У.бр.163/2024 и У.бр.164/2024 – Уставен суд на Република Северна Македонија

Уставен суд на
Република Северна Македонија
У.бр.163/2024 и У.бр.164/2024
Скопје, 20.11.2024 година

Уставниот суд на Република Северна Македонија, во состав д-р Дарко Костадиновски, претседател на Судот и судиите Насер Ајдари, м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, д-р Јадранка Дабовиќ-Анастасовска, Елизабета Дуковска, д-р Осман Кадриу, Добрила Кацарска, д-р Ана Павловска-Данева и м-р Фатмир Скендер, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија, член 25 алинеја 1 и член 73 алинеја 1 од Актот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија” број 115/2024), на седницата одржана на 20 ноември 2024 година, донесе

Р Е Ш Е Н И Е

1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 4 став 1 точка 3 од Законот за управните спорови („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 96/2019).

2. СЕ ОТФРЛААТ иницијативите за поведување постапка за оценување на уставноста на член 69 став 4 од Законот за управните спорови („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 96/2019).

Образложение

Виолета Маневска од Битола и Технолошко-техничкиот факултет – Велес при Универзитетот „Св.Климент Охридски“ – Битола, застапуван од законскиот застапник, декан Татјана Калевска, поднесоа иницијативи за поведување постапка за оценување на уставноста на член 69 став 4 од Законот за управни спорови („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.96/2019).

Според подносителот на иницијативата, со вака дефинираната одредба се врши повреда на основната темелна вредност на уставниот поредок владеење на правото со што се оневозможува уставно загарантираното право на жалба против одлуки донесени во постапка во прв степен пред суд и се повредува Амандманот XXI кој го заменува член 15 од Уставот на Република Северна Македонија како и на член 50 и 54 од Уставот. Воедно, оспорената одредба е спротивна на член 104 и член 109 од Законот за општата управна постапка („Службен весник на Република Македонија“ бр. 124 од 23.07.2015 година) и член 347 од Законот за парничната постапка („Службен весник на Република Македонија” бр.79/2005, бр.110/2008, бр.83/2009, бр.116/2010, бр.124/2015), а во врска со член 14 од Законот за управните спорови.

Подносителите сметаат дека правото на жалба не може да се ограничува со дополнителните услови од оспорената законска одредба со што се допушта субјективно и дискреционо право на судечкиот судија при носење на самата одлука да дозволува или да не дозволува право на жалба. Таквото дискреционо право на судечкиот судија овозможува и дискриминација на странките во спорот во зависност од мислењето на судијата да биде или да не биде дозволена жалбата, иако граѓаните се сите еднакви пред Уставот, а правото на жалба е уставно гарантирано.

Според подносителот на иницијативата Технолошко- техничкиот факултет – Велес при Универзитетот „Св.Климент Охридски“ – Битола, застапуван од законскиот застапник, декан Татјана Калевска, дадената формулација од страна на законодавецот на член 4 став 1 точка 3 од Законот за управните спорови не ја дефинира конечноста на управниот акт и е спротивен на член 3 став 1 точка 1 и став 6 од истиот закон, па поради тоа истиот треба да биде предмет на уставно-судска анализа.

Понатаму во иницијативите, подносителите ги посочувааат и своите сопствени искуства во управно-судски постапки.

Од наведените причини, подносителите на иницијативите сметаат дека оспорените законски одредби од Законот за управните спорови немаат уставна основа, со барање Уставниот суд да поведе постапка за оценување на уставноста на член 4 став 1 точка 3 и член 69 став 4 и од Законот за управните спорови.

На седницата Судот утврди дека член 4 став 1 точка 3 од Законот за управните спорови („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 96/2019) гласи „ ,конечен управен акт, е оној поединечен управен акт против кој не може да се изјави жалба според прописите кои ја уредуваат управната постапка“.

Воедно, Судот утврди дека член 69 став 4 од Законот за управните спорови гласи „ Жалбата не е дозволена против пресуда со која поединечниот управен акт е поништен или е прогласен за ништовен и предметот е вратен на повторно постапување на јавниот орган, како ни против пресуда со која судот му наложил на јавниот орган да го донесе поединечниот акт кој не бил донесен во утврдениот рок“.

III

Според член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот на Република Северна Македонија, владеењето на правото е темелна вредност на уставниот поредок.

Граѓаните на Република Северна Македонија, според член 9 став 1 од Уставот се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба, а според ставот 2 од истиот член, граѓаните се еднакви пред Уставот и законите.

Со Амандманoт XXI е заменет член 15 од Уставот. Според став 1 од Амандманот се гарантира правото на жалба против одлуки донесени во постапка во прв степен пред суд. Меѓутоа, во став 2 на истиот амандман е регулирано дека правото на жалба или друг вид на правна заштита против поединечни правни акти донесени во постапка во прв степен пред орган на државната управа или организација и друг орган што врши јавни овластувања се уредува со закон.

Се гарантира судска заштита на законитоста на поединечните акти на државната управа и на другите институции што вршат јавни овластувања. Граѓанинот има право да биде запознат со човековите права и основни слободи и активно да придонесува, поединечно или заедно со други за нивно унапредување и заштита, како што е пропишано во член 50 од Уставот.

Според член 50 став 2 од Уставот, се гарантира судска заштита на законитоста на поединечните акти на државната управа и на другите институции што вршат јавни овластувања.

Основната цел на судската заштита на правните акти е да ги заштити граѓаните од самоволна и арбитрарна управа која се обезбедува преку покренување на управен спор пред надлежен суд.

Член 51 од Уставот на Република Северна Македонија уредува дека во Република Северна Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот.

Според член 54 став 1 од Уставот, слободите и правата на човекот и граѓанинот може да се ограничат само во случаи утврдени со Уставот на Република Северна Македонија.

Уставниот суд на Република Северна Македонија, согласно со член 110 алинеја 1 од Уставот, одлучува за согласноста на законите со Уставот.

Разгледувајќи ги предметните иницијативи од аспект на изнесените наводи за неуставноста на оспорените одредби, Судот го утврди следното:

Со Законот за општата управна постапка („Службен весник на Република Македонија“ бр. 124/2015) се уредува постапката за остварување на заштита на правата и правните интереси на физичките лица, правните лица и другите странки, како и заштита на јавниот интерес по која се должни да постапуваат министерствата, органите на државната управа, организациите утврдени со закон, другите државни органи, правните и физичките лица на кои со закон им е доверено да вршат јавни овластувања, како и органите на општината, на Градот Скопје и општините во Градот Скопје, кога во вршењето на своите законски надлежности, постапуваат, решаваат и преземаат други управни дејствија во управни работи.

Согласно со член 2 став 1 од Законот за општата управна постапка, конкретниот закон се применува за сите управни дејствија на јавните органи и на давателите на услуги. Ставот 2 уредува дека со посебните закони одделни работи може да се уредат поинаку од овој закон, доколку не се во спротивност со основните начела и целта на овој закон и не ја намалуваат заштитата на правата и правните интереси на странките загарантирана со овој закон.

Управната постапка ја поведува надлежниот јавен орган на барање од странката или по службена должност. Управната постапка се смета дека е поведена на барање на странката на денот кога е поднесено барањето.

Согласно со член 4 став 1 алинеја 6 од Законот, „Управен акт“ е поединечен акт на јавен орган кој е донесен врз основа на закон со кој се решава за правата, обврските и правните интереси на странките.

Со начелото за правна заштита се обезбедува правна заштита против секое управно дејствије или реален акт на јавниот орган. Против првостепените управни акти странката има право на жалба во случаи утврдени со закон. Против управните акти донесени во втор степен, како и против управните акти донесени во прв степен против кои не е дозволена жалба странката може да поведе управен спор.

Согласно со член 15 ставови 1 и 2 од Законот, „Конечен управен акт е оној против кој може да се поведе управен спор. Конечен управен акт може да се поништи, укине или измени само во случаите утврдени со закон“.

Во глава XIII „Правни лекови“ во член 104 од Законот, со поднаслов „Овластени лица и видови на правни лекови„ е уредено дека странката има право на правна заштита против секое управно дејствије или пропуштање на управно дејствие, ако тврди дека со тоа дејствие или пропуштање се повредени нејзините права или правни интереси. Правни лекови се: жалбата; повторувањето на постапката и приговорот. Исцрпувањето на жалбата, односно приговорот е предуслов за поведување спор пред надлежниот суд, ако со закон е загарантирана жалбата, односно приговорот. Кога жалбата, односно приговорот не се загарантирани со закон, странката има право да поведе управен спор.

Членот 109 од Законот за општата управна постапка ја уредува работата на второстепниот орган по жалба.

Во управен спор се обезбедува судска заштита на правата и на правните интереси на физичките и на правните лица против поединечни управни акти и дејства на јавните органи во согласност со Законот за управните спорови („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 96/2019).

Согласно со Законот, целта на управниот спор е да обезбеди законитост на функционирање на правниот систем во целина и да се обезбеди судска заштита на правата и правните интереси на странките.

Управниот спор претставува збир од правила со кои се врши правна контрола врз законитоста на работата на јавните органи, како и збир од правила со кои се уредува организацијата на управното судство и неговото функционирање.

Членот 4 став 1 од Законот е поимник кој го определува значењето на одделните поими во овој закон од значење за правилно разбирање и водење на управниот спор. Точка 3 од истиот член е законска дефиниција која се однесува на поимот „конечен управен акт“, според која станува збор за поединечен управен акт против кој не може да се изјави жалба според прописите што ја уредуваат управната постапка. Имено, против конечниот управен акт, странката не може да поднесе жалба, но има право со тужба да поведе управен спор.

Жалбата веќе била искористена и била одбиена или, пак, жалбата била недопуштена. Во овие два случаи, управниот акт станува конечен, со што станува и предмет на управен спор доколку биде поднесена тужба за оцена на неговата законитост.

Според Законот за општата управна постапка, конечен управен акт на јавните органи и на давателите на услуга е оној против кој странката (физички и правни лица) може да се поведе управен спор. Конечниот управен акт може да се поништи, да се укине или да се измени само во случаите утврдени со закон. Таквиот акт е извршен, освен ако со закон поинаку не е определено. Потребно е да се разграничат правосилноста од конечноста на управниот акт. Така, решението против кое не е дозволена жалба или жалбата во управната постапка била веќе изјавена, а со кое странката се стекнала со некое право, односно со кое на странката ѝ е определена некаква обврска, е конечно во управната постапка. Значи, против конечното решение странката нема право на жалба, но затоа, пак, има право со тужба да поведе управен спор, а против правосилното решение странката нема право ниту на жалба ниту, пак, на управен спор. Имено, за да се стекне едно лице со статус на тужител во управен спор, покрај процесна способност, тоа мора да поседува и процесна легитимација.

Односно, актот мора да се однесува на правата, на обврските и на правните интереси на странката – тужителот.

Според Судот, двостепеноста и правната заштита во управната постапка и управносудската заштита треба да се согледаат како врзана целина. Имено, за да се поведе управен спор, услов е донесено конечно решение во претходно водена управна постапка, која најчесто е двостепена со оглед на важечките материјални прописи. Поведувањето на управниот спор за странката претставува „трета инстанца“.

Разгледувајќи го значењето и суштината на оспорената одредба од член 4 став 1 точка 3 (дефиниции) од Законот за управните спорови , во контекст на случаите опфатени со законските одредби во кои тој е употребен, според Судот, не произлегува можност од интерпретација на значењето на оспорената одредба, како што се наведува со иницијативата.

Имено, член 3 од Законот за управните спорови дава таксативен опис на предметот на управен спор во 10 точки. Согласно со член 3 став 1 точка 1 во управниот спор судот одлучува за законитоста на конечните поединечни управни акти, кои директно влијаат врз правниот статус на тужителот, односно со кои се решава за правата, обврските и правните интереси на тужителот. Точката 6 од член 3 став 1 уредува дека предмет на управниот спор може да претставува и „Законитоста на поединечните акти на јавните органи со кои е повредено некое право, обврска или правен интерес на тужителот, а против кои не е дозволено изјавување редовно правно средство и не е обезбедена правна заштита во друга судска постапка“. Оваа одредба е надополнување на точка 5. Имено поединечните конечни акти на истите органи наброени во точка 5 (за избор, именување и разрешување носители на јавни функции донесени од Собранието на Република Македонија, претседателот на Република Македонија, Владата на Република Македонија, органите на државната управа, организациите утврдени со закон, другите државни органи, како и органите на единиците на локалната самоуправа) со кои се одлучува за избори, именувања и разрешувања на носители на јавни функции, во согласност со оваа одредба ќе станеа предмет на управен спор доколку против нив не е дозволено изјавување на редовно правно средство и не е обезбедена правна заштита во друга судска постапка. Оваа одредба се однесува на актите на највисоките органи на државна власт. Оцената на законитоста на овие акти изречно е наведена како предмет на управно-судска контрола, за да не се случи ниту еден субјект во државата да може да го толкува носењето вакви акти како директно уставно овластување за одлучување на наведените органи и со тоа да се бара изземање од судска контрола на нивните одлуки за именување, избор и разрешување.

Оттука, според Судот, не може да се постави прашањето за неуставноста на член 4 став 1 точка 3. Со оспорената одредба се дефинира значењето на конечниот управен акт против кој не може да се изјави жалба според прописите што ја уредуваат управната постапка, со што станува предмет на управен спор доколку биде поднесена тужба за оцена на неговата законитост, што не може да се прифати дека е спротивна на уставните норми.

Во однос на наводите од иницијативите за оценување на уставноста на член 69 став 4, Судот утврди дека:

Согласно со член 69 став 4, од Законот за управните спорови жалба против пресудата на Управниот суд не е дозволена доколку:
• со пресудата на Управниот суд поединечниот управен акт е поништен или е прогласен за ништовен и предметот е вратен на повторно постапување на јавниот орган;
• со пресудата Управниот суд му наложил на јавниот орган да го донесе поединечниот акт што не бил донесен во утврдениот рок.

Според горенаведеното жалбата може да се поднесе само во оние случаи во кои Управниот суд во спорот од прв степен одлучил во полна јурисдикција. Целта на ваквото ограничување е да се заштитат физичките и правните лица од непотребно одолговлекување на постапките.

Во наведената смисла не се повредува начелото на владеењето на правото и уставно гарантираното право на жалба против одлуките донесени во прв степен пред суд. Имено, подносителите на иницијативите, оспорениот став 4 од член 69 од Законот го гледаат изолирано сам по себе, што е сосема погрешно, наместо истиот да го гледаат во контекст на целината на член 69 од Законот, односно во контекст на целината на точка 14 со наслов „Правни лекови” и потточка 14.1. со наслов „Жалба како редовен правен лек”, односно „Жалба против пресуда” каде децидно се уредува правото и условите за изјавување на жалба како редовен правен лек, односно во кои правни ситуации се изјавува жалба против пресуда.

Имајќи го предвид веќе заземениот став на Уставниот суд на Република Северна Македонија кој во повеќе наврати го има разгледувано член 69 став 4 од Законот за управните спорови (Решение У.бр.4/2021 од 5 мај 2021 година, Решение У.бр. 57/2022 од 7 септември 2022 година и Решение У.бр. 48/2023 од 02.05.2023 година), Судот оцени дека во овој дел од иницијативите се исполнети условите, согласно со член 38 алинеја 2 од Актот на Уставниот суд на Република Северна Македонија, Уставниот суд да ги отфрли иницијативите ако за истата работа веќе одлучувал, а нема основи за поинакво одлучување.

Воедно, Законот за управните спорови упатува на примена на Законот за парничната постапка, за сите прашања што не се уредени со овој закон. Законот за управните спорови не ги набројува таксативно случаите односно прашањата за кои треба да се примени Законот за парничната постапка во управниот спор, туку тоа го прави на начин што упатува на примена на Законот за парничната постапка во постапката на управниот спор што не е уредена со овој закон, односно за одредени прашања за кои постои правна празнина, во конкретниот случај, според Судот, во Законот за управните спорови децидно се уредуваат правото и условите за изјавување на жалба како редовен правен лек, односно во кои правни ситуации истото е дозволено.

Врз основа на наведеното, Судот одлучи како во диспозитивот на ова решение.

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
д-р Дарко Костадиновски

* * *

Gjykata Kushtetuese e
Republikës së Maqedonisë së Veriut
U.nr.163/2024 dhe U.nr.164/2024
Shkup, 20.11.2024

Gjykata Kushtetue e Republikës së Maqedonisë së Veriut, në përbërje të kryetarit të Gjykatës, dr. Darko Kostadinovski dhe gjykatësve Naser Ajdari, mr.Tatjana Vasiq-Bozaxhieva, dr.Jadranka Daboviq-Anastasovska, Eliazabeta Dukovska, dr. Osman Kadriu, Dobrilla Kacarska, dr. Ana Pavllovska-Daneva dhe mr. Fatmir Skender, në bazë të nenit 110 të Kushtetutës së Republikës së Maqedonisë së Veriut, nenit 25 alineja 1 dhe nenit 73 alineja 1 të Aktit të Gjykatës Kushtetuese të Republikës së Maqedonisë së Veriut („Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë së Veriut“ nr.115/2024), në seancën e mbajtur më 20 nëntor 2024, miratoi

A K T V E N D I M

1. NUK INICOHET procedura për vlerësimin e kushtetutshmërisë së nenit 4 paragrafi 1 pika 3 të Ligjit për kontestet administrative („Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë së Veriut“ nr. 96/2019).

2. REFUZOHEN iniciativat për inicimin e procedurës për vlerësimin e kushtetutshmërisë së nenit 69 paragrafi 4 i Ligjit për kontestet administrative (“Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë së Veriut” nr. 96/2019).

Arsyetim

Violeta Manevska nga Manastiri dhe Fakulteti Teknologjik-Inxhinierik – Veles pranë Universitetit “Shën Kliment Ohridski” – Manastir, e përfaqësuar nga përfaqësuesja ligjore, dekanja Tatjana Kalevska, parashtruan iniciativa për inicimin e procedurës për vlerësimin e kushtetutshmërisë së nenit 69, paragrafi 4 të Ligjit për kontestet administrative (“Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë së Veriut” nr. 96/2019).

Sipas parashtrueses së iniciativës, me dispozitën e përcaktuar në këtë mënyrë cenohet vlera themelore e rendit kushtetues, sundimi i së drejtës, e cila pamundëson të drejtën e garantuar me Kushtetutë për ankesë ndaj vendimeve të marra në procedurë të shkallës së parë në gjykatë dhe cenon amendamentin XXI i cili zëvendëson nenin 15 të Kushtetutës së Republikës së Maqedonisë së Veriut si dhe nenin 50 dhe 54 të Kushtetutës. Në të njëjtën kohë, dispozita e kontestuar është në kundërshtim me nenin 104 dhe nenin 109 të Ligjit për procedurë të përgjithshme administrative (“Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë” nr. 124 nga 23.07.2015) dhe nenit 347 të Ligjit për procedurë kontestimore. (“Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë” nr. 79/2005, nr. 110/2008, nr. 83/2009, nr. 116/2010, nr. 124/2015), dhe në lidhje me nenin 14 të Ligjit për Kontestet Administrative.

Parashtruesit mendojnë se e drejta e ankimit nuk mund të kufizohet nga kushtet shtesë të dispozitës ligjore të kontestuar, e cila i lejon gjykatësit gjykues të ketë një të drejtë subjektive dhe diskrecionale kur merr vendimin për lejimin ose moslejimin e të drejtës së ankimit. Diskrecion i tillë i gjykatësit gjykues lejon edhe diskriminimin e palëve në kontest në varësi të mendimit të gjkatësit nëse ankimi duhet të lejohet apo jo edhe pse të gjithë qytetarët janë të barabartë para Kushtetutës dhe e drejta e ankimit është e garantuar me kushtetutë.

Sipas iniciatorit të iniciativës, Fakulteti Teknologjik – Veles pranë Universitetit “Shën Kliment Ohërski” – Manastir, i përfaqësuar nga përfaqësuesja ligjore, dekanja Tatjana Kalevska, formulimi i dhënë nga ligjvënësi në nenin 4, paragrafi 1, pika 3 të Ligjit për kontestet administrative nuk përcakton formësimin e plotfuqishmërisë së aktit administrativ dhe është në kundërshtim me nenin 3, paragrafi 1, pika 1 dhe paragrafin 6 të të njëjtit ligj, prandaj ai duhet t’i nënshtrohet analizës kushtetuese-gjyqësore.

Më tej, në iniciativat parashtruesit theksojnë edhe përvojat e tyre në procedurat administrative dhe gjyqësore.

Për arsyet e cekura, parashtruesit e iniciativave konsiderojnë se dispozitat ligjore të kontestuara të Ligjit për kontestet administrative nuk kanë bazë kushtetuese, duke kërkuar që Gjykata Kushtetuese të inicojë procedurë për vlerësimin e kushtetutshmërisë së nenit 4, paragrafi 1, pika 3 dhe nenit. 69 paragrafi 4 të Ligjit për kontestet administrative.

Gjykata në seancë konstatoi se në nenin 4 paragrafi 1 pika 3 të Ligjit për kontestet administrative (“Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë së Veriut” nr. 96/2019) si vijon: “Akti administrativ i formës së prerë është një akt administrativ individual kundër të cilit nuk mund të bëhet ankim sipas rregullores që rregullon procedurën administrative.”
Në të njëjtën kohë, Gjykata konstatoi se neni 69 paragrafi 4 i Ligjit për kontestet administrative si vijon: “Ankesa nuk lejohet kundër aktgjykimit me të cilin akti administrativ individual anulohet ose shpallet i pavlefshëm dhe lënda këthehet në rishqyrtim te organi publik e as kundër aktgjykimit me të cilin gjykata i ka urdhëruar organit publik të miratojë aktin individual që nuk është miratuar në afatin e caktuar“.

III

Sipas nenit 8, paragrafi 1, alineja 3 e Kushtetutës së Republikës së Maqedonisë së Veriut, sundimi i së drejtës është vlerë themelore e rendit kushtetues.

Qytetarët e Republikës së Maqedonisë së Veriut, sipas nenit 9, paragrafi 1 të Kushtetutës, janë të barabartë në liritë dhe të drejta pa dallim gjinie, race, ngjyrës së lëkurës, prejardhjes kombëtare dhe shoqërore, bindjeve politike dhe fetare, pronësisë dhe statusit shoqëror, dhe sipas paragrafit 2 të të njëjtit nen qytetarët janë të barabartë para Kushtetutës dhe ligjeve.

Me amendamentin XXI zëvendësohet neni 15 i Kushtetutës. Sipas paragrafit 1 të Amendamentit, garantohet e drejta për ankim ndaj vendimeve të marra në procedurë të shkallës së parë në gjykatë. Megjithatë, paragrafi 2 i të njëjtit amendament rregullon se e drejta e ankesës ose lloji tjetër i mbrojtjes juridike kundër akteve juridike individuale të miratuara në procedurë të shkallës së parë para organit apo organizatës së administratës shtetërore dhe organit tjetër që ushtron autorizime publike rregullohet me ligj.

Garantohet mbrojtja gjyqësore e ligjshmërisë së akteve individuale të administratës shtetërore dhe institucioneve të tjera që ushtrojnë autoritime publike. Qytetari ka të drejtë të informohet për të drejtat dhe liritë themelore të njeriut dhe të kontribuojë aktivisht, individualisht ose së bashku me të tjerët, në promovimin dhe mbrojtjen e tyre, siç përcaktohet në nenin 50 të Kushtetutës.

Sipas nenit 50, paragrafi 2 të Kushtetutës, garantohet mbrojtja gjyqësore e ligjshmërisë së akteve individuale të administratës shtetërore dhe institucioneve të tjera që kryejnë autorizime publike.
Qëllimi kryesor i mbrojtjes gjyqësore të akteve juridike është mbrojtja e qytetarëve nga administrimi vullnetar dhe arbitrar, gjë që sigurohet me inicimin e një mosmarrëveshje administrative pranë një gjykate kompetente.

Neni 51 i Kushtetutës së Republikës së Maqedonisë së Veriut përcakton se në Republikën e Maqedonisë së Veriut ligjet duhet të jenë në përputhje me Kushtetutën.

Sipas nenit 54, paragrafi 1 të Kushtetutës, liritë dhe të drejtat e njeriut dhe qytetarit mund të kufizohen vetëm në rastet e përcaktuara me Kushtetutën e Republikës së Maqedonisë së Veriut.

Gjykata Kushtetuese e Republikës së Maqedonisë së Veriut, në pajtim me nenin 110, paragrafi 1 të Kushtetutës, vendos për pajtueshmërinë e ligjeve me Kushtetutën.

Duke i shqyrtur iniciativat e lëndëve nga aspekti i shumave të udhëzimeve të dhëna për moskushtetutshmërinë e dispozitave të kontestuara, Gjzkata përcaktoi si vijon:

Ligji për procedurën e përgjithshme administrative (“Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë” nr. 124/2015) rregullon procedurën për ushtrimin e mbrojtjes së të drejtave dhe interesave juridike të personave fizik, personave juridikë dhe palëve tjera, si dhe mbrojtjen e interesit publik, sipas të cilit ministritë, organet e administratës shtetërore, organizatat e themeluara me ligj, organet e tjera shtetërore, personat juridikë dhe fizikë të cilëve u është besuar me ligj ushtrimi i pushteteve publike, si dhe organet komunale, Qyteti i Shkupit dhe komunat në Qytetin e Shkupit janë të detyruar të veprojnë, kur në ushtrimin e kompetencave të tyre ligjore, veprojnë, vendosin dhe ndërmarrin veprime të tjera administrative në çështjet administrative.

Në përputhje me nenin 2, paragrafi 1 të Ligjit për procedurën e përgjithshme administrative, ligji specifik zbatohet për të gjitha veprimet administrative të autoriteteve publike dhe ofruesve të shërbimeve. Në paragrafin 2 parashikohet se me ligje të veçanta mund të rregullohen çështje të caktuara ndryshe nga ky ligj, me kusht që të mos bien ndesh me parimet dhe qëllimin bazë të këtij ligji dhe të mos pakësojnë mbrojtjen e të drejtave dhe interesave juridike të palëve të garantuara me këtë ligj.

Procedurën administrative e fillon organi kompetent publik me kërkesë të palës ose sipas detyrës zyrtare. Procedura administrative konsiderohet se ka filluar me kërkesë të palës në ditën e paraqitjes së kërkesës.

Në përputhje me nenin 4, paragrafi 1, alineja 6, të Ligjit, “Akt administrativ” është një akt individual i një organi publik i miratuar në bazë të një ligji që vendos për të drejtat, obligimet dhe interesat ligjore të palëve.

Parimi i mbrojtjes juridike siguron mbrojtje juridike ndaj çdo veprimi administrativ apo akti real të organit publik. Pala ka të drejtë ankim kundër akteve administrative të shkallës së parë në rastet e përcaktuara me ligj. Kundër akteve administrative të miratuara në shkallë të dytë, si dhe kundër akteve administrative të miratuara në shkallë të parë, kundër të cilave nuk lejohet ankimi, pala mund të iniciojë kontest administrativ.

Sipas nenit 15, paragrafët 1 dhe 2 të Ligjit, “Akti administrativ i formës së prerë është ai kundër të cilit mund të fillohet kontest administrativ. Akti administrativ i formës së prerë mund të anulohet, revokohet ose ndryshohet vetëm në rastet e përcaktuara me ligj.

Në kreun XIII “Mjete juridike” në nenin 104 të ligjit, me nëntitullin “Personat e autorizuar dhe llojet e mjeteve juridike”, parashikohet se pala ka të drejtën e mbrojtjes juridike ndaj çdo veprimi apo mosveprimi administrativ për të ndërmarrë një veprim administrativ, nëse pretendon se me atë veprim ose mosveprim i ka cenuar të drejtat ose interesat ligjore të saj. Mjetet juridike janë: ankesa; përsëritja e procedurës dhe kundërshtimit. Ezaerimi i ankesës ose kundërshtimit është parakusht për fillimin e kontestit në gjykatën kompetente, nëse ankesa ose kundërshtimi garantohet me ligj. Kur ankesa ose kundërshtimi nuk garantohet me ligj, pala ka të drejtë të fillojë kontest administrativ.

Neni 109 i Ligjit për procedurën e përgjithshme administrative rregullon punën e organit të shkallës së dytë sipas ankesës.

Në një kontest administrativ, mbrojtja gjyqësore e të drejtave dhe interesave juridike të personave fizikë dhe juridikë kundër akteve administrative individuale dhe veprimeve të organeve publike sigurohet në pajtim me Ligjin për kontestet administrative (“Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë së Veriut” nr. 96/2019) .

Në pajtim me Ligjin, qëllimi i kontestit administrativ është sigurimi i ligjshmërisë së funksionimit të sistemit juridik në tërësi dhe sigurimi i mbrojtjes gjyqësore të të drejtave dhe interesave juridike të palëve.

Kontesti administrativ është një grup rregullash që ushtrojnë kontroll juridike mbi ligjshmërinë e punës së organeve publike, si dhe një grup rregullash që rregullojnë organizimin e drejtësisë administrative dhe funksionimin e saj.

Neni 4, paragrafi 1 i Ligjit është një listë nocionesh që përcakton kuptimin e termave individuale në këtë ligj që janë të rëndësishëm për kuptimin dhe zhvillimin e drejtë të kontestit administrativ.

Pika 3 e të njëjtit nen është një përkufizim ligjor që i referohet termit “akt administrativ përfundimtar”, sipas të cilit është një akt administrativ individual, ndaj të cilit nuk mund të bëhet ankim sipas rregulloreve që rregullojnë procedurën administrative. Gjegjësisht, kundër aktit administrativ të formës së prerë pala nuk mund të bëjë ankesë, por ka të drejtë të ngrejë kontest administrativ me anë të padisë. Ankesa tashmë ka është përdorur dhe është refuzuar, ose ankesa është e papranueshme. Në këto dy raste akti administrativ merr formë të prerë, duke u bërë kështu objekt i një kontesti administrative nëse ngrihet padi për vlerësimin e ligjshmërisë së tij.

Sipas Ligjit për Procedurën e Përgjithshme Administrative, akti administrativ i formës së prerë i organeve publike dhe ofruesve të shërbimeve është ai kundër të cilit pala (personat fizikë dhe juridikë) mund të iniciojë kontest administrativ. Akti administrativ përfundimtar mund të anulohet, revokohet ose ndryshohet vetëm në rastet e përcaktuara me ligj. Vepra e tillë kryhet, nëse me ligj nuk është përcaktuar ndryshe. Është e nevojshme të bëhet dallimi midis vlefshmërisë juridike dhe përfundimtare të një akti administrativ. Pra, vendimi kundër të cilit nuk lejohet ankesë ose është parashtruar ankesë në procedurë administrative dhe me të cilin pala ka fituar ndonjë të drejtë ose me të cilin palës i është caktuar ndonjë detyrim, është përfundimtar në procedurën administrative. Prandaj pala nuk ka të drejtë ankese kundër vendimit të formës së prerë, por ka të drejtë të ngrejë kontest administrativ me anë të ngritjes së padisë, ndërsa kundër vendimit të formës së prerë pala nuk ka të drejtë të ankohet apo të fillojë kontest administrativ. Përkatësisht, për të fituar personi statusin e paditësit në një kontest administrativ, përveç zotësisë procedurale, duhet të ketë edhe legjitimitet procedural. Domethënë, akti duhet të lidhet me të drejtat, detyrimet dhe interesat juridike të palës – paditësit.

Sipas Gjykatës, sistemi me dy nivele dhe mbrojtja ligjore në procedurat administrative dhe mbrojtja gjyqësore administrative duhet parë si një tërësi e lidhur. Përkatësisht, për të inicuar një kontest administrativ, vendimi përfundimtar duhet të merret në procedurën administrative të zhvilluar më parë, e cila më së shpeshti është procedurë me dy faza, duke pasur parasysh rregulloret materiale në fuqi. Fillimi i një kontesti administrativ për palën paraqet “shkallë të tretë”.

Duke marrë parasysh kuptimin dhe esencën e dispozitës së kontestuar të nenit 4, paragrafit 1, pika 3 (definicionet) të Ligjit për kontestet administrative, në kontekstin e rasteve të përfshira në dispozitat ligjore në të cilat përdoret, sipas Gjykatës, nuk lind asnjë mundësi nga interpretimi i kuptimit të dispozitës kontestuese, siç thuhet në iniciativë.

Gjegjësisht, neni 3 i Ligjit për Kontestet Administrative ofron një përshkrim të plotë të objektit të një kontest administrativ në 10 pika. Në përputhje me nenin 3, paragrafi 1, pika 1, në një kontest administrativ gjykata vendos për ligjshmërinë e akteve administrative individuale të formës së prerë që ndikojnë drejtpërdrejt në statusin juridik të paditësit, përkatësisht që vendosin për të drejtat, obligimet dhe interesat juridike të paditësit. Në pikën 6 të nenit 3, paragrafi 1, parashikohet se objekt i kontestit administrativ mund të jetë edhe “Ligjshmëria e akteve individuale të organeve publike që kanë cenuar një të drejtë, detyrim ose interes ligjor të paditësit dhe kundër të cilave mjet i rregullt juridik nuk lejohet dhe “nuk ofrohet mbrojtje ligjore në asnjë proces tjetër gjyqësor”. Kjo dispozitë është plotësim i pikës 5. Përkatësisht, aktet përfundimtare individuale të organeve të njëjta të renditura në pikën 5 (për zgjedhjen, emërimin dhe shkarkimin e bartësve të funksioneve publike i miraton Kuvendi i Republikës së Maqedonisë, Presidenti i Republikës së Maqedonisë, Qeveria e Republikës së Maqedonisë, organet e administratës shtetërore, organizatat e themeluara me ligj, organet tjera shtetërore, si dhe organet e njësive të vetëqeverisjes lokale) që vendosin për zgjedhjet, emërimet dhe shkarkimet e bartësve të funksioneve publike, në përputhje me këtë dispozitë, do të bëheshin objekt i kontestit administrativ nëse kundër tyre nuk lejohet mjet i rregullt juridik dhe nuk ofrohet mbrojtje juridike në një procedurë tjetër gjyqësor. Kjo dispozitë zbatohet për aktet e organeve më të larta shtetërore. Vlerësimi i ligjshmërisë së këtyre akteve shprehet shprehimisht si objekt i kontrollit administrativo-gjyqësor, kështu që asnjë subjekt në shtet nuk mund ta interpretojë miratimin e akteve të tilla si autorizim të drejtpërdrejtë kushtetues për vendimmarrje të organeve të lartpërmendura dhe në këtë mënyrë të kërkojë përjashtimin nga shqyrtimi gjyqësor i vendimeve të tyre për emërimin, përzgjedhjen dhe shkarkimin.

Prandaj, sipas Gjykatës, nuk mund të shtrohet çështja e antikushtetutshmërisë së nenit 4, paragrafi 1, pika 3. Dispozita e kontestuar përcakton kuptimin e aktit administrativ të formës së prerë, kundër të cilit nuk mund të bëhet ankim sipas rregulloreve që rregullojnë procedurën administrative, me çka bëhet lëndë e kontestit administrativ nëse ngrihet një padi për vlerësimin e ligjshmërisë së saj, e cila nuk mund të pranohet si në kundërshtim me normat kushtetuese.

Lidhur me pretendimet në iniciativat për vlerësimin e kushtetutshmërisë të nenit 69 paragrafi 4, Gjykata konstatoi se:

Sipas nenit 69, paragrafi 4, të Ligjit për kontestet administrative, kundër aktgjykimit të Gjykatës Administrative nuk lejohet ankesa nëse:
• me vendim të Gjykatës Administrative, akti administrativ individual shfuqizohet ose shpallet i pavlefshëm dhe çështja i kthehet organit publik për riprocedim;
• Gjykata Administrative me aktgjykim ka urdhëruar organin publik që të miratojë aktin individual që nuk është miratuar brenda afatit të caktuar.

Sipas sa më sipër, ankesë mund të bëhet vetëm në ato raste për të cilat Gjykata Administrative në kontestin e shkallës së parë ka vendosur në kompetencë të plotë. Qëllimi i një kufizimi të tillë është të mbrojë personat fizikë dhe juridikë nga zvarritjet e panevojshme të procedurave.

Në kuptimin e mësipërm, nuk cenohet parimi i sundimit të së drejtës dhe e drejta e garantuar me Kushtetutë për ankim ndaj vendimeve të marra në shkallë të parë para gjykatës. Përkatësisht, parashtruesit e iniciativave, paragrafin 4 të nenit 69 të Ligjit kontestues e shohin të veçuar, gjë që është krejtësisht e gabuar, në vend që ta shikojnë në kontekstin e tërësisë së nenit 69 të Ligjit, respektivisht të pikës 14 me titullin “Mjetet juridike” dhe nënpikën 14.1. të titulluar “Ankesa si mjet i rregullt juridik”, respektivisht “Ankesa kundër aktgjykimit” i cili në mënyrë të qartë rregullon të drejtën dhe kushtet për paraqitjen e ankesës si mjet i rregullt juridik, gjegjësisht në cilat situata juridike paraqitet ankesa kundër aktgjykimit. Duke marrë parasysh qëndrimin e marrë tashmë të Gjykatës Kushtetuese të Republikës së Maqedonisë së Veriut, e cila në disa raste e ka shqyrtuar nenin 69 paragrafin 4 të Ligjit për kontestet administrative (Aktvendimi U. nr. 4/2021 i datës 5 maj 2021, Aktvendimi U. nr. 57 /2022 i datës 7 shtator 2022 dhe Aktvendimi U.nr. 48/2023 i datës 2 maj 2023), Gjykata vlerësoi se në këtë pjesë të iniciativës janë plotësuar kushtet, në përputhje me nenin 38, paragrafi 2 të Aktit të Gjykatës Kushtetuese të Republikës së Maqedonisë së Veriut, Gjykata Kushtetuese mund t’i refuzojë iniciativat nëse tashmë ka vendosur për të njëjtën çështje dhe nuk ka bazë për vendim tjetër.

Në të njëjtën kohë, Ligji për kontestet administrative i referohet zbatimit të Ligjit për Procedurën Civile për të gjitha çështjet që nuk rregullohen me këtë ligj. Ligji për kontestet administrative nuk i rendit në mënyrë shteruese rastet apo çështjet për të cilat duhet të zbatohet Ligji për procedurën civile në kontestet administrative, por e bën këtë në një mënyrë që i referohet zbatimit të Ligjit për procedurë civile në procedurën administrative që nuk rregullohen me këtë ligj, gjegjësisht për çështje të caktuara për të cilat ka zbrazëti juridike, në rastin konkret, sipas Gjykatës, Ligji për kontestet administrative rregullon qartë të drejtën dhe kushtet për paraqitjen e ankesës si mjet i rregullt juridik, respektivisht në cilat situata juridike është e lejuar.

Nisur nga sa më sipër, Gjykata, vendosi si në dispozitivin e këtij aktvendimi.

KRYETAR
i Gjykatës Kushtetuese të Republikës së Maqedonisë së Veriut,
dr. Darko Kostadinovski

Gjykatës referues,
dr. Osman Kadriu