Уставен суд на
Република Северна Македонија
У.бр.86/2023
Скопје 12.09.2024 година
Уставниот суд на Република Северна Македонија, во состав д-р Дарко Костадиновски, претседател на Судот и судиите Насер Ајдари, м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, д-р Јадранка Дабовиќ-Анастасовска, Елизабета Дуковска, Добрила Кацарска и д-р Ана Павловска-Данева, врз основа на членовите 110 и 112 од Уставот на Република Северна Македонија и член 73 од Актот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.115/2024), на седницата одржана на 12 септември 2024 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста и законитоста на член 2 став 1 точка 1 од Правилникот за стандардите за биоразградливост кои треба да ги исполнуваат ќесите за носење на стоки, начинот на пуштање на пазар на биоразградливи ќеси од страна на трговци, како и формата и содржината на образецот за водење на евиденција („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.265/21) и член 1 од Правилникот за изменување на Правилникот за стандардите за биоразградливост кои треба да ги исполнуваат ќесите за носење на стоки, начинот на пуштање на пазар на биоразградливи ќеси од страна на трговци, како и формата и содржината на образецот за водење на евиденција („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.112/23).
Образложение
I
Здружението „Помалку пластика“ од Скопје, поднесе иницијатива за оценување на уставноста и законитоста на Правилник за стандардите за биоразградливост кои треба да ги исполнуваат ќесите за носење на стоки, начинот на пуштање на пазар на биоразградливи ќеси од страна на трговци, како и формата и содржината на образецот за водење на евиденција („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.265/21) кој е донесен врз основа на член 10 став 6 од Законот за управување со пакување и отпад од пакување („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.215/21) од страна на министерот за животна средина и просторно планирање.
Во поднесената иницијатива е наведено дека постапката за оцена на уставноста се поведува за член 2 став 1 точка 1 од Правилникот каде се наведува дека „ќеси за носење на стоки“ се ќеси над 15 микрони наменети за носење на производи и стоки за лична потрошувачка кои се набавуваат во продавници, магацини, складови, деловни простори, зелени пазари и посебни пазари каде што се врши трговија на мало, освен ќесите кои не се предмет на секојдневна општа побарувачка, како што се ќесите за носење текстил, книги, канцелариски материјал, техничка стока, лекови и помошни медицински производи, садови за домаќинство, сите видови на обувки, детски играчки, спортска опрема и слична стока, како и за член 1 од Правилникот за изменување на Правилникот за стандардите за биоразградливост кои треба да ги исполнуваат ќесите за носење на стоки, начинот на пуштање на пазар на биоразградливи ќеси од страна на трговци, како и формата и содржината на образецот за водење на евиденција („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.112/23) со кој се менува претходно наведениот член во делот на „ќеси со дебелина на ѕидот од 15 до 50 микрони“, кои според подносителот на иницијативата се во спротивност со одредбите на член 8 став 1 алинеја 10, член 43, член 51, член 110 алинеи 1 и 2 и член 112 од Уставот на Република Северна Македонија и член 6 став 1 точки 6, 7, 8 и 9 и член 10 од Законот за управување со пакување и отпад од пакување .
Подносителот на иницијативата наведува дека министерот за животна средина и просторно планирање во претходно цитираниот член излегол надвор од овластувањата дадени во член 10 став 6 од Законот за управување со пакување и отпад од пакување кој гласи „Министерот кој раководи со органот на животната средина ги пропишува стандардите за биоразградливост од ставот 3 од овој член кои треба да ги исполнуваат ќесите за носење на стоки, начинот на пуштање на пазар на биоразградливи кеси од страна на трговците, како и формата и содржината на образецот за водење на евиденцијата од ставот 5 на овој член“ и на тој начин постапил спротивно на член 51 став 1 од Уставот на Република Северна Македонија.
Во иницијативата се наведува дека министерот за животна средина и просторно планирање нема овластување да го утврдува опсегот на биоразградливите ќеси за носење на стоки за кои се пропишуваат стандардите за биоразградливост и спротивно на член 10 став 6 од Законот за управување со пакување и отпад од пакување на два начини го менува опсегот и тоа: прво, преку определување на опсегот на ќесите од 15 до 50 микрони и второ, преку воведување на исклучок за ќесите кои не се предмет на секојдневна општа побарувачка, како што се ќесите за носење на текстил, книги, канцелариски материјал, техничка стока, лекови и помошни медицински производи, садови за домаќинство, сите видови на обувки, детски играчки, спортска опрема и слично.
II
На седницата Судот утврди дека согласно член 1 на овој Правилник се пропишуваат стандардите за биоразградливост кои треба да ги исполнуваат ќесите за носење на стоки, начинот на пуштање на пазар на биоразградливи ќеси од страна на трговците, како и формата и содржината на образецот за водење на евиденција од страна на трговецот.
Во член 2 од овој Правилник се дефинираат поимите употребени во него кои го имаат следното значење: 1. „Ќеси за носење на стоки“ се ќеси над 15 микрони наменети за носење на производи и стоки за лична потрошувачка кои се набавуваат во продавници, магацини, складови, деловни простори, зелени пазари и посебни пазари каде што се врши трговија на мало, освен ќесите кои не се предмет на секојдневна општа побарувачка, како што се ќесите за носење текстил, книги, канцелариски материјал, техничка стока, лекови и помошни медицински производи, садови за домаќинство, сите видови на обувки, детски играчки, спортска опрема и слична стока. Ќесите за носење на стоки можат да бидат печатени и непечатени. 2. „Трговци“ се правни и физички лица кои во синџирот на снабдување ги прават производите достапни на крајниот корисник во продавници, магацини, складови, деловни простори, зелени пазари и посебни пазари каде се врши трговија на мало, кои ставаат во употреба биоразградливи кеси.
Според член 3 од Правилникот, ќесите за носење на стоки кои се пуштаат на пазарот треба да ги исполнуваат следните стандарди: МКС EN ISO 17556: 2020 пластика – определување на крајно аеробно биораспаѓање на пластични материјали во почвата со мерење на потрошувачка на кислород во респирометар или количината на ослободен јаглерод диоксид (ISO 17556:2019) или МКС 1009 методи за оцена на оксо – биоразградливост на пластика и фито-токсичност на остатокот од контролирани лабораториски услови, или друг соодветен меѓународно признат стандард. (2) Во поглед на еколошката токсичност ќесите за носење на стоки кои се пуштаат на пазар треба да го исполнат стандардот МКС EN 13432:2007/AC:2011 пакување – барање за обнова на пакувањето преку компостирање и биодеградација – шеми за тестирање и критериуми за оцена за крајно прифаќање на пакувањето, или друг соодветен меѓународно признат стандард. (3) Меѓународно признатите стандарди кои се соодветни на стандардот од ставовите 1 и 2 на овој член се објавени на веб-страницата на Министерството за животна средина и просторно планирање.
Согласно со член 4 од истиот Правилник, ќесите за носење на стоки за да се пуштат на пазар треба да содржат текст кој ги информира потрошувачите дека ќесата е биоразградлива (самодекларативно тврдење на производителот за заштита на животната средина согласно стандардот МКС EN ISO 14021). Непечатените ќеси за носење на стоки се пуштаат на пазар на начин што текстот кој ги информира потрошувачите дека ќесата е биоразградлива се испишува на примарното пакување од истите. Трговците треба на видно место во своите простории да истакнат известување дека ќесите кои се ставаат во употреба се биоразградливи ќеси произведени соодветно пропишаните стандарди за биоразградливост.
Според член 5 од Правилникот, евиденцијата за бројот на продадени ќеси за носење на продажно место која ја водат трговците, секој 15 – ти во месецот по завршување на кварталот се доставува на образец чија форма и содржина се дадени во Прилог кој е составен дел на овој правилник.
Во член 6 од овој правилник е утврдено дека одредбата од член 3 став 1 алинеја 1 ќе отпочне да се применува од 1 јуни 2023 година. Oдредбата од член 3 став 1 алинеја 2 ќе престане да се применува од 1 јуни 2023 година.
Согласно член 7 од Правилникот, со денот на влегувањето во сила на овој Правилник престанува да важи Правилникот за стандардите за биоразградливост кои треба да ги исполнуваат ќесите за транспорт на стоки, начинот на пуштање и употреба на биоразградливите ќеси за транспорт на стоки на пазар („Службен весник на Република Македонија“ бр.19/2013).
Во член 8 од истиот Правилник е предвидено дека тој влегува во сила наредниот ден од денот на објавувањето во „Службен весник на Република Северна Македонија“, а ќе отпочне да се применува од 1 декември 2021 година.
Правилникот е заведен под број 13-5055/5 од 29 ноември 2021 година.
Врз основа на член 10 став 6 од Законот за управување со пакување и отпад од пакување („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 215/21), министерот за животна средина и просторно планирање донесе Правилник за изменување на Правилникот за стандардите за биоразградливост кои треба да ги исполнуваат ќесите за носење на стоки, начинот на пуштање на пазар на биоразградливи ќеси од страна на трговци, како и формата и содржината на образецот за водење на евиденција („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.265/21).
Според член 1 од овој Правилник во Правилникот за стандардите за биоразградливост кои треба да ги исполнуваат ќесите за носење на стоки, начинот на пуштање на пазар на биоразградливи ќеси од страна на трговците, како и формата и содржината на образецот за водење на евиденција („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.265/21) во членот 2 во точката 1 зборовите „ќеси над 15 микрони“ се заменуваат со зборовите „ќеси со дебелина на ѕидот од 15 до 50 микрони“.
Во член 6 во ставот 1 зборовите „1 јуни 2023 година“ се заменуваат со зборовите „1 јуни 2024 година“. Во ставот 2 зборовите „1 јуни 2023 година “ се заменуваат со зборовите „1 јуни 2024 година“.
Согласно со член 3 од истиот, овој Правилник влегува во сила со денот на објавувањето во „Службен весник на Република Северна Македонија“. Заведен под број бр.13-3489/2 и донесен од страна на министерот за животна средина 30 мај 2023 година и просторно планирање.
III
Согласно со член 8 став 1 алинеи 3, 7 и 10 од Уставот, владеењето на правото, слободата на пазарот и претприемништвото и уредувањето и хуманизацијата на просторот и заштитата и унапредувањето на животната средина и на природата се едни од темелните вредности на уставниот поредок на Република Северна Македонија.
Во член 43 од Уставот е определено дека секој човек има право на здрава животна средина. Секој е должен да ја унапредува и штити животната средина и природата. Републиката обезбедува услови за остварување на правото на граѓаните на здрава животна средина.
Според член 51 од Уставот, во Република Северна Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.
Според член 110 алинеја 1 од Уставот, Уставниот суд на Република Северна Македонија, одлучува за согласноста на законите со Уставот.
Според член 1 од Законот за управување со пакување и отпад од пакување („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.215/21), предмет на уредување се барањата за заштита на животната средина и здравјето на луѓето кои треба да ги исполнува пакувањето при производство, пуштање на пазар и постапувањето со отпадот од пакување што ги опфаќа обврските на економските оператори и другите субјекти кои учествуваат во процесот на производство и пуштање на пазар на пакувањето, барањата за собирање, повторна употреба, преработка, рециклирање и отстранување, како и други услови за постапување со отпадот од пакување, известувањето и економските инструменти за постигнување на целите за собирање, преработка и рециклирање на отпадот од пакување.
Во член 6 од истиот Закон се дадени дефинициите според кои под „Пластични ќеси за носење на стоки“ се подразбираат ќеси за носење, со или без рачки, изработени од пластика, кои се достапни за потрошувачите на продажните места на стоки и производи; 7) „Лесни пластични ќеси за носење на стоки“ се пластични ќеси за носење чија дебелина е пониска од 50 микрони; 8) „Многу лесни пластични ќеси за носење на стоки“ се пластични ќеси за носење чијашто дебелина е пониска од 15 микрони, кои се потребни за хигиенски цели или се даваат како примарно пакување за храна која не е компактна или е во течна состојба кога тоа помага за спречување на фрлањето на храна; 9) „Oксo-разградливи пластични ќеси за носење“ се пластични ќеси за носење изработени од пластични материјали кои вклучуваат адитиви кои го забрзуваат распаѓањето на пластичните материјали во микро-делови; 10) „Економски оператори“ поврзани со пакувањето се: а) „добавувачот на материјали за пакување“ кој е правно или физичко лице, кое произведува или пушта во слободен промет пакувања и нивни конвертори, како своја дејност; б) „производителот“ кој е правно или физичко лице кое пакува стоки или полни стоки во пакувања, како и произведува или пушта во слободен промет стоки спакувани во пакувања, како своја дејност, вклучувајќи го и производителот кој како краен корисник пушта во слободен промет спакувана стока; в) „малиот производител“ кој е правно или физичко лице кое пакува стоки или полни стоки во пакувања како и произведува или пушта во слободен промет стоки спакувани во пакувања како своја дејност, вклучувајќи го и производителот кој како краен корисник пушта во слободен промет спакувана стока во количини исти или помали од пропишаните во членот 26 став (1) од овој закон; г) „трговецот“ кој е правно или физичко лице, кое во синџирот на снабдување, го прави производот достапен на крајниот корисник.
Согласно со член 10 став 1 од Законот за управување со пакување и отпад од пакување, се забранува пуштање на пластични ќеси за носење на стоки на пазарот во Република Северна Македонија. Се забранува пуштање на пластично пакување за еднократна употреба во угостителските објекти на територијата на заштитените подрачја во Република Северна Македонија. (3) По исклучок од ставот 1 на овој член, со плаќање на надоместок од страна на крајните корисници, дозволено е пуштање на пазарот во Република Северна Македонија биоразградливи ќеси за носење на стоки кои се произведени согласно со пропишаните стандарди за биоразградливост, освен многу лесните пластични ќеси за носење на стоки. (4) Надоместокот кој треба да го плаќаат крајните корисници од ставот 3 на овој член за биоразградливите ќеси за носење на стоки изнесува 15 денари за парче и истиот се плаќа на трговецот на местото на продажба. (5) Трговецот од ставот 4 на овој член е должен да води евиденција на квартална основа за бројот на продадени ќеси на продажното место која ја доставува до стручниот орган и вкупната сума добиена од надоместокот од продадените ќеси на квартална основа ја пренесува на посебна сметка отворена за таа намена на органот за животна средина. (6) Министерот кој раководи со органот за животна средина ги пропишува стандардите за биоразградливост од ставот 3 на овој член кои треба да ги исполнуваат ќесите за носење на стоки, начинот на пуштање на пазар на биоразградливите кеси од страна на трговците, како и формата и содржината на образецот за водење на евиденција од ставот 5 на овој член. (7) Стручниот орган, врз основа на евиденцијата од ставот 5 на овој член, најдоцна до 31 јануари во тековната година, ја утврдува годишната количина на пластични ќеси користени во Република Северна Македонија за претходната година, врз основа на Методологијата утврдена во член 13 од Законот за проширена одговорност на производителот за управување со посебни текови на отпад
Со дефинирањето на ќесите за носење на стоки во Правилникот, министерот за животна средина и просторно планирање пристапува кон нивно подетално уредување. Овластувањето на министерот за животна средина и просторно планирање е да ги пропише стандардите за биоразградливост од член 10 став 3 од Законот за управување со пакување и отпад од пакување кои треба да ги исполнуваат ќесите за носење на стоки, начинот на пуштање на пазар на биоразградливи ќеси од страна на трговците, како и формата и содржината на образецот за водење на евиденцијата од ставот 5 на овој член.
Во член 10 став 3 од Законот за управување со пакување и отпад од пакување е наведено дека „По исклучок од ставот 1 од овој член, со плаќање на надоместок од страна на крајните корисници, дозволено е пуштање на пазар во Република Северна Македонија биоразградливи ќеси за носење на стоки кои се произведени согласно со пропишаните стандарди за биоразградливост освен многу лесните пластични ќеси за носење на стоки“.
Согласно наведеното, исклучок постои само за многу лесни пластични ќеси кои се под 15 микрони. Начинот на кој министерот за животна средина и просторно планирање пристапил кон дефинирање на ќесите за носење на стоки е подетално и појасно дефинирање на одредбите од Законот за управување со пакување и отпад од пакување и прецизно определување на кои ќеси за носење на стоки ќе се применуваат стадардите за биоразградливост.
Во Правилникот, чија цел е дефинирање на стандардите за биоразградливост само се врши допрецизирање на ќесите за носење на стоки на кои се однесуваат овие стандарди. Прецизното дефинирање се врши на два начина со дефинирање на дебелината на ѕидот на ќесите и дефинирање на намената на ќесите за кои ќе се применуваат стандардите.
Имено, со измените на Правилникот законодавецот операционализира дека ќесите за носење на стоки се оние од 15 до 50 микрони кои се наменети за носење на производи и стоки за лична потрошувачка кои се набавуваат во продавници, магацини, складови, деловни простори, зелени пазари и посебни пазари каде што се врши трговија на мало, а не влегуваат ќесите за носење на текстил, книги, канцелариски материјал, техничка стока, лекови и помошни медицински производи, садови за домаќинство, сите видови обувки, детски играчки, спортска опрема и слична стока. Ова подетално уредување е да се направи разграничување на ќесите за носење на стоки кои имаат најголемо влијание врз животната средина, за разлика од ќесите за носење кое се користат за друга намена која не влегува во секојдневна употреба. Друг аргумент е дека ваквата подетална дефиниција се должи на фактот дека ќесите кои не се за секојдневна употреба се користат повеќекратно и не се користат секојдневно за разлика од ќесите за лична потрошувачка.
Во однос на примената на стандардите за биоразградливост е јасно на кои ќеси за носење на стоки дефинирани во Правилникот ќе се применуваат стандардите согласно деталната дефиниција дадена во Правилникот односно на ќеси со дебелина на ѕидот од 15 до 50 микрони наменети за носење на производи и стоки за лична потрошувачка кои се набавуваат во продавници, магацини, складови, деловни простори, зелени пазари и посебни пазари каде што се врши трговија на мало.
Според тоа доколку би постоела детална дефиниција на која ќе се однесуваат стандардите за биоразградливост да би значело дека Правилникот ќе треба да се применува на сите ќеси за носење на стоки. Општата примена на стандардите за сите ќеси за носење на стоки е во спротивност и со Директивата за пластични ќеси (Директива (ЕУ) 2015/720) со која се менува Директивата за пакување и отпад од пакување (94/62/EC).
Измената на Директивата е усвоена токму за да се справи со неодржливата потрошувачка и употребата на лесни пластични ќеси за носење (т.е. пластични ќеси за носење со дебелина помала од 50 микрони во Европа). Директивата бара од земјите членки да преземат мерки, како што се национални цели за намалување и/или економски инструменти (пр. такси и надоместоци) и маркетиншки ограничувања (забрани), под услов вторите да бидат пропорционални и недискриминаторски.
Врз основа на претходно наведеното, со деталното уредување на дефиницијата на „ќесите за носење на стоки“ во Правилникот, министерот за животна средина и просторно планирање не излегол надвор од овластувањата дадени во член 10 став 6 од Законот за управување со пакување и отпад од пакување. Во конкретниот случај, во овој Правилник се пропишуваат стандарди за биоразградливост кои треба да ги исполнуваат ќесите за носење на стоки, и поради начинот на кој е дефиниран член 2 точка 1 од Правилникот, истиот е во согласност со член 6 став 1 точки 6, 7, 8 и 9 и член 10 од Законот за управување со пакување и отпад од пакување, во насока на негова попрецизна и појасна примена.
Имајќи го предвид претходно наведеното, Судот оцени дека оспорените одредби, односно член 2 став 1 точка 1 од Правилникот за стандардите за биоразградливост кои треба да ги исполнуваат ќесите за носење на стоки, начинот на пуштање на пазар на биоразградливи ќеси од страна на трговци, како и формата и содржината на образецот за водење на евиденција („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.265/21) и член 1 од Правилникот за изменување на Правилникот за стандардите за биоразградливост кои треба да ги исполнуваат ќесите за носење на стоки, начинот на пуштање на пазар на биоразградливи ќеси од страна на трговци, како и формата и содржината на образецот за водење на евиденција („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.112/23) се во согласност со одредбите на член 8 став 1 алинеја 10, член 43, член 51, член 110 алинеи 1 и 2 и член 112 од Уставот на Република Северна Македонија и член 6 став 1 точки 6, 7, 8 и 9 и член 10 од Законот за управување со пакување и отпад од пакување
IV
Врз основа на наведеното, Судот одлучи како во диспозитивот на ова решение.
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
д-р Дарко Костадиновски