Уставен суд на
Република Северна Македонија
У. бр. 89/2024
Скопје, 05. 02. 2025 година
Уставниот суд на Република Северна Македонија, во состав д-р Дарко Костадиновски, претседател на Судот и судиите Насер Ајдари, м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, д-р Јадранка Дабовиќ-Анастасовска, Елизабета Дуковска, д-р Осман Кадриу, Добрила Кацарска, д-р Ана Павловска-Данева и м-р Фатмир Скендер, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија и член 73 од Актот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија” бр.115/2024), на седницата одржана на 5 февруари 2025 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 21 став 1 алинеја 5 и ставовите 4, 5, 6, 7, 8 и 9 од Законот за воздухопловство („Службен весник на Република Северна Македонија” број 14/24, 224/24 и 3/25).
Образложение
I
Петар Димитров од Скопје, до Уставниот суд на Република Северна Македонија, поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на член 21 став 1 алинеја 5 и ставовите 4, 5, 6, 7, 8 и 9 од Законот за воздухопловство („Службен весник на Република Северна Македонија” број 14/24, 224/24 и 3/25).
Според подносителот на иницијативата, оспорените одредби од Законот не се во согласност со член 55 од Уставот на Република Северна Македонија со кој се гарантира слободата на пазарот и претприемништвото а исто така уредува и дека Републиката обезбедува еднаква правна положба на сите субјекти на пазарот и презема мерки против монополската положба и монополското однесување на пазарот. Слободата на пазарот и претприемништвото можат да се ограничат со закон единствено заради одбраната на Републиката, зачувувањето на природата, животната средина или здравјето на луѓето.
Во образложението од својата иницијатива подносителот наведува дека со оспорените одредби од Законот за воздухопловство, Републиката не обезбедува еднаква правна положба на сите субјекти на пазарот, односно воздушниот сообраќај не е супериорен над другите начини за превоз па за него да се издвојуваат посебни надоместоци од секој патник во заминување од аеродромите на Република Северна Македонија, за потребите на Агенцијата за цивилно воздухопловство и за унапредување на воздухопловството. Исто така, потенцира дека овие законски одредби претставуваат уцена кон авиопревозникот кој доколку не и плати на Агенцијата се соочува со повлекување на одобрението за летање или пак нема да му издаде одобрение за летање.
На крајот од своето образложение смета дека Агенцијата за цивилно воздухопловство неиздржано се повикува на меѓународни конвенции и директиви при усогласувањето на домашното законодавство, истата и досега функционирала без овие надоместоци кои сега паѓаат на товар на патниците, па му предлага на Уставниот суд да поведе постапка за оценување на уставноста на оспорените одредби од законот и истите да ги поништи.
II
На седницата Судот утврди дека во оспорениот член 21 став 1 алинеја 5 од Законот за воздухопловство е уредено дека меѓу другото Агенцијата се финансира од надоместок од секој патник во заминување од аеродромите во Република Северна Македонија за потребите на Агенцијата и за унапредување на воздухопловството.
Според став 4, висината на надоместокот од став 1 алинеја 5 на овој член се утврдува од страна на Управниот одбор на Агенцијата со тарифник во зависност од административните трошоци и трошоците за безбедносен и континуиран надзор. Висината на надоместокот не може да биде поголема од едно евро во денарска противвредност.
Во став 5 е определено дека надоместокот од став 1 алинеја 5 на овој член авиопревозниците го наплатуваат во свое име, а за сметка на Агенцијата. Авиопревозниците на барање на Агенцијата ѝ доставуваат извештај за бројот на превезени патници во заминување од аеродромите во Република Северна Македонија, за бројот на патници кои се изземени од плаќање на надоместокот од став 1 алинеја 5 на овој член, како и за вкупниот износ на наплатениот надоместок.
Понатаму, во став 6 е пропишано дека надоместокот од став 1 алинеја 5 на овој член авиопревозниците го пресметуваат во патничката карта на секој патник во заминување од аеродромите во Република Северна Македонија, со исклучок на патници во случај кога воздухопловот кој ги превезувал е вратен на аеродромот од кој полетал поради виша сила, патници на летови кои се вршат со воздухоплов со капацитет помал од 20 седишта, деца на возраст до две години, транзитни патници и патници со сервис-карти (ID 00, ID 90).
Според оспорениот став 7, операторот на аеродромот до Агенцијата, врз основа на меѓусебен договор, доставува месечен извештај со податоци за бројот на патници во заминување од аеродромите во Република Северна Македонија прикажани за секој авиопревозник посебно, во согласност со ставот 6 на овој член. Врз основа на овој извештај Агенцијата доставува фактура за надоместокот до секој авиопревозник, со рок на плаќање од 15 дена, пресметан по среден курс на Народна банка на Република Северна Македонија на денот на издавањето на фактурата.
Во став 8 е определено дека во случај кога авиопревозникот нема да го плати надоместокот во рокот утврден во став 7 на овој член, Агенцијата му издава опомена за плаќање на долгот. Доколку авиопревозникот не го плати долгот ни по издадената опомена, Агенцијата може да поведе судска постапка и да одбие издавање одобрение за летање на странски воздухоплов во македонскиот воздушен простор или да го повлече издаденото одобрение од член 41 од овој закон, односно да забрани летање на авиопревозникот.
Со став 9 е пропишано дека средствата од став 1 на овој член се уплаќаат на сметка на Агенцијата, а се користат за функционирање на Агенцијата, инвестициско и тековно одржување, за обука и стручно усовршување на вработените и за унапредување на воздухопловството.
III
Според член 8 став 1 алинеи 3 и 7 од Уставот на Република Северна Македонија, владеењето на правото и слободата на пазарот и претприемништвото се темелни вредности на уставниот поредок на Република Северна Македонија.
Согласно член 33 од Уставот, секој е должен да плаќа данок и други јавни давачки и да учествува во намирувањето на јавните расходи на начин утврден со закон.
Во делот на уставните норми кои се однесуваат на основите на економските односи, со членот 55 од Уставот е предвидено дека се гарантира слободата на пазарот и претприемништвото.
Републиката обезбедува еднаква правна положба на сите субјекти на пазарот. Републиката презема мерки против монополската положба и монополското однесување на пазарот.
Слободата на пазарот и претприемништвото можат да се ограничат со закон единствено заради одбрана на Републиката, зачувување на природата, животната средина или здравјето на луѓето.
Со Законот за воздухопловство се уредуваат дејностите од областа на воздухопловството кои се вршат на територијата и воздушниот простор на Република Северна Македонија. Одредбите од овој закон се применуваат на цивилните аеродроми, додека на воените аеродроми и на воениот дел од воено-цивилните аеродроми т.н. мешовити аеродроми се применуваат само ако тоа е изречно предвидено со закон.
Дејностите од областа на цивилното воздухопловство се вршат на територијата и во воздушниот простор на Република Северна Македонија во согласност со овој закон, другите домашни прописи, Меѓународната конвенција за цивилно воздухопловство односно Чикашката конвенција и нејзините анекси и другите меѓународни договори кои се ратификувани од страна на Републиката.
Во член 5 од Законот за воздухопловство меѓу другото, утврдено е дека за регулирање и спроведување на работите од областа на цивилното воздухопловство утврдени со закон, надлежни се Министерството за транспорт и врски и Агенцијата за цивилно воздухопловство.
Со член 7 од Законот е регулирано дека за вршење на работите од областа на цивилното воздухопловство се основа Агенција за цивилно воздухопловство. Агенцијата претставува независно регулаторно тело со јавни овластувања утврдени со закон. Таа ги извршува надлежностите предвидени со прописите на Европската Унија и меѓународните воздухопловни стандарди и препорачани практики во својство на надлежна воздухопловна власт за регулирање, лиценцирање, сертификација и надзор во цивилното воздухопловство во Република Северна Македонија, кои претставуваат дејности од јавен интерес. Во својата работа и при донесување на одлуките во рамките на своите овластувања, Агенцијата е целосно политички, финансиски и функционално независна од друг државен орган, друго јавно правно лице или трговско друштво што врши дејност од областа на воздухопловството и е непристрасна кон нив.
Во член 21 став 1 од Законот се пропишани начините на финансирање на Агенцијата, меѓу кои се: дел од надоместокот остварен за користење на ATM/ANS услугите во македонскиот воздушен простор, надоместок за издавање, продолжување, обновување, промена на исправи и други управни акти, континуиран надзор во врска со дејностите во воздухопловството, надоместок за преглед на воздухоплов, надоместок за утврдување и проверка на стручната оспособност на персоналот во воздухопловството, надоместок од секој патник во заминување од аеродромите во Република Северна Македонија за потребите на Агенцијата и за унапредување на воздухопловството (оспорен дел) како и донации, глоби, заеми и друга финансиска и техничка помош и други надоместоци утврдени со овој закон и други прописи донесени врз основа на овој закон.
Понатаму, во оспорениот став 4 од истиот член на Законот, е определено дека висината на надоместокот од секој патник во заминување се утврдува од страна на Управниот одбор на Агенцијата, со тарифник донесен во зависност од административните трошоци и трошоците за безбедносен континуиран надзор. Висината на надоместокот не може да биде поголема од едно евро во денарска противвредност.
Во ставовите 5 и 6 е опишан начинот на наплата на овој надоместок. Имено, авиопревозниците го наплатуваат во свое име, а за сметка на Агенцијата. Авиопревозниците на барање на Агенцијата и доставуваат извештај за бројот на превезени патници во заминување од аеродромите во Република Северна Македонија, за бројот на изземени патници од плаќање на овој надоместок, како и за вкупниот износ на наплатен надоместок. Овој надоместок авиопревозниците го пресметуваат во патничката карта на секој патник во заминување од аеродомите во Републиката, со одредени исклучоци на патници во случај кога воздухопловот кој ги превезувал е вратен на аеродромот од кој полетал поради виша сила, патници на летови кои се вршат со воздухоплов со капацитет до 20 седишта, деца на возраст до две години, транзитни патници и патници со сервис карти (ID 00, ID 90).
Според оспорениот став 7 од член 21 од Законот за воздухопловство, операторот на аеродромот до Агенцијата, врз основа на меѓусебен договор, доставува месечен извештај со податоци за бројот на патници во заминување од аеродромите во Републиката, прикажани за секој авиопревозник посебно. Врз основа на овој извештај Агенцијата доставува фактура за надоместокот до секој авиопревозник со рок на плаќање од 15 дена, пресметан по среден курс на Народна банка на Република Северна Македонија на денот на издавањето на фактурата
Во став 8 е определено дека во случај кога авиопревозникот нема да го плати надоместокот во рокот што е утврден, Агенцијата му издава опомена за плаќање на долгот. Доколку авиопревозникот не го плати долгот ни по издадената опомена, Агенцијата може да поведе судска постапка и да одбие издавање на одобрение за летање на странски воздухоплов во македонскиот воздушен простор или да го повлече издаденото одобрение од член 41 од овој закон, односно да забрани летање на авиопревозникот, додека во став 9 е регулирано дека средствата се уплаќаат на сметка на Агенцијата, а се користат за функционирањето на Агенцијата, инвестиционо и тековно одржување, за обука и стручно усовршување на вработените и за унапредување на воздухопловството во Република Северна Македонија.
Имајќи ги предвид изнесените уставни и законски одредби, Судот смета дека право е на законодавецот со закон да утврдува одредена политика и соодветно да ги димензионира правата и обврските на субјектите во одредена област, како што е тоа уредено и во конкретниот случај во сферата на воздухопловството.
Неиздржано е толкувањето на подносителот на иницијативата дека преку овој модел на финансирање на Агенцијата за цивилно воздухопловство, Републиката обезбедува нееднаква правна положба на сите субјекти на пазарот, односно во однос на останатите начини на патнички превоз, ваков надоместок законски не бил предвиден.
Оспорените законски одредби не се во спротивност со член 55 од Уставот на Република Северна Македонија, од причини што начинот на обезбедување на средства за финансирање на Агенцијата за цивилно воздухопловство како независно регулаторно тело со јавно овластувања утврдени со закон, се однесува на сите авиопревозници кои како правни субјекти основани во согласност со закон за вршење на таква дејност имаат еднаква правна положба во пазарот, а во тие рамки е и сега воведената обврска, да учествуваат во финансирањето на Агенцијата на начин како што е определено во оспорените одредби од Законот.
Имено, уставно право на законодавната власт е со закон да ги утврдува како даноците, така и другите јавни давачки, кое право не е ограничено ниту во однос на предметот, ниту во однос на субјектите на јавните давачки.
Во рамка на остварувањето на ова уставно право со закон може да се воведе за обврзници кои вршат иста дејност, во конкретниот случај авиопревозници, конкретна јавна давачка (надоместок од секој патник во заминување од аеродромите во Република Северна Македонија, пресметана и наплатена во патничката карта од страна на авиопревозникот ), како и да се определи нејзината основица врз основа на одредени елементи ( во конкретниот случај висината на надоместокот не може да биде поголема од едно евро во денарска противредност). Уставното начело на еднаквост, односно еднаква правна положба на сите субјекти на пазарот, не обврзува да бидат во иста положба сите обврзници на јавни давачки, туку обврзниците на еден ист вид јавна давачка, како што е во конкретниот случај со финансирањето на Агенцијата. Од тие причини, неиздржана е споредбата за нееднаква правна положба на авиопревозниците со останатите видови превоз на патници.
За конкретната правна проблематика што е предмет на уставно-судска анализа од особено значење е фактот што Република Северна Македонија е потписник на повеќе ратификувани меѓународни мултилатерални и билатерални акти (Меѓународна конвенција за цивилно воздухопловство-Чикашка конвенција, Мултилатералната спогодба за основање на Европска заедничка воздухопловна област), таа е член на повеќе меѓународни воздухопловни организации и асоцијации (ИКАО, ЕКАК, ЕУРОКОНТРОЛ) од што произлегува и обврската за почитување на заеднички прифатената регулатива.
Оттука, Судот утврди дека рамката и критериумите за финансирање на Агенцијата за цивилно воздухопловство не е прашање што исклучиво е уредено со домашната регулатива, туку таква рамка и критериуми постојат и во бројната меѓународна регулатива, којашто преку ратификација, согласно член 118 од Уставот станала дел од правниот поредок на Република Северна Македонија.
Воедно, овој надоместок е во согласност и со член 11 од ЕУ Директивата 2009/12 за надоместоци на аеродроми, преземена со Мултилатералната спогодба за Европската заедничка воздухопловна област – ЕЗВО, во кој е предвидено дека воздухопловните власти кои вршат надзор може да се финансираат од надоместоци кои ги плаќаат корисниците на аеродромските услуги, односно во конкретниот случај патниците во заминување и авиопревозниците.
Имајќи го предвид сето погоре изнесено, Судот утврди дека за оспорениот член 21 став 1 алинеја 5 и ставовите 4, 5, 6, 7, 8 и 9 од Законот за воздухопловство („Службен весник на Република Северна Македонија” број 14/24, 224/24 и 3/24) не може основано да се постави прашањето за нивната согласност со одредбите од Уставот, на кои се повикувува подносителот со иницијативата.
IV
Врз основа на наведеното, Судот, со мнозинство гласови, одлучи како во диспозитивот на ова решение.
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
д-р Дарко Костадиновски