У.бр.10/2024

Уставен суд на
Република Северна Македонија
У.бр.10/2024
Скопје, 7 ноември 2024 година

Уставниот суд на Република Северна Македонија, во состав д-р Дарко Костадиновски, претседател на Судот и судиите Насер Ајдари, м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, д-р Јадранка Дабовиќ-Анастасовска, Елизабета Дуковска, Добрила Кацарска, д-р Ана Павловска-Данева и м-р Фатмир Скендер, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија, член 73 и член 38 алинеја 1 од Актот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија” бр.115/2024), на седницата одржана на 7 ноември 2024 година, донесе

Р Е Ш Е Н И Е

1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на  член 3 од Законот за изменување и дополнување на Законот за патните исправи на државјаните на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.122 од 03.06.2021 година).

2. СЕ ОТФРЛА иницијативата по однос на барањето за оценување на меѓусебната согласност на одредбата означена во точката 1 од ова решение, со член 7 од Универзалната декларација за човековите права, Повелбата на ООН, член 14 од Европската конвенција за човековите права и слободи и член 26 од Меѓународниот пакт за граѓански и политички слободи.

Образложение

I

Политичката партија ВМРО-ДПМНЕ, до Уставниот суд на Република Северна Македонија поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на член 3 од Законот за изменување и дополнување на Законот за патните исправи на државјаните на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.122 од 03.06.2021 година).

Подносителот во иницијативата наведува дека оспорениот член е во директна спротивност со член 8 алинеи 1 и 3, член 11 ставови 1 и 2 и со членовите 9, 25 и 27 од Уставот на Република Северна Македонија. Покрај тоа што оспорената одредба е во спротивност со наведените членови од Уставот, наведува дека е во спротивност и со европски и меѓународни документи за заштита на човековите слободи и права кои Република Северна Македонија ги има ратификувано и се дел од внатрешниот правен поредок, поконкретно со: Универзалната декларација за човековите права (член 7), Повелбата на ООН, Европската конвенција за човековите права и слободи (член 14), Меѓународниот пакт за граѓански и политички слободи и права (член 26).

Според подносителот, со оспорената одредба директно се повредува принципот на еднаквост на граѓаните, не се гарантира со Уставот пропишаната еднаквост во слободите и правата на граѓаните во врска со нивната имотна и општествена положба, но и еднаквостa на граѓаните пред законите. Со стапувањето на сила на оспорената законска одредба, граѓаните кои уредно извадиле патна исправа не можеле истата да ја искористат до крајот на нејзиното важење кое е наведено во самата патна исправа, а тоа ги става во нееднаква односно во дискриминирана положба сите овие граѓани. Имено, со промената на датумот на важност граѓаните кои извадиле патна исправа во периодот од 14 јули 2014 година до јули 2021 година (кога стапува на сила оспорената одредба), се ставени во нееднаква положба во споредба со сите други граѓани, бидејќи се обврзани на сопствен двоен трошок  повторно да извадат патна исправа.

Подносителот на иницијативата повикувајќи се на кредибилни информации, наведува дека дури и под услов сите граѓани да аплицираат до предвидениот рок од 12 февруари 2024 година, управните служби на Министерството за внатрешни работи заради техничка и оперативна неможност, нема да бидат во можност да ги изработат сите патни исправи во наведениот рок, со што стотици илјади граѓани не би биле во можност да ја напуштат територијата на Република Северна Македонија и да се вратат во неа по наведениот датум. Сето ова ќе има ефект врз нивната слобода на движење, како и врз стопанскиот промет во државата.

Понатаму во иницијативата се наведува дека со ваквото законско решение се предвидува предвремен прекин на важноста на патните исправи кои имаат законски утврдена важност која го надминува спорниот датум од 12 февруари 2024 година. Поради обврската на граѓаните кои имаат патни исправи со валиден рок на важност од десет години, повторно да вадат нови патни исправи, како и оперативната неподготвеност на управните служби да го спроведат овој процес на промена на овие документи, се создава метеж од стотици лица при чекањето за поднесување на документи и доаѓа до меѓусебни физички пресметки со што дополнително директно се повредува човечкото достоинство. Ваков метеж се создава и при подигањето на патните исправи, со што се повредува моралниот интегритет на човекот, кој согласно Уставот е неприкосновен. Овие граѓани се секојдневно снимани и прикажувани на телевизиските и печатените сервиси за јавно информирање, што го зголемува нивното чувство на повреда и незаштитеност на достоинството и угледот.

Подносителот смета дека со примената на оспорениот член ќе настанат тешко отстранливи последици по имотот, угледот, достоинството, економските и социјалните права на граѓаните, слободата на движење, како и безбедноста и сигурноста на јавниот ред и мир.

Од овие причини, подносителот го оспорува членот од Законот и со иницијативата предлага Судот да донесе решение за запирање на извршувањето на поединечни акти или дејствија што се преземени врз основа на оспорениот член и се бара истиот да се укине.

II

На седницата Судот утврди дека со оспорената одредба е предвидено дека патните исправи кои го содржат натписот „Република Македонија“ издадени до денот на започнувањето на примената на овој закон, ќе важат до истекот на рокот на важење кој е наведен во патната исправа, најдоцна до 12 февруари 2024 година.

III

Според член 8 став 1 алинеи 1, 3 и 4 од Уставот, основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати со меѓународното право и утврдени со Уставот, владеењето на правото и поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска, се едни од темелните вредности на уставниот поредок на Република Северна Македонија.

Членот 9 од Уставот предвидува дека граѓаните на Република Северна Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба. Во ставот 2 од истиот член е определено дека граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.

Со член 11 став 1 од Уставот е определено дека физичкиот и моралниот интегритет на човекот се неприкосновени. Со став 2 од истата одредба се забранува секој облик на мачење, нечовечко или понижувачко однесување и казнување.

На секој граѓанин му се гарантира почитување и заштита на приватноста на неговиот личен и семеен живот, на достоинството и угледот, согласно со член 25 од Уставот.

Во член 27 од Уставот е предвидено дека секој граѓанин на Република Северна Македонија има право слободно да се движи на територијата на Републиката и слободно да го избира местото на своето живеалиште. Секој граѓанин има право да ја напушти територијата на Републиката и да се врати во Републиката. Остварувањето на овие права може да се ограничи со закон, единствено во случаите кога е тоа потребно заради заштита на безбедноста на Републиката, водење на кривична постапка или заштита на здравјето на луѓето.

Со член 51 од Уставот, се уредува дека во Република Северна Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон и дека секој е должен да ги почитува Уставот и законите.

Член 118 од Уставот определува дека меѓународните договори што се ратификувани во согласност со Уставот се дел од внатрешниот правен поредок и не можат да се менуваат со закон.

Во Законот за изменување и дополнување на  Законот за патните исправи на државјаните на Република Северна Македонија објавен во „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.122/21 (во понатамошниот текст ЗИДЗПИ), со оспорениот член 3 е предвидено дека патните исправи кои го содржат натписот „Република Македонија” издадени до денот на започнувањето на примената на овој закон, ќе важат до истекот на рокот на важење кој е наведен во патната исправа, најдоцна до 12 февруари 2024 година.

Во член 5 од истиот закон е предвидено дека овој закон стапува на сила осмиот ден од денот на објавувањето во „Службен весник на Република Северна Македонија” а ќе започне да се применува од 1 јули 2021 година. Треба да се има предвид дека со овој закон се врши усогласување на конкретни одредби со Законот за употреба на јазиците („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.7/19), како што е наведено и во образложението на Предлог-законот. Воедно, се врши и усогласување со Уставниот закон за спроведување на Амандманите од XXXIII до XXXVI на Уставот на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.6/19).

Исто така, со носењето на ЗИДЗПИ, каде е содржана оспорената одредба, се врши усогласување со Амандманот XXXIII од Уставот на Република Северна Македонија од аспект на рокот на замена на постојните патни исправи кои го содржат натписот „Република Македонија“, со патни исправи со новото уставно име на државата, со цел запазување на рокот наведен во членот 3 од Уставниот закон за спроведување на Амандманите од XXXIII до XXXVI на Уставот на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.6/19). Во овој член е предвидено дека постоечките официјални документи и материјали на јавната администрација за меѓународна употреба и документите за внатрешна употреба кои можат да се користат надвор од државата, ќе се усогласат со Амандманот XXXIII најдоцна во рок од 5 години од неговото стапување на сила.

Од значење е и содржината на член 2 став 1 од Уставниот закон за спроведување на Амандманите од XXXIII до XXXVI на Уставот на Република Македонија каде е предвидено дека одредбите од Амандманот XXXIII во прописите и другите акти на државните органи се применуваат од денот на стапувањето на сила на овој закон.  Во член 6 од истиот закон е предвидено дека овој Уставен закон за спроведување на амандманите од XXXIII до XXXVI на Уставот на Република Македонија го прогласува Собранието на Република Македонија и стапува на сила со денот на стапувањето на сила на уставните амандмани, односно на 12 февруари 2019 година.

Оттаму, сметано од овој датум започнува извршувањето на обврските кои произлегуваат од Конечната спогодба за решавање на разликите опишани во резолуциите 817 (1993) и 845 (1993) на Советот за безбедност на Обединетите нации, за престанување на важноста на Привремената спогодба од 1995 година и за воспоставување на стратешко партнерство меѓу страните, потпишана на 17 јуни 2018 година во Преспа, Грција, ратификувана од Собранието на Република Македонија на 5 јули 2018 година и објавена во „Службен весник на Република Македонија“ број 7/2019 година, стапува на сила на 12 февруари 2019 година (во понатамошниот текст: Конечна спогодба), заедно со уставните амандмани.

Поврзано со конкретната проблематика од иницијативата и оспорената одредба од значење е содржината на Амандманот XXXIII на Уставот на Република Северна Македонија, според кој зборовите: „Република Македонија“ се заменуваат со зборовите: „Република Северна Македонија“, а зборот „Македонија“ се заменува со зборовите: „Северна Македонија“, освен во членот 36 од Уставот на Република Македонија.

Во  Одлуката за прогласување на Амандманите XXXIII до XXXVI на Уставот донесена од Собранието на 11.02.2019 година се наведува дека Амандманите XXXIII до XXXVI се составен дел од Уставот и стапуваат на сила со стапувањето на сила на Конечната спогодба.

Владата на Република Македонија во „Службен весник на Република Македонија“ бр.36/19 на 12.02.2019 година објави дека условите предвидени со Одлуката за прогласување на Амандманите XXXIII, XXXIV, XXXV и XXXVI на Уставот на Република Македонија се исполнети и Амандманите XXXIII, XXXIV, XXXV и XXXVI на Уставот на Република Македонија, што Собранието на Република Македонија ги донесе на седницата одржана на 11 јануари 2019 година, стапуваат на сила на 12 февруари 2019 година и дека со влегувањето во сила на уставните амандмани XXXIII, XXXIV, XXXV и XXXVI влегува во сила и Уставниот закон за спроведување на амандманите од XXXIII до XXXVI на Уставот на Република Македонија, што Собранието на Република Македонија го донесе на седницата одржана на 11 јануари 2019 година. Во истото службено гласило е содржана и објавата на Министерството за надворешни работи со која Конечната спогодба, стапува на сила на 12 февруари 2019 година.

Имајќи предвид дека Конечната спогодба стапува на сила на ден 12 февруари 2019 година и тоа дека Амандманите XXXIII до XXXVI и Уставниот закон за спроведување на овие амандмани стапуваат на сила исто така, на ден 12 февруари 2019 година, произлегува дека рокот за усогласување на постоечките официјални документи и материјали на јавната администрација за меѓународна употреба и документите за внатрешна употреба кои може да се користат надвор од државата, истекува на 12 февруари 2024 година. Овој рок до 12 февруари 2024 година е имплементиран и во оспорениот член 3, кој е предмет на уставно-судска анализа и оцена, како краен рок до кога ќе бидат во важност патните исправи кои го содржат натписот „Република Македонија”.

Од вака направената анализа, разгледувана во контекст на член 8 став 1 алинеја 4 и член 68 став 1 алинеи 2 и 6 од Уставот, произлегува дека Собранието на Република Северна Македонија го донело ЗИДЗПИ во кој е содржана оспорената одредба „Патните исправи кои го содржат натписот „Република Македонија“ издадени до денот на започнувањето на примената на овој закон, ќе важат  до истекот на рокот на важење кој е наведен во патната исправа, најдоцна до 12 февруари 2024 година“ за имплементација на одредбите содржани од Уставниот закон за спроведување на Амандманите XXXIII до XXXVI од  Уставот на Република Македонија, со што  согласно член 3 на овој Уставен закон „Постоечките официјални документи и материјали на јавната администрација и документите за надворешна употреба , ќе се усогласат со Амандманот XXXIII најдоцна во рок од пет години од влегувањето во сила“ и на тој начин била определена временската рамка за соодветна имплементација, со краен рок до 12.02.2024 година.

Оттука,  оспорениот член 3 од  Законот за изменување и дополнување на Законот за патните исправи на државјаните на Република Северна Македонија не е спротивен на Уставот, туку претставува инструмент за имплементација и усогласување на националното законодавство со решенијата содржани во Амандманите  XXXIII до XXXVI кои се составен дел на Уставот.

Собранието во својот одговор и Министерството за внатрешни работи во доставеното мислење, се произнесоа дека според динамиката за усогласување на националното законодавство со Уставниот закон, Министерството за внатрешни работи веднаш пристапило кон активности за имплементирање, како формирање работни групи, изработка на акциски планови и анализи за доследна имплементација. Во рамки на овие активности ова министерство било задолжено да склучи нов Рамковен договор со Veridos Gmbh најдоцна до 31.03.2019 година за период од две години, по што е извршена измена на Планот за јавни набавки за 2019 година со цел спроведување на постапка за набавка на лични документи со новото име на државата. Во тендерската документација е предвидено испораката на новите обрасци да започне по утврдување и прифаќање на „специмени“ од секој вид на образец од страна на Министерството за внатрешни работи и Министерството за надворешни работи. Во меѓувреме заради можен застој, се продолжило  со издавање обрасци што во моментот биле на залиха во Министерството за внатрешни работи. По утврдување и прифаќање на обрасците и изработка на нацрт-проектни документи преземени се активности за обука на одговорните работници во МВР и МНР, била инсталирана потребна хардверска опрема и се вршела миграција на податоците од стариот во новиот систем на лични документи. Биле инсталирани нови базни станици во сите организациски единици за управни работи во двете министерства. Преземени биле и други потребни организациски и технички активности сè со цел започнување на извршување на оспорената законска одредба. Во овој период на активности процесот бил забавен заради прогласената пандемија со коронавирусот и наметнатиот специфичен начин на работење со избегнување на физички контакти, затворање на граници и аеродроми, што резултирало во одредени периоди да има и целосен прекин на реализацијата на проектот за издавање на новите лични документи. Во 2020 година биле организирани и парламентарни избори за чии потреби најнапред имаше преодна влада, па нов владин состав, што исто така, според природата на нештата довело до забавување на процесот на подготовка за издавање на нови документи.

Според наведеното мислење на Министерството и одговорот од Собранието, првата патна исправа била издадена на 01.07.2021 година (погрешно означен како 6-ти месец, имајќи го предвид започнувањето на примената на Законот).

Сметано од 01.07.2021 година, кога е издадена првата патна исправа со новото уставно име, па сè до 12.02.2024 година како краен рок во кој требало да се направи замената на патните исправи,  претставува период од две години и седум месеци за замена на документите на сите граѓани во државата.

Според тоа, во оспорената одредба е определен рок од страна на Собранието, како единствен надлежен орган за носење на законите, во чија пак надлежност не спаѓа извршувањето на истите, а вака определениот рок директно произлегува од преземената меѓународна обврска од Конечната спогодба. Притоа треба да се има предвид дека согласно член 118 од Уставот, меѓународните договори со ратификацијата стануваат дел од внатрешниот правен поредок, и истите не може да се менуваат со закон. Оттаму, барањето  во иницијативата за интервенција по однос на датумот содржан во оспорената одредба, со цел да се овозможи сите граѓани да добијат патни исправи со новото име на државата, би значело, по евентуална интервентна одлука на Уставниот суд, обврска на Собранието да определи нов датум или со нов закон да ја измени Конечната спогодба, како меѓународен договор, кој пак не може на овој начин да биде променет според член 118 од Уставот.

Не е спорно дека секој граѓанин на државата во овој период не успеал да извади нова патна исправа.  Во однос пак, на тврдењето во иницијативата дека овој факт значи повреда на член 27 став 2 од Уставот, односно дека со оспорената одредба која определува краен рок за замена на патните исправи доаѓа до повреда на уставно утврденото право за напуштање на територијата на Република Северна Македонија и враќање на нејзина територија треба да се имаат предвид и следните околности. Според член 27 од Уставот, секој граѓанин на Република Северна Македонија има право слободно да се движи на територијата на Републиката и слободно да го избира местото на своето живеалиште, но ова право е поврзано со обврската за поседување на важечка лична карта. Исто така, секој граѓанин има право да ја напушти територијата на Републиката и да се врати во Републиката, но патувањето надвор од државата и назад во државата се остварува само со важечка патна исправа, во одредени случаи и со патен лист, при што треба да се има предвид дека поседувањето на патна исправа е право на личен избор на секој одделен граѓанин, а не обврска, односно е поставено како услов за уредно и легално преминување на државните граници. Остварувањето на овие права може да се ограничи со закон, единствено во случаите кога е тоа потребно заради заштита на безбедноста на Републиката, водење на кривична постапка или заштита на здравјето на луѓето, но содржината на оспорената одредба не може да се смета како ограничување на слободата на движење надвор од уставната рамка од член 27 став 3 од Уставот. Во прашање е утврдување на краен рок во кој граѓаните треба да ги заменат старите патни исправи со нови, кој процес е континуиран, ниту запрел, ниту ќе запре.

Правото да се замине од земјата, вклучително и од својата, како и правото на движење во рамки на својата земја се интегрален дел од меѓународното право за човекови права. Правото на движење, нити во Уставот нити во меѓународните договори не е апсолутно право. И во меѓународните документи како и во Уставот на нашата држава се уредува дека секое евентуално ограничување на правото да се замине од земјата мора да биде согласно закон, да се стреми кон легитимна цел признаена во меѓународното право за човекови права и да биде неопходно за да се оствари таа цел. Индивидуалните околности на лицето мора да се земат предвид, а секое попречување на правото да се замине мора да биде пропорционално. Слободата на движење претставува едно од елементарните човекови права предвидено во многу меѓународни конвенции, а воедно е и еден од постулатите на кои се темели Европската Унија. Слободата на движење ја означува флуктуацијата на луѓето на локално, регионално и меѓународно ниво како и можноста за остварување на економски, образовен, социјален и општествен напредок. Европската конвенција за човекови права (во понатамошниот текст: ЕКЧП) во Протоколот бр.4 член 2 ја дефинира слободата на движење како право на секое лице кое законски се наоѓа на територијата на една држава да може слободно да се движи во неа, слободно да го избере своето место на престојување, но и слободно да  напушти која било држава, вклучувајќи ја и својата. Бидејќи не се работи за апсолутно право, така ЕЧКП предвидува можност за воведување рестрикции и тоа кога истите се предвидени со закон и кога претставуваат неопходни мерки во интерес на националната безбедност, одржување на јавниот ред, спречување на кривични дела, заштита на здравјето или заштита на правата и слободите на другите во едно демократско општество.

Што значи во нашата држава поседување на патна исправа како услов за патување и како таа се добива? Треба да укажеме дека издавањето на пасош како вид на патна исправа се врши по повод барање на граѓанинот за нејзино издавање и тоа се поднесува лично на пропишан образец како што налагаат членовите 29 и 30 од Законот за патни исправи кој е во примена. Значи државата не може никого да го присили да аплицира за вадење на нова патна исправа, но доколку граѓанинот тоа не го направи не ќе може непречено да ја напушти државата или пак да се врати во неа. Во членот 2 од Законот за патни исправи се определува дека за патување во странство на државјаните на Република Северна Македонија им е потребна патна исправа утврдена со овој закон, ако со меѓународен договор не е поинаку определено. Барањето за поседување на патни исправи за патување не значи ограничување на правото на слободно движење.

Во однос на остварувањето на правото да се дојде до патна исправа во рокот кој е предвиден во оспорениот член 3, може да се каже дека дел од граѓаните кои го одбраа последниот рок за остварување на ова право беа соочени со определени тешкотии и доцнење на овластеното министерство за издавање на патните исправи, но тука зборуваме за тешкотии во практичната имплементација на законската норма, но решавањето на овие тешкотии на граѓаните, не е во надлежност на  Уставниот суд.

За патувањето во дел од соседните држави  со  кои се постигнати билатерални договори за преминување на државната граница, наместо патна исправа потребна е единствено лична карта, така што  граѓаните кои имаат потреба да патуваат единствено во  овие соседни држави реално немаат потреба од нови патни исправи, туку лични карти. И се смета дека овие граѓани не аплицирале за нови патни исправи.

За дел од граѓаните кои се наоѓаат во странство, а не извадиле навремено нова патна исправа, во смисла на член 9 од Законот, патниот лист е личната исправа која му се издава на државјанин на Република Северна Македонија кој останал во странство без патна исправа, само за враќање во земјата, што значи обезбедено е негово непречено влегување во државата, во смисла на член 27 став 2 од Уставот. Доколку не е возможно овие граѓани и да извадат патни исправи во кус временски рок и да се вратат во земјата каде престојувале или се вработени, тие можат во индивидуални постапки да докажуваат дека им се повредени правото на движење и работа и доколку се докаже тоа, да имаат и право на обесштетување. Меѓутоа, повторно не станува збор за права кои ги штити Уставниот суд, согласно со член 110 алинеја 3 од Уставот.

Исто така, дел од граѓаните реално немаат потреба да патуваат и да извадат нова патна исправа. Дел од граѓаните треба да направат промена на патната исправа заради истек на важење од две, пет или десет години или заради изгубена патна исправа. Ова уште повеќе што процесот на вадење на нови патни исправи сè уште е во тек.

Прашањето, пак, дали на некој од граѓаните му е повредена слободата на движење во смисла на член 27 став 2 од Уставот треба да се разгледува во секој индивидуален случај, во посебна постапка во која би се зеле предвид сите околности на случајот, но тоа, како што веќе укажавме, не е прашање од надлежност на Уставниот суд, согласно со член 110 алинеја 3 од Уставот.

Со цел да се даде одговор на покренатите прашања со иницијативата направена е и компарација со случаите: Stamose против Бугарија и С.Е. против Србија на ЕСЧП, како и со домашната уставно-судска практика.

Притоа треба да се има предвид дека двата случаи на ЕСЧП не можат да послужат како соодветна практика во правец на можна интервенција на овој суд поради тоа што во првиот случај забраната за патување била наметната бидејќи поединецот ги прекршил имиграционите правила на една странска земја, па Европскиот суд установил дека наметнувањето забрана на лице за секакво патување во странство, зашто тоа ги прекршило имиграционите закони на трета земја, е драконско, а легитимноста на целта на ваквата забрана за патување била нејасна, непропорционална и мултиплицирана.  Во вториот случај до повреда дошло заради недостиг на регулатива за спроведување на домашниот закон за азил. Со оспорениот член, ниту постои со закон определена забрана, ниту станува збор за недостаток на регулатива, туку за нецелосно спроведена имплементација на законската одредба во законски определениот рок.

Имајќи ја предвид Одлуката на ЕСЧП во случајот Stamose против Бугарија, овој суд во постапката по предметот У.бр.189/2012 донел интервентна одлука на 25 јуни 2014 година и ги укинал член 37 став 1 точка 6 и член 38 став 4 од Законот за патни исправи на граѓаните на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр. 67/1992, 20/2003, 46/2004, 19/2007, 84/2008, 51/2011 и 135/2011). Во член 37 став 1 точка 6 од Законот, беше предвидено дека поднесеното барање за издавање на пасош или виза, ќе се одбие и нема да се издаде пасош или виза ако лицето е присилно вратено или протерано од друга држава поради постапување спротивно на прописите за влез и престој во таа држава. Според Судот, мерката е непропорционална и претставува прекумерно ограничување на слободата на движењето на лицето, односно на правото на патување во странство. Ова од причина што лицата на кои им се изрекува оспорената мерка биле веќе депортирани, односно присилно вратени во Република Македонија, што значи дека тие веќе трпат определена последица, така што логично би било да им се забрани повторен влез во државата, односно државите чиишто правила за влез и престој ги прекршиле, но од страна на тие држави, а не од нивната сопствена држава. Наместо тоа, со оспорената мерка која опфаќа одземање на пасошот во период од една година, на овие лица во целост им е одземено правото да ја напуштат сопствената земја и да патуваат во која и да било друга странска земја, и таа мерка ја применува нивната матична држава. Токму таа автоматска забрана на лицата да патуваат каде било во странство, ја прави оваа мерка спорна од гледна точка на принципот на пропорционалност, како и од гледна точка на принципот на владеењето на правото.

По однос на наводите за повреда на достоинството на личноста од членовите 11 и 25 од Уставот заради изложеноста на граѓаните во лоши временски и организациски услови да аплицираат за нови патни исправи, Судот цени дека е прашање кое е директно поврзано со примената на законската одредба за која овој суд нема надлежност да одлучува. Оттаму поврзано со овие наводи, Судот оцени дека законската одредба содржана во член 3 од ЗИДЗПИ не е во спротивност со членовите 11 и 25 од Уставот.

Во иницијативата се  укажува  дека граѓанинот кој поседува патна исправа со рок подолг од 12 февруари 2024 година, се става во состојба на изгубена правна заштита и правна несигурност. Исто така,  во иницијативата се укажува дека оспорената одредба од Законот имала повратно дејство за граѓаните и тоа понеповолно. Сепак, се чини дека во оваа одредба воопшто не станува збор за различно уредување на правата или обврските на граѓаните (понеповолни или поповолни), туку се уредува преоден период на важење на исправи, односно период до кога можат да бидат во употреба патните исправи кои го содржат натписот „Република Македонија”. Законодавецот има право со закон да го пропишува периодот на важност на патните исправи, како и да го пропишува преодниот период на имплементирање согласно оспорениот член 3 од ЗИДЗПИ, уште повеќе од причина што овде станува збор за имплементација на обврските од Уставниот закон за спроведување на Амандманите од XXXIII до XXXVI на Уставот на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.6/19). Со ова законско решение на граѓаните им се остава рок за замена на патните исправи со нови, согласно Законот што е во примена, односно им се овозможува преоден период на имплементација на ново уредениот правен режим кој се однесува за сите во иста положба во правото и не се загрозува правната сигурност како елемент на владеењето на правото. При одлучувањето, Уставниот суд го имаше предвид Решението У.бр.33/2012 од 27 јуни 2012 година, со кое Судот не поведе постапка за оценување на уставноста на постапка на член 14 во делот „но најдолго до пет години од денот на влегувањето во сила на овој закон” од Законот за изменување и дополнување на Законот за личната карта („Службен весник на Република Македонија” број 19/2007 и 10/2010). Во оваа одредба беше предвидено личните карти издадени пред денот на стапувањето на сила на овој закон да важат до рокот на важење кој е наведен во личната карта, но најдолго до пет години од денот на влегување во сила на овој закон. Станува збор за воведување на биометриски лични карти. За ваквото уредување, Судот изрази став дека законодавецот има право со закон да го пропишува периодот на важност, како и видот, обликот и содржините на јавните исправи, односно истите да ги менува како и да го пропишува преодниот период на имплементирање на ново востановениот облик, вид и содржина на образецот на јавните исправи.

Поради сето погоре наведено, Судот смета дека е неосновано тврдењето во иницијативата дека со оспорениот член се повредени член 8 став 1 алинеја 3 и член 9 од Уставот.
Во однос на наводите во иницијативата со кои се тврди дека оспорениот член е спротивен на член  11 и членовите 25 и 27 од Уставот на Република Северна Македонија, Судот оцени дека истите се  неосновани, од причина што оспорениот член 3  има за цел да се  имплементираат обврските преземени во Уставниот закон за спроведување на Амандманите од XXXIII до XXXVI на Уставот на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.6/19).

Податоците кои се посочени во иницијативата дека при практичната примена на оспорениот член 3,  постоеле тешкотии за дел од граѓаните (чекање редови, гужви, чекање при неповолни временски прилики, изложеност на навреди и меѓусебни кавги во редовите  и сл.), Судот смета дека овие состојби може да биде предмет на други облици на заштита и на одговорност, што не е во надлежност на  Уставниот суд.

Воедно, треба да се има предвид дека надлежностите на Собранието на Република Северна Македонија се наведени во член 68 од Уставот, каде во став 1 алинеја 2 е наведено дека Собранието донесува закони и дава автентично толкување на законите, додека пак надлежностите на Владата на Република Северна Македонија се определени во член 91 од Уставот, каде во став 1 алинеја 1 е наведено дека Владата ја утврдува политиката на извршувањето на законите и другите прописи на Собранието и е одговорна за нивното извршување. Исто така, во Законот за Владата на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр. 59/00, 26/01, 13/03, 55/05, 37/06, 115/07, 19/08, 82/08, 10/10, 51/11, 15/13, 139/14, 196/15, 142/16, 140/18 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 98/19), со член 4 став 1, на Владата на Република Северна Македонија ѝ е дадено правото да  ја утврдува политиката на извршување на законите и други прописи на Собранието, како и да го следи нивното извршување.

Со Законот за патните исправи на државјаните на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр. 67/92, 20/03, 46/04, 19/07, 84/08, 51/11, 135/11, 154/15 и 55/16 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.302/20, 122/21, 67/22 и 65/23), се утврдуваат видовите патни исправи и визи и постапката за нивно издавање на државјаните на Република Северна Македонија. Согласно членот 3 од Законот, патни исправи се: пасош, заеднички пасош, дипломатски пасош, службен пасош и патен лист, како и патни исправи кои се издаваат врз основа на меѓународни договори. Во член 14 пак е предвидено дека пасош, заеднички пасош, патна исправа издадена врз основа на меѓународен договор и виза, издава Министерството за внатрешни работи.

Граѓаните имаа сознание дека државата врши подготовки за замена на патните исправи уште на 11.02.2019 година кога беше донесена Одлуката за прогласување на Амандманите XXXIII до XXXVI на Уставот, донесена од Собранието, а подготовките за започнување на издавање на новите патни исправи завршија на 31 јуни 2021 година. Граѓаните имаа можност своите важечки патни исправи да ги заменат со нови во прериод од 2 години и 7 месеци, сметано од 1 јули 2021 година кога е почнато да се издаваат патни исправи со новото уставното име на држава, па сè до крајниот рок од 12 февруари 2024 година определен со оспорениот член, а таквата можност сè уште постои. Факт е дека оспорената одредба ги опфаќа издадените патни исправи со натпис „Република Македонија“ кои имале подолг рок на важење од наведениот датум, но станува збор за определен временски период, предвиден како преоден период, во кој граѓанинот на лично барање има можност да поднесе барање за издавање на нова патна исправа. Она што е од посебно значење е дека процесот на замена на патната исправа или пак вадење на сосема нова патна исправа по 12.02.2024 година не се запира, туку е континуиран процес кој се спроведува и ќе се спроведува во зависност од потребите на граѓаните.

Од фактичката и правната анализа, произлегува дека Собранието на Република Северна Македонија постапило согласно со уставните овластувања, Уставниот закон и преземената меѓународна обврска, при што член 118 од Уставот го ограничува Собранието така преземената обврска да ја менува со закон.

Врз основа на направената уставно-судска анализа изнесената домашна и странска практика, Судот оцени дека оспорената одредба е во согласност со член 8 алинеи 1 и 3, член 11 ставови 1 и 2 и со членовите 9, 25 и 27 од Уставот на Република Северна Македонија.

Тргнувајќи од надлежноста на Судот, определена во член 110 од Уставот по однос на наводите за спротивност на оспорената одредба со член 7 од Универзалната декларација за човековите права, Повелбата на ООН, член 14 од Европската конвенција за човековите права и слободи и член 26 од Меѓународниот пакт за граѓански и политички слободи и права, Судот оцени  дека во овој дел иницијативата треба да се отфрли согласно со член 38 алинеја 1 од Актот на Судот. Ова од причина што Судот нема надлежност да оценува меѓусебна согласност на закон со закон или пак на закон со меѓународен акт.

IV

Врз основа на наведеното, Судот одлучи како во диспозитивот на ова решение.

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
д-р Дарко Костадиновски