Уставен суд на
Република Северна Македонија
У.бр.52/2024
Скопје 18.09.2024 година
Уставниот суд на Република Северна Македонија, во состав д-р Дарко Костадиновски, претседател на Судот и судиите Насер Ајдари, м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, д-р Јадранка Дабовиќ-Анастасовска, Елизабета Дуковска, д-р Осман Кадриу, Добрила Кацарска, д-р Ана Павловска-Данева и м-р Фатмир Скендер, врз основа на членовите 110 и 112 од Уставот на Република Северна Македонија и член 72 алинеи 1 и 3 и член 82 од Актот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија” бр.115/2024), на седницата одржана на 18 септември 2024 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
1. СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста и законитоста на Деловникот на Општина Зелениково, заведен под број 08-021-1 од 5 мај 1997 година, објавен во „Службен гласник на Општина Зелениково“ бр.1/1997.
2. СЕ ЗАПИРА извршувањето на поединечните акти и дејствија што се преземени врз основа на Деловникот на Општина Зелениково, заведен под број 08-021-1 од 5 мај 1997 година, објавен во „Службен гласник на Општина Зелениково“ бр.1/1997.
3. Ова решение ќе се објави во „Службен весник на Република Северна Македонија“.
Образложение
I
На работниот состанок одржан на ден 25.12.2023 година Уставниот суд одлучи, врз основа на одредбата од член 14 став 1 од Деловникот на Уставниот суд („Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија” бр.202/2019, 256/2020 и 65/2021), по сопствена иницијатива да оформи предмет во кој се води постапка за оценување на согласноста на оспорените одредби, со одредбите на Уставот.
II
На седницата Судот утврди дека согласно насловот на поглавјето 9„Автентично толкување на општи акти” и членовите 116, 117, 118 и 119 од Деловникот на Советот на Општина Зелениково, заведен под број 08-021-1 од 5 мај 1997 година и објавен во („Службен гласник на Општина Зелениково “бр.1/1997), односно според член 116 од овој деловник барање за автентично толкување на општ акт може да поднесат членовите на Советот, граѓаните од Општината, јавно претпријатие кое извршува дејност на подрачјето на Општина и државните органи кога потребата од автентично толкување настанал во врска со примената на актите во нивното работење. Според член 117 од истиот деловник барањето за давање на автентично толкување на општиот акт се поднесува до претседавачот на Советот кој веднаш барањето го доставува до Статутарно-правната комисија. Во член 118 од Деловникот Статутарно-правната комисија по барањето за автентично токлување има право да побара мислење од работните тела на Советот и управните и административните органи на општината. Согласно член 119 од овој деловник ако Статутарно правната комисија оцени дека барањето за давање на автентично толкување е оправдано ќе изготви предлог на автентично толкување и ќе го достави до Советот на Општината, а доколку оцени дека барањето за давање на автентично токлување не е оправдано, Статутарно-правната комисија и прописи за тоа ќе поднесе извештај до Советот кој одлучува по барањето и поднесениот извештај.
III
Една од основните цели на Уставот на Република Северна Македонија е воспоставување на владеење на правото во системот на власта. Овој уставен принцип со член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот е определен како темелна вредност на уставниот поредок на Република Северна Македонија.
Во Република Северна Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон, секој е должен да ги почитува Уставот и законите, согласно член 51 од Уставот.
Според член 110 алинеја 2 од Уставот, Уставниот суд на Република Северна Македонија одлучува за согласноста на другите прописи и на колективните договори со Уставот и со законите.
Во член 23 став 4 од Актот на Уставниот суд,е утврдено дека Уставниот суд може и сам да поведе постапка за оценување уставност на закон, односно уставност и законитост на пропис или друг општ акт.
Согласно член 37 став 1 од Актот на Судот, Уставниот суд може во текот на постапката, до донесувањето на конечна одлука, да донесе решение за запирање на извршувањето на поединечни акти или дејствија што се преземени врз основа на закон, друг пропис или општ акт чијашто уставност односно законитост ја оценува, доколку со неговото извршување би можеле да настанат тешко отстранливи последици.
Во конкретниот случај се оспорува уставноста и законитоста на насловот на поглавјето 9. Автентично толкување на општи акти и членовите 116, 117, 118 и 119 од Деловникот на Советот на Општина Зелениково.
Советот на Општина Зелениково, повикувајќи се на член 29 точка 2 од Законот за локалната самоуправа („Службен весник на Република Македонија” бр.52/1995) и член 43 од Статутот на Општина Зелениково („Службен гласник на Општина Зелениково” број 1/1997), на седницата одржана на 5 мај 1997 година го донел Деловникот на Општина Зелениково, објавен во „Службен гласник на Општина Зелениково” бр.1/1997 година.
Деловникот на Општина Зелениково содржи дел со наслов 9„Автентично толкување на општи акти” во кој се уредени членовите 116, 117, 118 и 119, каде во член 116 од Деловникот на Општината се уредува дека барање за автентично толкување на општ акт може да поднесат членовите на Советот, граѓаните од Општината, јавно претпријатие кое извршува дејност на подрачјето на Општината и државните органи кога потребата од автентично толкување настанала во врска со примената на актите во нивното работење. Во член 117 од Деловникот, се уредува дека барањето за давање на автентично толкување на општиот акт се поднесува до претседателот на Советот кој веднаш барањето го доставува до Комисија за Статут и прописи. Член 118 од Деловникот уредува дека Комисијата за Статут и прописи по барањето за автентично толкување има право да побара мислење од работните тела на Советот и општинската администрација, а според член 119 од Деловникот на Општината ако Комисијата за Статут и прописи оцени дека барањето за давање автентично толкување е оправдано ќе изготви предлог на автентично толкување и ќе го достави до Советот на усвојување, а доколку оцени дека барањето за давање на автентично толкување, не е оправдано, Комисијата за Статут и прописи за тоа ќе поднесе извештај до Советот кој одлучува по барањето и поднесениот извештај.
По утврдувањето на фактичката состојба, Судот оцени дека Советот на Општина Зелениково, при донесувањето на оспорениот деловник како правен основ се земени член 29 точка 2 од Законот за локалната самоуправа („Службен весник на Република Македонија” бр.52/1995) и член 43 од Статутот на Општина Зелениково („Службен гласник на Општина Зелениково” број 1/1997).
На 25 јуни 2019 година, на 32-та седница, градоначалникот на Општина Зелениково донел решение за објавување на Статутот на Општина Зелениково, заведен под број 07-414/1 од 4 јули 2019 година кој е објавен во „Службен гласник на Општина Зелениково” број 9/2019 и како правен основ при донесување на истиот акт се повикува на член 7 и член 36 од Законот за локалната самоуправа („Службен весник на Република Македонија” бр.05/2002). Оттука, оспорениот деловник нема правен основ за негово постоење во правниот поредок.
Согласно со завршните одредби на член 165 од Статутот на Општина Зелениково, заведен под број 07-395/1 од 3 јули 2019 година и објавен во „Службен гласник на Општина Зелениково” број 9/2019, е предвидено да престане да важи Статутот на Општина Зелениково заведен под број 08-020 од 31 март 1997 година („Службен гласник на Општина Зелениково” број 1/1998), кој се јавува како правен основ за донесување на оспорениот деловник на Општина Зелениково.
Автентично толкување на законите дава законодавецот како орган на законодавната власт. Собранието, согласно со член 68 став 1 алинеја 2 од Уставот, ги донесува законите и дава автентично толкување на законите, а постапката за автентично толкување на законите е уредена со Деловникот на Собранието на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија” 91/2008, 119/2010 и 23/2013).
Според правната теорија, автентично толкување на законите значи утврдување на содржината и на вистинската смисла на веќе донесен закон, кој во примената покажува нејасност, двосмисленост или содржи празнини. Автентичното толкување е составен дел на објавениот закон.
Во конкретниот случај, автентично толкување дава Советот на Општина Зелениково, како орган на локалната власт.
Постапувајќи по предметот оформен од страна на Судот, се утврди дека Советот на Општината согласно член 36 став 1 точка 1 од Законот за локалната самоуправа го донел оспорениот деловник.
Законот за локалната самоуправа не содржи изречна одредба дека советите на општините можат да даваат автентично толкување на прописите коишто ги донесуваат. Имено, согласно член 36 став 1 точка 1 од Закон за локалната самоуправа, Советот на Општината го донесува статутот на општината и други прописи, а согласно член 62 став 1 од Законот, во вршењето на работите од својата надлежност советот донесува прописи, и тоа: статут, програми, планови, одлуки и други прописи утврдени со закон, што значи дека Законот не содржи изречна одредба дека советите на општините можат да даваат автентично толкување на прописите коишто ги донесуваат.
При таква фактичка состојба,Судот оцени дека недвосмислено произлегува дека Советот на Општина Зелениково, ги пречекорил своите законски овластувања кога го донел оспорениот деловник во кој ги предвидел поглавјето 9 „Автентично толкување на општи акти“ и членовите 116, 117, 118 и 119 во кои е содржано оспореното поглавје.
Имајќи предвид дека станува збор за прашање, коешто мора да биде предвидено во закон за да можат органите на локалната власт да го применуваат, како што тоа е уредено за законодавецот како орган на државната власт, изречно во Уставот со член 68 став 1 алинеја 2, согласно кој Собранието донесува закони и дава автентично толкување на законите, а постапката за автентично толкување на законите е уредена со Деловникот на Собранието на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија” 91/2008, 119/2010 и 23/2013). Со оглед на тоа дека органите на локалната власт немаат законска основа за давање автентично толкување, не може во деловник или статут изворно да се уредува овој институт и процедура за истиот.
Оттука, Судот утврди дека со оглед дека автентичното толкување е дадено врз основа на една од погоре наведените одредби на Деловникот, со тоа што Советот на Општината ги пречекорил, односно ги надминал своите надлежности предвидени во Законот за локалната самоуправа, во однос на кои Судот изразува сомнеж за нивната уставност и законитост, тоа е доволна причина за да го покрене прашањето и за уставноста и законитоста на конкретно даденото автентично толкување коешто е предмет на оспорување со иницијативата.
Имајќи го предвид сето погоре изнесено, Судот оцени дека со основ се постави прашањето за уставноста и законитоста на оспорениот деловник. Поради можноста од настанување штетни последици, а согласно со член 37 од Актот на Уставниот суд, Судот утврди дека исполнети се условите за изрекување на времена мерка, односно Судот да го запре извршувањето на поединечните акти или дејствија што се преземени врз основа на оспорениот акт со иницијативата, до донесувањето на конечната одлука.
Постапувајќи по сопствена иницијатива за согласноста на наведениот деловник, Уставниот суд дојде до сознание дека во Општина Зелениково постојниот Деловник на Општина Зелениково е донесен врз основа на правен пропис кој не се применува во Република Северна Македонија. Имено, Законот за локална самоуправа („Службен весник на Република Македонија“ бр.52/1995 и 60/1995) престана да важи со денот на влегувањето во сила на Законот за локална самоуправа („Службен весник на Република Македонија“ бр.5/2002) заведен под број 23-316/1 од 22 јануари 2002 година. Во глава XV во делот „Преодни и завршни одредби“, во член 91 став 1 од овој закон е уредено дека постојните статути на општините, актите за организација и работа и актите за систематизација на работните места во општините ќе се усогласат со одредбите на овој закон најдоцна во рок од шест месеци од денот на неговото влегување во сила. Советот на Општина Зелениково постапил согласно со Законот за локална самоуправа и донел нов статут со кој престанал да важи Статутот на Општина Зелениково донесен 1997 година. Меѓутоа, не донел нов деловник како што веќе Судот укажа во постојниот акт се наведува непостоечки правен основ врз кој се засновани наведениот закон и статут чија важност престанала. Оттука Судот, по утврдување на целосната фактичка состојба поведе постапка за оценување на уставноста и законитоста на Деловникот на Општина Зелениково во целост.
IV
Врз основа на наведеното, Судот одлучи како во диспозитивот на ова решение.
V
Оваа решение произведува правно дејство од денот на објавување во „Службен весник на Република Северна Македонија“.
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
д-р Дарко Костадиновски