Уставен суд на
Република Северна Македонија
У.бр.75/2022
Скопје, 18.09.2024 година
Уставниот суд на Република Северна Македонија, во состав д-р Дарко Костадиновски, претседател на Судот и судиите Насер Ајдари, м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, д-р Јадранка Дабовиќ-Анастасовска, Елизабета Дуковска, д-р Осман Кадриу, Добрила Кацарска и д-р Ана Павловска-Данева и м-р Фатмир Скендер, врз основа на членовите 110 и 112 од Уставот на Република Северна Македонија и член 72 алинеја 1 и член 82 од Актот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија” бр.115/2024), на седницата одржана на 18 септември 2024 година, донесе
О Д Л У К А
1. СЕ УКИНУВА член 6 став 3 и член 16 став 1 од Законот за даноците на имот („Службен весник на Република Македонија“ бр. 61/2004, 92/2007, 102/2008, 35/2011, 53/2011, 84/2012, 188/2013, 154/2015, 192/2015, 23/2016 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.151/2021).
2. Оваа одлука ќе се објави во „Службен весник на Република Северна Македонија“.
Образложение
I
На седницата одржана на 18 септември 2024 година, Уставниот суд на Република Северна Македонија, по поднесената иницијатива од Димитрија Атанасовски, поведе постапка за оценување на уставноста на член 6 став 3 и член 16 став 1 од Законот за даноците на имот („Службен весник на Република Македонија“ бр. 61/2004, 92/2007, 102/2008, 35/2011, 53/2011, 84/2012, 188/2013, 154/2015, 192/2015, 23/2016 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.151/2021).
II
На седницата Судот утврди дека согласно со член 6 став 1 од Законот, стапките на данокот на имот од членот 3 од овој закон се пропорционални и изнесуваат од 0,10% до 0,20%. (Став 2) Стапките на данокот на имот можат да се утврдуваат според видот на имотот. (Став 3) Стапките на данокот на имот за земјоделско земјиште кое не се користи за земјоделско производство се зголемуваат три пати во однос на стапките пропишани во ставот 1 на овој член. (Став 4) Стапките на данокот на имот за другиот недвижен имот опишан во членот 2 став 1 точка 1. од овој закон кој е во сопственост на државата или на општините, општините во градот Скопје и на градот Скопје како и во сопственост на физички и правни лица, а кој не се користи од сопственикот или не се издава под закуп подолго од шест месеци во текот на една година, се зголемуваат за три пати во однос на стапките пропишани во ставот 1 на овој член. (Став 5) Државата, општините, општините во градот Скопје и градот Скопје, како и физичките и правни лица кои нема да пријават дека не користат недвижен имот кој е во нивна сопственост, ќе платат данок по стапка пет пати повисока од пропишаните стапки во ставот 1 на овој член. ( Став 6) Висината на стапките од ставот 1 на овој член со одлука ја утврдува советот на општината, советот на општините во градот Скопје и Советот на градот Скопје согласно со Законот за градот Скопје.
Согласно член 16 став 1 од овој закон, стапките на данокот на наследство и подарок се пропорционални и различни во зависност од наследниот ред. (Став 2) Данокот на наследство и подарок за обврзник од втор наследен ред се пресметува по стапка од 2% до 3%, а за обврзник од трет наследен ред или обврзник кој не е во сродство со оставителот, данокот се пресметува по стапка од 4% до 5%. (Став 3) Висината на стапките од ставот 2 на овој член со одлука ја утврдува советот на општината. (Став 4) Висината на стапките од ставот 2 на овој член со одлука ја утврдува советот на општините во градот Скопје и Советот на градот Скопје согласно со Законот за градот Скопје.
III
Според член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот на Република Северна Македонија, владеењето на правото е темелна вредност на уставниот поредок на Република Северна Македонија.
Граѓаните на Република Северна Македонија согласно член 9 став 1 од Уставот, се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба. Според ставот 2 од истиот член, граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.
Со член 33 од Уставот, е уредено дека секој е должен да плаќа данок и други јавни давачки и да учествува во намирувањето на јавните расходи на начин утврден со закон.
Согласно член 51 став 1 од Уставот, во Република Северна Македонија законите мора да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. А во ставот 2 на истиот член е утврдено дека секој е должен да ги почитува Уставот и законите.
Начинот на оданочувањето на данокот на имот, данокот на наследство и подарок и данокот на промет на недвижности, законодавецот го уредил со Законот за даноците на имот („Службен весник на Република Македонија” број 61/2004, 92/2007, 102/2008, 35/2011, 53/2011, 84/2012, 188/2013, 154/2015, 192/2015, 23/2016 и Службен весник на Република Северна Македонија” број 151/2021).
Владеењето на правото како темелна вредност на уставниот поредок, покрај другото гo опфаќа принципот на правна сигурност според кој во правниот поредок треба да постојат јасни, прецизни и концизни одредби, со цел субјектите на правото при примена на истите да не се соочуваат со ситуација на различно толкување во примената која може да води кон арбитрарност, и како последица на тоа граѓаните да не можат да ги реализираат нивните права и да ги исполнуваат законските обврски, односно истите да ги исполнуваат на нееднаков начин, спротивно на член 9 од Уставот.
Наводите на подносителот во иницијативата дека оспорената одредба е во спротивност со член 9 од Уставот на начин што стапките на данок на имот за земјоделско земјиште кое не се користи за земјоделско производство можат да се зголемат од три до пет пати во однос на стапките пропишани во ставот 1 на овој член, Судот оцени дека се основани од следните причини:
Од анализата на оспорениот член 6 став 3 од Законот за даноците на имот според кој стапките на данокот на имот за земјоделско земјиште кое не се користи за земјоделско производство се зголемуваат три пати во однос на стапките пропишани во ставот 1 на овој член, сметаме дека недостасува јасно и целосно дефинирање на критериумите врз основа на кои ќе се пресмета данокот на земјоделско земјиште кое не се користи за земјоделско производство.
Покрај ова, според Судот, нејасноста на оспорената одредба произлегува и од фактот што во рамките на Законот не се дефинирани начинот и постапката за утврдување на некористењето на земјоделско земјиште кое не се користи за земјоделско производство, односно не постојат јасни критериуми како, со што и пред кој орган се докажува користењето односно некористењето на земјоделското земјиште, што може да доведе до арбитрарност во примената односно да создава правна несигурност во практикувањето на правото за субјектите кои се засегнати со конкретното правно прашање. Ова од причина што во рамките на Законот, не е дефинирано прашањето што претставува некористење на земјоделското земјиште, ниту е предвидено дека со подзаконски акти ќе се операционализираат или дефинираат прецизно критериумите и постапувањето на органите задолжени за утврдување на некористење на истото, што претставува клучен момент за утврдување на трипати повисок данок за сопствениците на истите.
Темелната вредност, владеење на правото во еден правен систем или поредок треба да се остварува преку доминација на правната норма која треба да биде јасна, прецизна и разбирлива, која нема да остава можност за различно толкување и нејзина различна примена што може да доведе до повреда на принципот на правна сигурност на граѓаните. Во тој конктекст, правната сигурност и владеењето на правото се во функција да го обезбедат и принципот на еднаквост на граѓаните утврден во член 9 од Уставот. Оттука, во околности на нејасни и непрецизни законски одредби од кои не може да се утврди кој, со што и како го утврдува законското решение „кој не се користи“ и „подолго од 6 месеци“, покрај правната сигурност, Судот оцени дека се доведува под сомнение и принципот на еднаквост.
Имено, во отсуство на јасно уредени критериуми на законското решение „кој не се користи“, „подолго од 6 месеци“, и начинот на докажување на користењето односно некористењето (со што и пред кој орган се докажува), примената на оспорената одредба може на арбитрарен начин да се применува од различни општини на различен начин со примена на различни критериуми, со што граѓаните можат да бидат доведени не само во правна несигурност, туку и ќе бидат различно третирани во нивните права и обврски во зависност од тоа која општина кој критериум ќе го примени, што претставува повреда на принципот на еднаквост.
Со Законот за даноците на имот(„Службен весник на Република Македонија“ бр. 61/2004, 92/2007, 102/2008, 35/2011, 53/2011, 84/2012, 188/2013, 154/2015, 192/2015, 23/2016 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.151/2021), се уредува начинот на оданочувањето на данокот на имот, данокот на наследство и подарок и данокот на промет на недвижности, при што во членот 6 од Законот се уредуваат даночните стапки по кои се наплатува данокот на имот и тоа на начин што: 1. Стапките на данокот на имот се пропорционални и изнесуваат од 0,10% до 0,20%. 2. Стапките на данокот на имот можат да се утврдуваат според видот на имотот. 3. Стапките на данокот на имот за земјоделско земјиште кое не се користи за земјоделско производство се зголемуваат три пати во однос на стапките пропишани во ставот 1 на овој член. 4. Стапките на данокот на имот за другиот недвижен имот опишан во член 2 став 1 точка 1 од овој закон кој е во сопственост на државата или на општините, општините во Градот Скопје и на Градот Скопје како и во сопственост на физички и правни лица, а кој не се користи од сопственикот или не се издава под закуп подолго од шест месеци во текот на една година, се зголемуваат за три пати во однос на стапките пропишани во ставот 1 на овој член. 5. Државата, општините, општините во Градот Скопје и Градот Скопје, како и физичките и правни лица кои нема да пријават дека не користат недвижен имот кој е во нивна сопственост, ќе платат данок по стапка пет пати повисока од пропишаните стапки во ставот 1 на овој член. 6. Висината на стапките од ставот 1 на овој член со одлука ја утврдува советот на општината, советот на општините во Градот Скопје и Советот на Градот Скопје согласно со Законот за Градот Скопје.
Според член 16 од Законот се уредува дека: 1. Стапките на данокот на наследство и подарок се пропорционални и различни во зависност од наследниот ред. 2. Данокот на наследство и подарок за обврзник од втор наследен ред се пресметува по стапка од 2% до 3%, а за обврзник од трет наследен ред или обврзник кој не е во сродство со оставителот, данокот се пресметува по стапка од 4% до 5%. 3. Висината на стапките од ставот 2 на овој член со одлука ја утврдува Советот на општината. 4. Висината на стапките од ставот 2 на овој член со одлука ја утврдува Советот на општините во Градот Скопје и Советот на Градот Скопје согласно со Законот за Градот Скопје.
Стапките на данокот на имот се утврдени со член 6 од Законот за даноците на имот. Тие се утврдени како пропорционални и изнесуваат од 0,10% до 0,20% (став 1). Стапките на данокот на имот можат да се утврдуваат според видот на имотот (став 2). Стапките на данок на имот за земјоделско земјиште кое не се користи за земјоделско производство можат да се зголемат од три до пет пати во однос на стапките пропишани во ставот 1 на овој член (став 3). Согласно оспорените ставови 4 и 5 на овој член, висината на стапките од ставовите 1 и 3 на овој член со одлука ја утврдува советот на општината, советот на општините во Градот Скопје и Советот на Градот Скопје, согласно со Законот за Градот Скопје.
Даночните стапки на наследство и подарок се утврдуваат со член 16 од Законот, како пропорционални и различни во зависност од наследниот ред (став 1). Данокот на наследство и подарок за обврзник од втор наследен ред се пресметува по стапка од 2% до 3%, а за обврзник од трет наследен ред или обврзник кој не е во сродство со оставителот, данокот се пресметува по стапка од 4% до 5% (став 2). Согласно оспорените ставови 3 и 4 на овој член, висината на стапките од ставот 2 на овој член со одлука ја утврдува советот на општината, советот на општините во Градот Скопје и Советот на Градот Скопје, согласно со Законот за Градот Скопје.
Во одговор на овие наводи, Судот оцени дека треба да се има предвид следното: Според член 10 став 1 од Законот за даноците на имот, данок на наследство и подарок се плаќа на недвижен имот и право на плодоуживање и користење на недвижен имот, кои наследниците односно примателите на подароци ги наследуваат, односно примаат врз основа на Законот за наследување, односно договорот за подарок.
Согласно член 22 став 1 од Законот, стапките на данокот на промет на недвижности се пропорционални и изнесуваат од 2% до 4%. Согласно со оспорените ставови 2 и 3 на овој член, висината на стапките од ставот 1 на овој член со одлука ја утврдува советот на општината, советот на општините во Градот Скопје и Советот на Градот Скопје согласно со Законот за Градот Скопје.
Тргнувајќи од наведените уставни и законски одредби, како и целокупното нормативно уредување на данокот на имот со Законот за даноците на имот, а имајќи ја предвид содржината на оспорените одредби и причините поради кои истите се оспоруваат, Судот оцени дека дека тие не може да бидат доведени под сомнение од уставен аспект. Ова од причина што Уставот го гарантира правото на граѓаните на локална самоуправа, издигајќи го на ниво на темелна вредност на уставниот поредок. Во рамките на остварувањето на ова уставно право, граѓаните непосредно и преку претставници (советот на општината) учествуваат во одлучувањето за прашања од локално значење, меѓу кои и за прашања на локалното финансирање.
Според наведената законска регулатива, даноците на имот се приходи на општината и нивното утврдување и наплата го врши општинската администрација. Притоа, законодавецот, освен што ги утврдил даноците на имот, ги утврдил и даночните стапки за пресметка на даночната обврска, и тоа како пропорционални, при што го определил распонот на стапките во кој советот на општината е овластен да ја утврди конкретната висина на даночната стапка за секоја општина. Ова особено затоа што во Република Македонија има многу општини кои се различни по површина, по број на жители и по урбана уреденост, поради што е оправдано висината на данокот на имот, во законски утврдени рамки, да ја определува советот на општината, односно советот на Градот Скопје со свој пропис, во согласност со специфичностите на секоја од нив. На овој начин законодавецот обезбедил локалната власт да стекне одредена независност од централната власт во финансиска смисла, раководејќи се од принципите на економичност, ефикасност и ефективност, што е во функција на обезбедување на процесот на децентрализација на власта во Република Македонија.
Поради наведеното, Судот оцени дека наводите во иницијативата во однос на тоа дека отсуството во Законот на поблиски критериуми и мерила за определување на висината на даночните стапки што ги определува општинската администрација, значи повреда на уставните принципи на штета на граѓаните – даночни обврзници, се во дел основани.
Имајќи го предвид погоре наведеното, Судот укажува дека Законот за даноците на имот е донесен во согласност со Уставот на Република Северна Македонија, односно со Законот за даноците на имот создаден е механизам кој, меѓу другото, има за примарна цел да ја подобри фискалната дисциплина на општините и општинската администрација кои се инволвирани во процесот на децентрализација на власта. Имено, даноците на имот претставуваат сопствен извор на приходи на единиците на локалната самоуправа, согласно со член 4 став 1 од Законот за финансирање на единиците на локалната самоуправа.
Сето ова влијае во насока на спречување на избегнување на плаќањето на даноците на имот во сиот свој опфат, а во заштита на граѓаните, односно, сите физички и правни лица кои редовно ги плаќаат своите давачки и навремено ги исполнуваат своите даночни обврски. Ова, следејќи го примерот на даночната регулатива и даночната политика во земјите во регионот и пошироко. Во контекст на погоре наведеното во однос на определувањето на висината на стапките предвидени со оспорените одредби од Законот на даноците на имот, интенцијата е советот на општината, општините на Градот Скопје и Градот Скопје, каде што се наоѓа имотот, за сите граѓани чиј имот е дел од територијата на надлежната општина, да ја определат висината на стапките со одлука. Во оваа смисла се смета дека е беспредметно тврдењето на подносителот на иницијативата дека за конкретни лица и за конкретен имот се остава можност за определување различна стапка на данок на имот.
А, ова пред сè, бидејќи стапките во согласност со распонот утврден во Законот за даноците на имот („Службен весник на Република Македонија“ бр. 61/2004, 92/2007, 102/2008, 35/2011, 53/2011, 84/2012, 188/2013, 154/2015, 192/2015, 23/2016 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.151/2021) се определуваат со одлука од страна на совет на конкретна општина за имотот кој се наоѓа во границите на таа општина и истата – конкретно за данокот на промет на недвижности, како своја даночна основа ја има пазарната вредност на недвижноста во моментот на настанувањето на обврската, која пак се утврдува според Методологијата за процена на пазарната вредност на недвижен имот (член 21 од Законот).
Вака оспорените стапки од конкретните членови на Законот, наведени во иницијативата немаат за цел да ги дискриминираат граѓаните по ниту еден основ, имајќи предвид дека истите не се утврдуваат индивидуално, туку на ниво на општина. Воедно, во однос на оспорениот член 16 од Законот за даноците на имот се кажува дека одредбите се претходно утврдени и усогласени со донесувањето на Законот за наследување („Службен весник на Република Македонија” бр.47/96), и истите до денес се применливи и спроведливи.
По однос на оспорената одредба од член 6 став 3 од Законот, дека стапките на данокот за имот за земјоделско земјиште кое не се користи за земјоделско производство можат да се зголемат за три до пет пати, со што се оспорува на кој начин ќе се цени за кого можат стапките да се зголемат за три, четири или пет пати од истите утврдени во ставот 1 од член 6 од Законот, се наведува дека согласно со член 3 од Законот за изменување и дополнување на Законот за даноците на имот („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.151/21) со кој се менува член 6 од Законот, оваа одредба е изменета односно согласно истата стапките за данокот на имот за земјоделско земјиште кое не се користи за земјоделско производство се зголемуваат три пати во однос на стапките пропишани во ставот 1 од истиот член, па оттука овој дел од иницијативата со кој се оспорува одредбата од член 6 став 3 од Законот, во дел е основан.
Во одговор на наводите во однос на член 16 од Законот, Судот оцени дека треба да се има предвид дека според член 10 став 1 од Законот за даноците на имот, данок на наследство и подарок се плаќа на недвижен имот и право на плодоуживање и користење на недвижен имот, кои наследниците односно примателите на подароци ги наследуваат, односно примаат врз основа на Законот за наследување, односно договорот за подарок, па оттука, овој дел од иницијативата со кој се оспорува одредбата од член 16 од Законот во дел е основан. Содржината на став 3 на член 6 од Законот, којашто подносителот ја цитира во иницијативата (дека стапките на данокот на имот за земјоделско земјиште кое не се користи за земјоделско производство можат да се зголемат од три до пет пати во однос на стапките пропишани во став 1 на овој член), е напуштено законско решение. Имено, со член 3 од Законот за изменување и дополнување на Законот за даноците на имот („Службен весник на Република Северна Македонија” број 151/2021), член 6 се менува во целина, така што член 6 став 3 од Законот за даноците на имот е со уредување дека стапките на данокот на имот за земјоделско земјиште кое не се користи за земјоделско производство се зголемуваат три пати во однос на стапките пропишани во ставот 1 на овој член (а не од три до пет пати).
Согласно со наведеното, Судот утврди дека член 6 став 3 и член 16 став 1 се во спротивност со член 8 став 1 алинеја 3 и член 9 став 2 од Уставот.
IV
Врз основа на наведеното, Судот одлучи како во диспозитивот на оваа одлука.
V
Оваа одлука произведува правно дејство од денот на објавувањето во „Службен весник на Република Северна Македонија”.
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
д-р Дарко Костадиновски