според член 2, Одлуката ќе се применува во постапките за спроведување на деталните урбанистички планови (постапката за добивање на одобрение за градење, одобрување на идеен проект и сл.), освен за претходно започнатите постапки.

Со член 3 се задолжуваат градоначалникот на Општина Ѓорче Петров и Секторот за урбанизам да ја применуваат оваа одлука во постапките за спроведување на деталните урбанистички планови.

На крајот, во член 4 е определено дека Одлуката стапува на сила со денот на нејзиното донесување и дека ќе се објави во „Службен гласник на Општина Ѓорче Петров“.

Одлуката е објавена во „Службен гласник на Општина Ѓорче Петров“ бр.2 од 27 февруари 2018 година.

III

a) Согласно со член 1 став 1 од Уставот на Република Северна Македонија, Република Северна Македонија е суверена, самостојна, демократска и социјална држава.

Според ставот 2 на овој член, суверенитетот на Република Северна Македонија е неделив, неотуѓив и непренослив.

Член 3 став 1 од Уставот, предвидува дека територијата на Република Северна Македонија е неделива и неотуѓива.

Владеењето на правото и локалната самоуправа се темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија, согласно член 8 став 1 алинеи 3 и 9 од Уставот.

Согласно со член 51 од Уставот, во Република Северна Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.

Според член 52 став 1 од Уставот, законите и другите прописи се објавуваат пред да влезат во сила.

Член 110 алинеја 2 од Уставот, утврдува дека Уставниот суд на Република Северна Македонија, одлучува за согласноста на другите прописи и на колективните договори со Уставот и со законите.

Согласно точката 1 на Амандманот XVI на Уставот, локалната самоуправа се уредува со закон кој се донесува со двотретинско мнозинство гласови од вкупниот број пратеници, при што мора да има мнозинство гласови од вкупниот број пратеници кои припаѓаат на заедниците кои не се мнозинство во Република Македонија. Законите за локално финансирање, локални избори, општинските граници и за Градот Скопје, се донесуваат со мнозинство гласови од присутните пратеници, при што мора да има мнозинство гласови од присутните пратеници кои припаѓаат на заедниците кои не се мнозинство во Република Северна Македонија.

Според точката 1 на Амандманот XVII на Уставот, во единиците на локалната самоуправа граѓаните непосредно и преку претставници учествуваат во одлучувањето за прашања од локално значење, а особено во областите на јавните служби, урбанизмот и руралното планирање, заштитата на околината, локалниот економски развој, локалното финансирање, комуналните дејности, културата, спортот, социјалната и детската заштита, образованието, здравствената заштита и во други области утврдени со закон.

б) Согласно член 2 став 1 точка 2 од Законот за локалната самоуправа („Службен весник на Република Македонија“ бр.5/2002), „прописи” се општи акти со кои советот го уредува вршењето на надлежностите на општината.

Во член 7 став 1 од истиот закон е предвидено дека општината го уредува вршењето на своите надлежности со статутот и други прописи.

Според член 21 став 1 од Законот, општините самостојно, во рамките на законот, ги уредуваат и вршат работите од јавен интерес од локално значење, утврдени со овој или друг закон и се одговорни за нивното вршење.

Член 36 (насловен „Надлежност на Советот“) став 1 точка 1 од овој закон, утврдува дека советот го донесува статутот на општината и други прописи, додека точка 15 на истиот став предвидува дека врши и други работи утврдени со закон.

Член 50 (насловен „Надлежности на градоначалникот“) став 1 точка 4 од Законот за локалната самоуправа, нормира дека градоначалникот го обезбедува извршувањето на одлуките на советот.

Според точките 13 и 16 на овој став, градоначалникот исто така, раководи со општинската администрација и врши други работи утврдени со закон и со статутот.

Членот 62 од истиот закон (насловен „Прописи на советот“), во став 1 предвидува дека во вршењето на работите од својата надлежност советот донесува прописи и тоа: статут, програми, планови, одлуки и други прописи утврдени со закон.

Согласно став 4 на истиот член, прописите се објавуваат во службениот гласник на општината најдоцна во рок од седум дена од денот на нивното донесување, додека според став 5 на истиот член, прописите од ставот 1 на овој член влегуваат во сила осмиот ден од денот на објавувањето, доколку со статутот поинаку не е определено.

в) Согласно со член 79 став 1 од Статутот на Општина Ѓорче Петров-пречистен текст („Службен гласник на Општина Ѓорче Петров“ бр.18/13) и Статутарната одлука за измена и дополнување на Статутот на Општина Ѓорче Петров („Службен гласник на Општина Ѓорче Петров“ бр.13/14), прописите на Советот влегуваат во сила, осмиот ден од денот на објавувањето во „Службен гласник на Општина Ѓорче Петров“, а по исклучок што го утврдува Советот, најрано со денот на објавувањето.

Во став 2 алинеи 1 – 4 на истиот член е предвидено дека прописите на Советот може да влезат во сила и во покус рок од осум дена ако: причините поради кои се предлага донесувањето на прописот и целите што се сака да се постигнат со неговото донесување се од итен и неодложен карактер; не се создаваат материјални обврски за граѓаните и правните лица; прашањата што се регулираат се од сферата на одбраната, заштитата, спасувањето и сл.; тоа го налагаат начелата на целисходност, рационалност, ефикасност, економичност, оперативност и сл.

IV

Анализата на оспорената одлука укажува на тоа дека Советот со свој акт – во форма на одлука, определил кој подзаконски акт ќе се применува во постапките за спроведување на деталните урбанистички планови, при што предвидел исклучок – тоа да не важи за претходно започнатите постапки и утврдил обврска за градоначалникот на Општината и Секторот за урбанизам да ја применуваат оваа одлука.

Според Судот, ваквиот нормативен пристап е причина согласно член 26 од Актот на Уставниот суд на Република Северна Македонија, уставноста и законитоста на оспорената одлука да се испита и од аспект на начинот на уредување на предметот којшто е од суштинско прашање, покрај наводите од иницијативата на кои подолу се дава осврт.

Имено, важењето на прописите и нивната примена е прашање кое го уредуваат исклучиво самите прописи во своите преодни и завршни одредби. Од друга страна, должност на органите е да ги спроведуваат и почитуваат, а не со свои одлуки да одлучуваат за нивното важење и примена, што е спротивно на темелната вредност на уставниот поредок – владеењето на правото од член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот.

Конкретно, во оспорената одлука се наведени два правилници со ист назив, но со различно време на важење во кое се применуваат.

Првиот е Правилникот за стандарди и нормативи за урбанистичко планирање („Службен весник на Република Македонија“ бр.63/12, 126/12, 19/13, 95/13, 167/13, 37/14, 125/14, 148/14 и 65/15).

Согласно член 89 од овој правилник, истиот влегува во сила наредниот ден од денот на објавувањето во „Службен весник на Република Македонија”.

Основниот текст на Правилникот е објавен во „Службен весник на Република Македонија“ бр.63/12 од 23 мај 2012 година, што значи дека влегол во сила на 24 мај 2012 година.

Во оспорената одлука, не се наведени броевите на службеното гласило во кој е објавен овој правилник. Но, од преодните одредби на другиот правилник наведен во оваа одлука, во која се предвидува престанок на важењето на првиот правилник, неспорно е дека станува збор за овој пропис.

Вториот е Правилникот за стандарди и нормативи за урбанистичко планирање („Службен весник на Република Македонија“ бр.142/2015, 217/2015, 222/2015, 228/2015, 35/2015, 99/2016, 134/2016, 33/2017 и 86/2018), при што во оспорената одлука, не е наведен последниот правилник за негово изменување и дополнување од причина што истиот е донесен подоцна (4 мај 2018 година, а влегол во сила наредниот ден).

Во член 86 од овој правилник е предвидено дека со денот на неговото влегување во сила престанува да важи Правилникот за стандарди и нормативи за урбанистичко планирање („Службен весник на Република Македонија” бр. 63/12, 126/12, 19/13, 95/13, 167/13, 37/14, 125/14, 148/14 и 65/15).

Членот 87 од истиот правилник определува дека влегува во сила наредниот ден од денот на објавувањето во „Службен весник на Република Македонија”.

Ако се има предвид дека основниот текст на овој правилник е објавен во „Службен весник на Република Македонија“ бр.142/15 од 21 август 2015 година, значи дека влегол во сила на 22 август 2015 година.

Според тоа, првиот правилник важел и согласно тоа се применувал заклучно со 21 август 2015 година, додека вториот почнал да важи од наредниот ден, пред донесувањето и влегувањето во сила на оспорената oдлука на 27 февруари 2018 година.

И покрај јасноста и прецизноста на претходно наведените норми кои го уредуваат влегувањето во сила и престанокот на важењето на двата правилници, Советот на Општината одлучил да ја уредува нивната примена, каде за првиот правилник во член 1 од оспорената одлука дури и констатира дека истиот не бил повеќе во важност на територијата на Општината.

Оспорената одлука има свој вовед во кој се наведени правните основи за нејзино донесување, но ниту еден  од нив не содржи овластување за донесување на ваков акт од страна на Советот на Општината.

Така, член 22 став 1 точка 1 од Законот за локалната самоуправа се однесува на тоа дека општините меѓу другото ги вршат работите на урбанистичкото (урбано и рурално) планирање, издавањето на одобрение за градење на објекти од локално значење утврдени со закон, уредувањето на просторот и уредувањето на градежното земјиште.

Потоа, наведен е член 36 став 1 точка 15 од истиот закон, според кој Советот врши и други работи утврдени со закон.

Меѓутоа, законска одредба, која доделува овластување за определување примена на подзаконски пропис од страна на Советот, не е наведена од причина што таква не постои.

Исто и цитираниот член 28 став 2 од Правилникот за стандарди и нормативи за урбанистичко планирање („Службен весник на Република Македонија“ бр.142/15), се однесува на групите на класи на намени (А-Домување, Б-Комерцијални и деловни намени, В-Јавни институции, Г- Производство, дистрибуција и сервиси, Д-Зеленило, спорт, рекреација и меморијални простори и Е-Инфраструктура), а не на овластување за донесување ваков акт.

И на крајот, според наведениот во воведот член 16 став 1 точка 37 од Статутот на Општината, Советот, меѓу другото ги врши работите на донесување други одлуки за работите од своја надлежност, што исто така не може да биде правен основ за донесување ваква одлука.

Во однос на примената на правилниците во целост, во член 2 од оспорената одлука е предвиден преоден режим според кој Одлуката ќе се применува во постапките за спроведување на деталните урбанистички планови (постапката за добивање на одобрение за градење, одобрување на идеен проект и сл.), освен за претходно започнатите постапки.

Повторно, ова не може да биде предмет на ваков акт, туку исто како  прашањето за важење и примена, преодниот режим може да биде предмет на уредување на самиот пропис и на ниту еден акт, односно одредба од акт како што е во случајот, со што се повредува темелната вредност на уставниот поредок – владеењето на правото од член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот.

Токму Правилникот, за кој со оспорената одлука се определува дека ќе се применува, во член 85 предвидува дека при спроведувањето на урбанистичките планови донесени до денот на влегувањето во сила на овој правилник, ќе се применуваат одредбите од член 50 став 3 од овој правилник, освен доколку со одредбите за спроведување на овие урбанистички планови не е дефинирано дека површините од дозволените пречекорувања од страна на издадените елементи од архитектонска пластика влегуваат во вкупно изградената површина.

Од друга страна, Судот утврди дека овој правилник престанал да важи со влегувањето во сила на Правилникот за урбанистичко планирање („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.225/2020, 219/2021, 104/2022 и 99/2023).

Во член 198 од истиот е предвидено дека со денот на неговото влегување во сила престанува да важи Правилникот за стандарди и нормативи за урбанистичко планирање („Службен весник на Република Македонија” бр. 142/15, 217/15, 222/15, 228/15, 35/16, 99/16, 134/16, 33/17 и 86/18), додека според член 199 од истиот акт, овој правилник влегува во сила наредниот ден од денот на објавувањето во „Службен весник на Република Северна Македонија“.

Притоа, основниот текст на Правилникот за урбанистичко планирање е објавен во „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.225/2020 од 18 септември 2020 година, што значи дека влегол во сила на 19 септември 2020 година.

Но, и покрај тоа, оспорената одлука е сѐ уште на сила и е дел од правниот поредок, иако упатува на примена на пропис кој повеќе не е во сила.

Освен наведеното, потребно е да се посочи и на членот 3 на оспорената одлука со која се задолжуваат градоначалникот на Општина Ѓорче Петров и Секторот за урбанизам да ја применуваат оваа одлука во постапките за спроведување на деталните урбанистички планови.

Имено, надлежностите на градоначалникот се утврдени во член 50 од Законот за локалната самоуправа, каде меѓу другото во став 1 точки 4, 13 и 16 е предвидено дека градоначалникот, меѓу другото: го обезбедува извршувањето на одлуките на советот; раководи со општинската администрација; и врши други работи утврдени со закон и со статутот.

Од ова произлегува дека задолжување на градоначалник со конкретна одлука на Советот не е во согласност со Законот за локалната самоуправа, туку неговата обврска за извршување на прописите на општините произлегува од закон и тоа е негова законска надлежност, како и раководењето со општинската администрација, при што Советот нема надлежност да ја задолжува истата со своите прописи.

Притоа, при спроведувањето на урбанистичките планови градоначалникот е обврзан да ги почитува и применува законите и подзаконските прописи кои се однесуваат на оваа област и тоа оние кои се на сила, а не и оние кои престанале да важат.

Покрај тоа што Советот на Општината со оспорената одлука одлучувал за примената на два подзаконски прописи, истиот презел и надлежност да определува кои од тие прописи не се во важност на нејзината територија.

Имено, во членот 1 од истата, покрај тоа што се определува дека ќе се применува Правилникот за стандарди и нормативи за урбанистичко планирање („Службен весник на Република Македонија“ бр.142/15, 217/15, 222/15, 228/15, 35/15, 99/16, 134/16 и 33/17), се утврдува дека претходно важечкиот правилник не бил повеќе во важност на територијата на Општината.

Како во однос на временското, така и во однос на просторното важење, Советот на Општината нема надлежност да утврдува дали одреден пропис донесен од државната власт е во важност на нејзината територија.

Законите, прописите и другите општи акти на државната власт важат на целата територија на Републиката без исклучок, од моментот кога влегуваат во сила, па сè до престанокот на нивното важење.

Тоа произлегува од принципот на сувереност и неделивост на територијата на Република Северна Македонија од член 1 и член 3 став 1 од Уставот. Имено, нормативната дејност на државната власт како облик на остварување на суверенитетот, единствено може да се реализира преку донесување општозадолжителни акти кои важат за целата територија на државата и за секој кој се наоѓа на истата.

Такви акти се и двата правилници кои се предмет на оспорената одлука, донесени од министрите за транспорт и врски, врз основа на законско овластување за донесување на ваков пропис.

На крајот, според Судот, постојат основи за уставно проблематизирање и на начинот на кој е уредено влегувањето во сила на оспорената одлука.

Имено, со член 4 е определено дека моментот на нејзино влегување во сила (во текстот е употребен изразот „стапува на сила“) е денот на нејзиното донесување и дека истата ќе се објави во „Службен гласник на Општина Ѓорче Петров“.

Прашањето за влегување во сила на прописите кои ги донесува Советот е уредено со член 62 став 5 од Законот за локалната самоуправа, според кој прописите од ставот 1 на овој член, влегуваат во сила осмиот ден од денот на објавувањето.

Овој став дава можност поинаку да се уреди ова прашање, односно доколку со статутот поинаку не е определено.

Во член 79 став 1 од Статутот на Општината, тоа е уредено на начин што е предвидено дека прописите на Советот влегуваат во сила осмиот ден од денот на објавувањето во „Службен гласник на Општина Ѓорче Петров“, додека во истиот став е предвидена можност тоа да биде најрано со денот на објавувањето, а по исклучок што го утврдува Советот, додека во став 2 на истиот член се предвидени причините поради кои прописите на Советот да може да влезат во сила во покус рок од осум дена.

Во овој дел е испочитувана уставната гаранција на основните слободи и права од член 52 став 1 од Уставот на Република Северна Македонија, законите и другите прописи да се објавуваат пред да влезат во сила.

Според тоа, предуслов одреден закон или пропис да влезе во сила, е да биде претходно објавен. Денот на објавување, а не денот на донесување е најраниот момент од кога може да влезе во сила, при што и тие случаи треба да се исклучок, како за законите согласно член 52 став 3 од Уставот, така и по однос на прописите кои ги донесува Советот на Општина Ѓорче Петров, според член 62 став 5 од Законот за локалната самоуправа и член 79 став 1 од Статутот на Општината.
Но, со оспорената одлука тоа не е случај.

Членот 4 од истата предвидува дека Одлуката влегува во сила со денот на донесувањето, наместо најрано со денот на објавување или пак осмиот ден од денот на објавувањето.

Од друга страна, факт е дека оспорената одлука е објавена во „Службен гласник на Општина Ѓорче Петров“ истиот ден кога е донесена. Меѓутоа, тоа не ја конвалидира самата норма која е уставно-проблематична и задача на Судот е да ја оценува онака каква што е донесена, додека чинот на објавување е фактичко дејствие на овластените субјекти.

Во однос на наводите од иницијативата, во основа тие се однесуваат на тоа дека со оспорената одлука се измениле и дополниле урбанистичките планови и на проблемите кои се појавиле во пракса по нејзиното донесување.

Како што може да се заклучи од претходно кажаното, Одлуката има сосем друг предмет на уредување и тој е анализиран од таа гледна точка, додека прашањето за примената на прописите во пракса е нешто за што Уставниот суд не е надлежен.

Имајќи го предвид погоре изложеното, Судот оцени дека основано може да се постави прашањето за согласноста на оспорената одлука со член 1, член 3 став 1, член 8 став 1 алинеја 3, член 51 и член 52 став 1 од Уставот на Република Северна Македонија и член 50 став 1 точки 4 и 13 од Законот за локалната самоуправа.

V

Врз основа на наведеното, Судот одлучи како во диспозитивот на ова решение.

 

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
д-р Дарко Костадиновски