У.бр.19/2023 – Уставен суд на Република Северна Македонија

Уставен суд на
Република Северна Македонија
У.бр.19/2023
Скопје, 2 октомври 2024 година

Уставниот суд на Република Северна Македонија, во состав д-р Дарко Костадиновски, претседател на Судот и судиите м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, д-р Јадранка Дабовиќ-Анастасовска, Елизабета Дуковска, д-р Осман Кадриу, Добрила Кацарска, д-р Ана Павловска-Данева и м-р Фатмир Скендер, врз основа на членовите 110 и 112 од Уставот на Република Северна Македонија и член 37 алинеја 4, член 72 алинеја 1 и член 82 од Актот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија” бр.115/2024), на седницата одржана на 2 октомври 2024 година, донесе

О Д Л У К А

1. СЕ УКИНУВА Правилникот за начинот и постапката на утврдување на исплата на надоместок на штета предизвикана од каснување од бездомни кучиња, заведен под број 08-12159/20 од 28 октомври 2022 година, донесен од Советот на Општина Тетово и објавен во „Службен гласник на Општина Тетово” бр. 14 од 31 октомври 2022 година.

2. СЕ СТАВА ВОН СИЛА Решението за запирање од извршување на поединечните акти и дејствија што се преземени врз основа на Правилникот за начинот и постапката на утврдување на исплата на надоместок на штета предизвикана од каснување од бездомни кучиња, заведен под број 08-12159/20 од 28 октомври 2022 година, донесен од Советот на Општина Тетово и објавен во „Службен гласник на Општина Тетово” бр. 14 од 31 октомври 2022 година.

3. Оваа одлука ќе се објави во „Службен весник на Република Северна Македонија”.

Образложение

Уставниот суд на Република Северна Македонија, по повод поднесената иницијатива од Дарко Котески, адвокат од Тетово, со Решението У.бр.19/2023 од 3 јули 2024 година, поведе постапка за оценување на уставноста и законитоста на Правилникот за начинот и постапката на утврдување на исплата на надоместок на штета предизвикана од каснување од бездомни кучиња, заведен под број 08-12159/20 од 28 октомври 2022 година, донесен од Советот на Општина Тетово и објавен во „Службен гласник на Општина Тетово” бр. 14 од 31 октомври 2022 година затоа што пред Судот, со основ се постави прашањето за неговата согласност со Уставот и Законот за локалната самоуправа.

На седницата Судот утврди дека Правилникот за начинот и постапката на утврдување на исплата на надоместок на штета предизвикана од каснување од бездомни кучиња, заведен под број 08-12159/20 од 28 октомври 2022 година, донесен од Советот на Општина Тетово и објавен во „Службен гласник на Општина Тетово” бр. 14 од 31 октомври 2022 година содржи 18 члена распоредени во 10 глави. Глава I „Општи одредби“; глава II „Постапка“; глава III „Начин на работа на Комисијата“; глава IV „Седници на комисијата“; глава V „Запирање на постапката“; глава VI „Утврдување на висината на надоместокот“; глава VII „Критериуми за утврдување на висината на нaдоместокот“; глава VIII „Критериуми за утврдување на висината на нaдоместокот“; глава IX „Спогодба“ и глава X „Завршни одредби“.

III

Според член 8 став 1 алинеи 3, 4 и 9 од Уставот, владеењето на правото, поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска и локалната самоуправа се темелни вредности на уставниот поредок на Република Северна Македонија.

Според член 9 од Уставот, граѓаните на Република Северна Македонија се еднакви во слободите и правата, независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба. Граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.

Според член 51 од Уставот, во Република Северна Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.

Според член 52 став 4 од Уставот, законите и другите прописи не можат да имаат повратно дејство, освен по исклучок, во случаите кога тоа е поповолно за граѓаните.

Според член 115 став 2 од Уставот, општината е самостојна во вршењето на надлежностите утврдени со Уставот и со закон, а надзорот над законитоста на нејзината работа го врши Републиката.

Надлежностите на општините се утврдени во Законот за локалната самоуправа („Службен весник на Република Македонија” број 5/2002).

Член 20 од Законот се однесува на т.н. општа надлежност на општината според која општините, во рамки на законот, во согласност со начелото на супсидијарност, имаат право на своето подрачје да ги вршат работите од јавен интерес од локално значење, што не се исклучени од нивна надлежност или не се во надлежност на органите на државната власт.
Согласно член 21 од Законот, општините самостојно, во рамки на законот, ги уредуваат и вршат работите од јавен интерес од локално значење, утврдени со овој или друг закон и се одговорни за нивното вршење.

Листата на надлежности на општините е утврдена во член 22 од Законот, и во оваа листа меѓу другите надлежности во точка 4. предвидено е вршење на комуналните дејности а во точка 13 предвидено е дека општината врши и други работи определени со закон.

Во член 62 од Законот предвидено е дека во вршењето на работите од својата надлежност советот донесува прописи, и тоа: статут, програми, планови, одлуки и други прописи утврдени со закон.

Во Законот за организација и работа на органите на државната управа („Службен весник на Република Македонија“ бр.58/2000, 44/2002, 82/2008, 167/2010 и 51/2011) законодавецот како општи подзаконски акти на органите на државната управа ги утврдува: правилник, наредба, упатство, план и програма. Во член 56 од Законот за организација и работа на органите на државната управа е уредено дека „Со правилник се утврдуваат и разработуваат одделни одредби на законите и другите прописи заради нивно извршување.“

Со Законот за комуналните дејности („Службен весник на Република Македонија” број 95/2012, 163/2013, 42/2014, 44/2015, 147/2015, 31/2016 и 64/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија” број 302/2020), се уредуваат основните услови и начинот на вршење на комуналните дејности, финансирањето на комуналните дејности, финансирањето на изградбата и одржувањето на објектите на комуналната инфраструктура и други прашања од значење за комуналните дејности.

Со член 5 точка 15 од Законот за комунални дејности, како комунална дејност во смисла на овој закон, помеѓу другото, се смета и уловување на животни скитници. Воедно, според член 14 став 3 алинеја 9 од Законот, во комунални услуги за задоволување на заедничка потрошувачка спаѓа и ерадикција на животни скитници.

Според член 28 став 1 од Законот за заштита и благосостојба на животните („Службен весник на Република Македонија” број 149/2014, 149/2015, 53/2016 и „Службен весник на Република Северна Македонија” број 65/2023), општината, општините во Градот Скопје, односно Градот Скопје, се надлежни да вршат собирање на бездомните кучиња, односно нерегистрирани кучиња и регистрирани кучиња доколку ги затекнат на јавни површини без присуство на сопственикот и привремено да ги сместат во соодветни објекти – прифатилишта. Во овие објекти треба да се обезбеди елементарна заштита на животните од непогодни временски услови и да се обезбеди нивно ефикасно затворање. (2) Заловувањето на бездомните кучиња се врши од страна на квалификувани лица на начин кој нема да предизвика непотребна болка или страдање. (3) Прифатилиштата треба да обезбедат спроведување на соодветни мерки и персонал со цел за ефикасна заштита на животните, редовно хранење и напојување и доколку е неопходно лекување на животните. За контрола на популацијата на бездомните кучиња, општината, општините во Градот Скопје, односно Градот Скопје треба заловените бездомни кучиња привремено да ги смести во прифатилиште каде кучињата треба да се кастрираат, односно ојаловуваат, здравствено се третираат, на нив да се изврши превентивна здравствена заштита и тест за социјализација согласно со прописите од областа на ветеринарното здравство по што истите треба да се вдомат или вратат во реонот од каде што биле заловени. Бездомните кучиња треба да бидат трајно обележани со микрочип, а во случај на бездомни кучиња вратени во реонот на заловување и со други видливи средства за идентификација, на начин кој нема да предизвика непотребна болка или страдање. По исклучок, општината, општините во Градот Скопје, односно Градот Скопје може да применат и други пропишани методи за контрола на популацијата на бездомните кучиња. Општината, општините во Градот Скопје, односно Градот Скопје треба да изготват и усвојат повеќегодишен план и програма врз основа на кој ќе се врши контрола на популацијата на бездомните кучиња и истите да ги достават на одобрување до Агенцијата.

Според член 4 од Законот за судовите („Службен весник на Република Македонија” 58/2006, испр. 62/2006, 35/2008, 150/2010, 83/2018 и 198/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија” број 96/2019), судот одлучува во постапка пропишана со закон за правата на човекот и граѓанинот и правно заснованите интереси и за споровите меѓу граѓаните и другите правни субјекти.

Стварната надлежност на судовите е пропишана во член 30 од Законот, според кој основните судови со основна надлежност се надлежни да одлучуваат во прв степен по граѓански спорови, и тоа за спорови во имотно-правните и други граѓанско-правни односи на физички и правни лица, чија вредност е до 50.000 евра во денарска противредност и за надоместок на штета која не надминува 50.000 евра во денарска противвредност.

Во член 13 од Законот за облигационите односи („Службен весник на Република Македонија“ бр. 18/2001, 04/2002, 05/2003, 84/2008, 81/2009, 161/2009 и 123/2013 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 215/2021 и 154/2023) е уредено дека учесниците во облигациониот однос ќе настојуваат споровите да ги решаваат со усогласување, посредување или на друг мирен начин.

Од наведените уставни одредби произлегува дека локалната самоуправа е темелна вредност на уставниот поредок на Република Северна Македонија која се изразува преку уставно гарантираната самостојност на општините при вршењето на нивните надлежности утврдени со Уставот и со закон и кои се однесуваат на прашања од локално значење.

Од одредбите од Законот за локалната самоуправа и Законот за комуналните дејности произлегува дека општините се исклучиво надлежни за вршење на комунални дејности како работи од локално значење, меѓу кои спаѓа и дејноста на заловување на животни скитници. Оваа комунална дејност понатаму е прецизирана во Законот за заштита и благосостојба на животните во кој се предвидени конкретни обврски за општината во врска со бездомните кучиња што опфаќаат собирање односно заловување на бездомни кучиња, нивно сместување во прифатилишта во кои им се обезбедува сместување, храна и заштита. Во Законот се предвидени и конкретни мерки за контрола на популацијата на бездомни кучиња како што се кастрирање, односно ојаловување, здравствен третман и социјализација согласно со прописите на ветеринарството и здравството, како и други пропишани методи за контрола на популацијата на бездомните кучиња. Сите овие дејствија и мерки во Законот се утврдени како обврски на општината, општините во Градот Скопје, односно Градот Скопје, кои исто така треба да изготват и усвојат повеќегодишен план и програма врз основа на кој ќе се врши контрола на популацијата на бездомните кучиња. Со овие одредби од Законот за заштита и благосостојба на животните на општините директно со закон им се дава обврска да се грижат за контрола на популацијата на кучиња скитници, која како и сите други комунални дејности претставува дејност од јавен интерес и служи за задоволување на заедничките потреби.

Со оглед на тоа дека станува збор за законска обврска, неспорно е дека невршењето или пропустите во вршењето на должностите во врска со контрола на популацијата на бездомни кучиња повлекува одговорност на општината во случај кога поради зголемениот број на кучиња скитници по улиците ќе дојде до напади од страна на истите врз луѓето што може да има за последица нанесување на повреди и загрозување на животот и здравјето на луѓето. Неспорно е исто така, дека одговорноста на општината повлекува и одговорност за надомест на штета предизвикана од напад од кучиња скитници. Во тој случај, општината може да биде тужена странка и поради тоа се поведени судски постапки пред основните судови во земјата, кои ја признаваат пасивната легитимација на општините во случај кога на нивна територија ќе биде нападнат граѓанин од страна на куче, под услов секако да станува збор за бездомно куче, односно куче скитник.

Во член 13 од Законот за облигационите односи се уредува дека учесниците во облигациониот однос ќе настојуваат споровите да ги решаваат со усогласување, посредување или на друг мирен начин.

Во конкретниот случај, се има предвид дека со оспорениот правилник се предвидува еден вид на вонсудско решавање, односно вонсудско спогодување помеѓу општината и граѓанинот кој претрпел штета поради каснување од куче скитник, со што се овозможува побрзо и поедноставно обесштетување на граѓанинот, а на општината ѝ се овозможува да ги избегне судските трошоци, доколку постапката би се водела исклучиво пред суд. Воедно, фактот дека со нормите на овој општ акт не се ограничува пристапот на граѓаните до редовните судови, туку се дава можност за вонсудско решавање на спорот единствено доколку граѓаните се согласат со тоа, неспорно е дека станува збор за необврзувачки акт. Имено, во оспорениот правилник изречно се наведува дека, само доколку граѓанинот, оштетениот сака и кога е поведена постапка пред суд, да се обиде спорот да го реши на мирен начин. Ова секако не претставува ретроактивно важење на овој правилник во однос на започнатите постапки во суд, туку тоа е можност граѓанинот да направи обид единствено доколку тој сака, спорот да го реши по мирен пат и тогаш кога веќе почнал судска постапка, која не е завршена пред надлежниот суд.
Во конкретниот случај, локалната самоуправа (градот или општината) е одговорна за штетата што граѓаните ќе ја претрпат од бездомните кучиња (кучиња скитници) и/или комуналното претпријатие, кое требало да ги залови бездомните кучиња и тоа поради пасивност, неактивност и непреземање на дејствија што требало да ги преземат. Во дадениот случај во улога на штетник се јавува Општината Тетово, а во улога на оштетеник се јавуваат граѓаните кои на територија на оваа општина ќе бидат каснати или претрпеле штета од кучињата скитници. Тргнувајќи од фактот дека се работи за облигационо-правен однос нема правна пречка спорот да се реши и вонсудски.

Во врска со ова прашање, од компаративната анализа направена во земјите од регионот, во претходната постапка преку материјалите достапни на интернет, произлегува дека и во земјите во регионот (Хрватска, Србија, Црна Гора, Босна и Херцеговина) општините го имаат ова овластување да одлучуваат за надомест на штета од каснување од куче скитник. Анализата покажува дека со цел за намалување на сумите кои се трошат за надомест на ваков вид на штета, единиците на локална самоуправа преку различни општи акти на граѓаните им нудат можност за вонсудско решавање на спорот и надоместување на штетата преку постапка уредена со вакви акти.

Воедно, и Европскиот суд за човекови права во случајот Georgel and Georgeta Stoicescu v. Romania (апликација бр.9718/03, пресуда од 26 јули 2011 година) утврдил дека непреземањето на мерки од страна на државата за контрола на популацијата на кучиња скитници и за заштита на физичкиот интегритет на граѓаните претставува повреда на правото на почитување на приватниот живот и на психофизичкиот интегритет на луѓето како елемент на правото на приватност, додека пак, неуреденоста во поглед на надлежноста на органите на општината за надомест на штета може да покрене прашање во однос на правото на правично судење од член 6 од Конвенцијата бидејќи апликантката била лишена од јасна и практична можност да бара надомест на штета.

Во прилог на вонсудското решавање на ваквите спорови земен беше предвид фактот дека на граѓаните им се овозможува да добијат надомест и без да одат на суд затоа што податоците покажуваат дека граѓаните понекогаш не поведуваат ваква постапка пред судот затоа што сметаат дека ќе бидат изложени на трошоци за судски такси, вештаци и на спорови што долго траат поради двостепеноста. На суд е понекогаш возможно да се добие и поголем надомест на штета од оние кои се предвидени во општите акти на локалната самоуправа, и затоа никаде, како што впрочем е уредено и во оспорениот правилник на Општина Тетово, обидот за мирно, вонсудско решавање на спорот, не е процесна претпоставка за граѓанинот да може да се обрати на суд. Граѓанинот може да се обрати на суд и без да се обиде вонсудски да го реши спорот, во текот на вонсудското решавање на спорот и после тоа доколку не е задоволен со надоместот што ќе му го понуди локалната самоуправа, во конкретниот случај, Општина Тетово.

При ова, се имаше предвид дека вонсудското решавање на споровите е добро и за локалната самоуправа која се јавува во улога на штетник. Најчесто, иако на почеток судските такси и вештачењата ги плаќа граѓанинот или оштетениот, на крајот од постапката кога ќе се докаже дека штетата е направена од бездомни кучиња (кучиња скитници) и дека нема придонес на оштетениот во настанување на штетата (не го/ги провоцирал, тепал или слично), локалната самоуправа мора да ги плати и судските трошоци и штетата, којашто ќе биде досудена од страна на судот /судовите (најчесто се жали локалната самоуправа па и потоа мора да ги надомести и трошоците пред повисоките судови). Од наведеното произлегува дека со предвиденото вонсудско спогодување за надомест на штета се намалува потребата за водење на судска постапка, а веќе поведените постапки можат да се запрат, што во крајна линија води и до растеретување на судовите од овие предмети во кои не постои спор помеѓу странките, односно којшто може да се заврши со нивна меѓусебна согласност.

Според тоа надлежноста на општината за надомест на штета од напади на бездомни кучиња, не ја супституира судската надлежност, туку е дадена само како можност што се темели на претходна спогодба меѓу општината и граѓанинот. Иако Законот за судовите, Законот за парничната постапка и Законот за облигационите односи упатуваат на тоа дека надоместокот на штета во принцип е судска работа што опфаќа одлучување во судска постапка, во ниту еден од наведените закони не е утврдено дека надоместокот на штета е исклучиво судска надлежност, односно дека за оваа работа е исклучена можноста за вонсудско спогодување меѓу засегнатите субјекти.

Во однос на наводите во иницијативата за наводната ретроактивност во примената на Правилникот и известувањата кои Општината ги пратила до граѓаните кои повеле судска постапка за можноста да го решат спорот вонсудски, во конкретниот случај, не станува збор за ретроактивна примена на овој пропис. Во член 3 од Правилникот каде е уредена постапката за надоместување на штета од бездомни кучиња, помеѓу другото, во ставовите 4 и 5 е наведено „4. Тужбеното барање на тужителот за надомест на штета во судска постапка, се смета за поднесено барање од став 1 на овој член (за вонсудско решавање на спорот со Општината) доколку тужителот се согласи да се поведе постапка за утврдување и исплата на надоместокот на штета пред општина Тетово. 5. Согласноста за поведување на постапка од претходниот став на овој член, тужителот ја поднесува писмено. Со овој член од Правилникот им се дава право на оштетените граѓани доколку тие сакаат и тоа исклучиво со нивна писмена согласност и во случаите кога покренале судска постапка да можат да го решат својот спор со Општината вонсудски преку постапката предвидена во Правилникот“.

Во однос на член 12 од оспорениот правилник во кој се определени критериумите за утврдување на надоместокот што според член 13 може да биде од 30000 до максимум 100000 денари, ја имавме предвид цитираната уставно-судска практика при што во образложението на Одлуката У.бр.4/2007 од 6 февруари 2008 година е наведено дека „…Според Судот прашање е дали осигурителните компании во исплатата на ваков вид штета имаат потреба од унифицирана насока или правни правила за воедначен пристап во исплатата на нематеријалната штета во вонсудска постапка за која намена донесените критериуми би можеле да имаат примена…“ Од ова произлегува дека Уставниот суд на Република Македонија со оваа одлука не спори дека во вонсудска постапка е можно да се дадат определени критериуми како би се постигнала воедначена и објективизирана практика при надомест на штета по вонсудски пат (која по ниеден основ не претставува разработка на критериуми за судско решавање на споровите што би значело мешање во судската власт). Разработката според кои критериуми ќе решава Комисијата за постапување по барање за надоместок на штета предизвикана од каснување на бездомни кучиња на граѓани на подрачје на Општина Тетово (член 4 од Правилникот) во вонсудска постапка, да ја определи висината на надоместот на штетата, предвидена во член 12 е објективизација и спречување на дискреционото право (кога не би постоеле критериуми) Комисијата своеволно, самата да одлучи кога надоместокот на штетата ќе изнесува 30000, а кога 100000 денари.

Во однос на тврдењето во иницијативата за нееднакво третирање на граѓаните во однос на возраста, и тоа дека критериумите предвидени во член 12 точка 4 од Правилникот ги делат граѓаните во три групи според возраста се чини дека не е спротивна на законите и Уставот. Во многу закони на нашата држава се предвидуваат различни правила и можност за уживање на права и вршење на обврски во зависност од возраста на граѓаните. Така на пример, се бара одредена возраст за стекнување на полна деловна способност, за деликтна способност, можност за вработување, склучување на брак, во одредени прописи постојат норми со кои се пружа посебна заштита на децата и старите лица, во одредени прописи се предвидува забрана на продавање на алкохол и тутунски производи под одредена возраст и сл. Критериумот возраст во оспорениот правилник дава можност за различно бодирање во однос на возраста на граѓаните при каснување од куче при што најголем број бодови се предвидени за децата и старите лица, потоа за постари малолетници до полнолетност, а најмал број бодови на лица работоспособни од 18-65 години. Уставниот суд не навлегува во процена дали ваквото бодирање е соодветно, меѓутоа се имаше предвид дека и во други правни прописи им се дава поголема заштита на децата и старите лица како ранливи категории и дека не постои сомнеж дека вака граѓаните се доведуваат во нерамноправна положба или се повредува еднаквоста на граѓаните предвидена во член 9 на Уставот на Република Северна Македонија.

Она што е спорно, кога се има предвид уставноста и законитоста на овој пропис е неговата форма во која е донесен, изразена низ називот на прописот. Во прилог на ова е и фактот дека покрај тоа што се работи за акт на општината во форма на правилник, во насловот се упатува дека со овој правилник се уредува и „постапката“. Всушност во однос на одговорот на наводите во иницијативата потребно е да се укаже дека не е спорна самата содржина на овој општ акт, бидејќи како што е наведено овој општ акт не претставува задолжителен акт, туку е само упатство според кое може, доколку двете страни се согласни, спорот договорно да се реши по вонсудски пат, а кој спор настанал помеѓу општината како штетник и граѓанинот како оштетен, кој бил каснат од бездомно куче на територијата на општината. Поради тоа, Судот оцени дека општината носејќи правилник за уредување односи, за кој не постои основ во ниту еден закон, ги надминала своите надлежности утврдени во Уставот и законот.

Тоа од причина што според член 56 од Законот за организација и работа на органите на државната управа „Со правилник се уредуваат и се разработуваат одделни одредби на законите и другите прописи заради нивно извршување“. Во правната теорија се укажува дека правилникот претставува највисок општ акт на државната управа. Органите на државната управа донесуваат правилници заради извршување на законите и со нив се разработуваат одделни одредби за веќе донесените закони и на другите прописи и општи акти, односно се утврдува начинот на нивното извршување, но не во целина на прописот, туку само за поединечни негови одредби. Правилникот, иако претставува највисок општ акт на државната управа, со него административните органи не можат да регулираат материјални односи (да утврдуваат права и обврски за граѓаните и за трговските друштва, установите и другите организации кои порано не биле предвидени со закон), па со него не смее да се оди во регулирање на правните односи подалеку од тоа што е веќе претходно утврдено во самите закони. Правилник не може да донесе локалната самоуправа доколку во закон нема изречно овластување за носење на истиот.

Во член 62 од Законот за локална самоуправа предвидено е дека во вршењето на работите од својата надлежност советот донесува прописи, и тоа: статут, програми, планови, одлуки и други прописи утврдени со закон. Меѓутоа, во ниту еден од погоре цитираните закони коишто претставуваат основ за одговорноста на општините за штета и надомест на штета што граѓаните на територијата на општината ќе ја претрпат од бездомни кучиња, не предвидува органите на локалната самоуправа да носат правилник за начинот и постапка и утврдување и исплата на штета предизвикана од каснување од бездомни кучиња.

Оттука, според Судот, не е спорно дека општината може да предвиди правила за вонсудско решавање, односно мирно решавање на споровите што произлегуваат од каснување на бездомни кучиња кога таа е во улога на штетник и да ги регулира правилата за начинот на кои треба да се постави барањето од страна на оштетените лица и даде упатства за решавање на спорот како би се намалила арбитрарноста и дискреционите овластувања во одлучувањето за висината на предложениот надомест за штета. Тоа е вид на граѓанско-правна одговорност за штета поради непостапување односно се работи за облигационо-правен однос во кој општината е штетник, а оштетеник е граѓанин кој на територијата на општината претрпел штета од бездомно куче скитник. Исто така, можноста за мирното решавање на ваквите спорови се црпи од Законот за облигационите односи. Ова спогодување не е задолжително за граѓаните, туку за ваквото решавање на спорот треба да се согласни и двете страни. Меѓутоа при оценување на уставноста и законитоста на оспорениот акт, мора да се укаже дека е спорно тоа што тие односи не можат да бидат регулирани со правилник како највисок подзаконски акт, затоа што правилникот не може да го донесе локалната самоуправа, кога тоа изречно не е определено со закон.

Исто така, со подзаконски акт не можат да се уредуваат „постапки“ во конкретниот случај за вонсудското решавање на спорот, со ваков општ акт може да се уредуваат правила и начин како да се реализира барањето за надомест на штета, надвор од судска постапка, во форма на упатство за органите на локалната самоуправа и граѓаните.

Тргнувајќи од погоре изнесеното, во конкретниот случај, според Судот, а имајќи ја предвид несоодветноста на формата изразена преку називот на овој општ акт и дел од содржинските решенија коишто уредуваат „постапка“ може со основ да се постави прашањето за согласноста на Правилникот за начинот и постапката за утврдување и исплата на надоместокот на штета предизвикана од каснување на бездомни кучиња, донесен од страна на Општина Тетово, со одредбите од член 8 став 1 алинеи 3 и 9 и член 115 став 2 од Уставот, како и со член 62 од Законот за локалната самоуправа.

Судот од анализата оцени дека Советот на Општина Тетово не е овластен врз основа на закон да носи Правилник за начинот и постапката за утврдување и исплата на надоместокот на штета предизвикана од каснување на бездомни кучиња и со тоа Општината ги пречекорила своите надлежности утврдени со Уставот и со закон. Оттука, односите за вонсудско решавање на ваквите спорови, за кои според анализираните закони општината поради неисполнување на обврската за згрижување на бездомни кучиња се јавува во улога на штетник, потребно е да се уредат со друг општ акт во форма и со назив предвидени со Законот за локалната самоуправа.

Врз основа на наведеното, Судот, со мнозинство гласови, одлучи како во диспозитивот на оваа одлука.

Оваа одлука произведува правно дејство од денот на објавувањето во „Службен весник на Република Северна Македонија”.

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
д-р Дарко Костадиновски

* * *

Gjykata Kushtetuese e
Republikës së Maqedonisë së
U.nr.19/2023
Shkup, 2 tetor 2024

Gjykata Kushtetuese e Republikës së Maqedonisë së Veriut, në përbërje të dr. Darko Kostadinovski, kryetar i Gjykatës dhe gjykatësve mr. Tatjana Vasiq – Bozaxhieva, dr. Jadranka Daboviq – Anastasovska, Elizabeta Dukovska, dr. Osman Kadriu, Dobrilla Kacarska, dr. Ana Pavllovska – Daneva dhe mr. Fatmir Skender, në bazë të nenit 110 dhe 112 të Kushtetutës së Republikës së Maqedonisë së Veriut dhe nenit 37 alineja 4, nenit 72 alineja 1 dhe nenit 82 të Aktit të Gjykatës Kushtetuese të Republikës së Maqedonisë së Veriut (“Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë” numër 115/2024), në seancën e mbajtur më 2 tetor 2024, miratoi

V E N D I M

1. SHFUQIZOHET Rregullorja për mënyrën dhe procedurën e përcaktimit të pagesës së kompensimit ndaj dëmit të shkaktuar nga kafshimi i qenve endacakë, e regjistruar nën numrin 08-12159/20 të 28 tetorit 2022, e miratuar nga Këshilli i Komunës së Tetovës dhe e publikuar në “Gazetën Zyrtare të Komunës së Tetovës” nr.14 më 31 tetor 2022.

2. VIHET JASHTË FUQIE Aktvendimi për ndërprerjen e zbatimit të akteve individuale dhe veprimeve që janë ndërmarrë në bazë të Rregullores për mënyrën dhe procedurën e përcaktimit të pagesës së kompensimit ndaj dëmit të shkaktuar nga kafshimi i qenve endacakë, i regjistruar nën numrin 08-12159/20 të 28 tetorit 2022, i miratuar nga Këshilli i Komunës së Tetovës dhe i publikuar në “Gazetën Zyrtare të Komunës së Tetovës” nr.14 të 31 tetorit 2022

3. Ky vendim do të botohet në „Gazetën Zyrtare të Republikës së Maqedonisë së Veriut”.

Arsyetim

Gjykata Kushtetuese e Republikës së Maqedonisë së Veriut, me iniciativën e parashtruar nga Darko Koteski, avokat nga Tetova, me Aktvendimin U.nr.19/2023 të datës 03 korrik 2024, ka iniciuar procedurë për vlerësimin e kushtetutshmërisë dhe ligjshmërisë së Rregullores për mënyrën dhe procedurën për përcaktimin e kompensimit të dëmit të shkaktuar nga kafshimi i qenve endacakë, e regjistruar nën numrin 08-12159/20 më 28 tetor 2022, miratuar nga Këshilli i Komunës së Tetovës dhe botuar në “Gazetën Zyrtare të Komunës së Tetovës” nr. 14 më datë 31 tetor 2022 për shkak se para Gjykatës me bazë u ngrit çështja e pajtueshmërisë së saj me Kushtetutën dhe Ligjin për Vetëqeverisjen Lokale.

Në seancë, Gjykata konstatoi se Rregullorja për mënyrën dhe procedurën për caktimin e kompensimit për dëmin e shkaktuar nga kafshimi nga qentë endacakë, e regjistruar me numër 08-12159/20 të datës 28.10.2022, e miratuar nga Këshilli i Komunës së Tetovës dhe e publikuar në “Gazetën Zyrtare të Komunës së Tetovës ” nr. 14 datë 31 tetor 2022 i përmban 18 artikuj të ndarë në 10 kapituj. Kapitulli I “Dispozitat e përgjithshme” ; Kapitulli II “Procedura” ; Kapitulli III “Mënyra e funksionimit të Komisionit”; Kapitulli IV “Mbledhjet e Komisionit” ; Kapitulli V “Ndërprerja e procedurës” ; Kapitulli VI “Përcaktimi i lartësisë së kompensimit”; Kapitulli VII “Kriteret për përcaktimin e lartësisë së kompensimit”; Kapitulli VIII “Kriteret për përcaktimin e lartësisë së kompensimit ”; Kapitulli IX “Marrëveshja” dhe Kapitulli X “Dispozitat përfundimtare”.

III

Sipas nenit 8 paragrafi 1 alinetë 3, 4 dhe 9 të Kushtetutës, sundimi i ligjit, ndarja e pushtetit shtetëror në legjislativ, ekzekutiv dhe gjyqësor si dhe në pushtetin lokal janë vlera themelore të rendit kushtetues të Republikës së Maqedonisë së Veriut.

Sipas nenit 9 të Kushtetutës, qytetarët e Republikës së Maqedonisë së Veriut janë të barabartë në liri dhe të drejta, pavarësisht nga gjinia, raca, ngjyra e lëkurës, prejardhja kombëtare dhe shoqërore, bindjet politike dhe fetare, statusi pasuror dhe shoqëror. Qytetarët janë të barabartë para Kushtetutës dhe ligjeve.

Sipas nenit 51 të Kushtetutës, në Republikën e Maqedonisë së Veriut ligjet medoemos duhet të jenë në përputhje me Kushtetutën, ndërsa të gjitha rregullat e tjera me Kushtetutë dhe ligj. Secili e ka për detyrë t’i respektojë Kushtetutën dhe ligjet .

Sipas nenit 52 paragrafi 4 i Kushtetutës, ligjet dhe dispozitat e tjera nuk mund të kenë fuqi prapavepruese, përveç në raste kur është më e favorshme për qytetarët.

Sipas nenit 115 paragrafi 2 i Kushtetutës, Komuna është e pavarur në ushtrimin e kompetencave të përcaktuara me Kushtetutë dhe ligj, ndërsa Republika ushtron mbikëqyrje mbi ligjshmërinë e punës së saj.

Kompetencat e komunave janë të përcaktuara me Ligjin për Vetëqeverisjen Lokale (“Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë” numër 5/2002).

Neni 20 i Ligjit i referohet të ashtuquajturës kompetencë e përgjithshme e komunës sipas së cilës komunat, në kuadër të ligjit, në përputhje me parimin e subsidiaritetit , kanë të drejtë të kryejnë në territorin e tyre punë me interes publik me rëndësi lokale, të cilat nuk janë të përjashtuara nga kompetenca e tyre ose nuk janë në kompetencën e organeve të qeverisjes shtetërore.

Në pajtim me nenin 21 të Ligjit, komunat në mënyrë të pavarur, në kuadër të ligjit, rregullojnë dhe kryejnë punë me interes publik me rëndësi lokale, të përcaktuara me këtë apo me ligjin tjetër dhe janë përgjegjëse për kryerjen e tyre.

Lista e kompetencave të komunave është përcaktuar në nenin 22 të Ligjit dhe në këtë listë, veç kompetencave të tjera, pika 4 parashikon kryerjen e veprimtarive komunale dhe pika 13 parashikon që komuna kryen edhe detyra të tjera të përcaktuara me ligj.

Në nenin 62 të Ligjit parashikohet se në kryerjen e detyrave nga kompetenca e tij, këshilli miraton rregullore, përkatësisht: statutin, programet, planet, vendimet dhe rregulloret e tjera të përcaktuara me ligj.

Në Ligjin për Organizimin dhe Punën e Organeve të Administratës Shtetërore (“Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë“ nr. 58/2000 , 44/2002, 82/2008 , 167/2010 dhe 51/2011 ) ligjvënësi i përcakton si akte të përgjithshme nënligjore të organeve të administratës shtetërore: rregulloren , urdhrin, udhëzimin , planin dhe programin. Neni 56 i Ligjit për Organizimin dhe Punën e Organeve të Administratës Shtetërore përcakton se “Me rregullore përcaktohen dhe përpunohen dispozita të caktuara të ligjeve dhe akteve nënligjore për zbatimin e tyre”.

Me Ligjin për Veprimtaritë Komunale (“Gazeta Zyrtare në Republikën e Maqedonisë” numër 95/2012, 163/2013, 42/2014, 44/2015, 147/2015, 31/2016 dhe 64/2018 dhe “Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë së Veriut” numër 302/2020), rregullohen kushtet kryesore dhe mënyra e kryerjes së veprimtarive komunale, financimi i aktiviteteve komunale, financimi i ndërtimit dhe mirëmbajtja e objekteve të infrastrukturës komunale dhe çështje të tjera me rëndësi për aktivitetet komunale.

Me nenin 5 pika 15 e Ligjit, si veprimtari komunale në kuptim të këtij ligji, ndër të tjera, konsiderohet kapja e kafshëve endacakë. Në të njëjtën kohë, sipas nenit 14 paragrafit 3 alineja 9 e Ligjit, në shërbimet komunale për përmbushjen e zakonshme të konsumit bie edhe eradiksioni i kafshëve endacakë.

Sipas nenit 28 paragrafit 1 të Ligjit për Mbrojtjen dhe Mirëqenien e Kafshëve (“Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë” nr.149/2014, 149/2015, 53/2016 dhe “Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë së Veriut” numër 65/2023), komuna, komunat në Qytetin e Shkupit, përkatësisht Qyteti i Shkupit, janë kompetente për të bërë marrjen e qenve endacakë, përkatësisht të qenve të paregjistruar dhe qenve të regjistruar nëse gjenden në hapësira publike pa praninë e pronarit dhe vendosjen e tyre të përkohshme në objektet përkatëse – strehimore. Këto objekte duhet të ofrojnë mbrojtje bazë për kafshët nga kushtet e pafavorshme të motit dhe të sigurojnë mbylljen e tyre efikase. (2) Kapja e qenve endacakë do të bëhet nga persona të kualifikuar në mënyrë që nuk do të shkaktojë dhimbje ose vuajtje të panevojshme. (3) Strehimoret duhet të sigurojnë zbatimin e masave dhe personelit të duhur me qëllim të mbrojtjes efikase të kafshëve, ushqyerjes dhe dhënies ujë rregullisht dhe nëse është e nevojshme, kurimit të kafshëve. Për të kontrolluar popullatën e qenve endacakë, komuna, komunat e Qytetit të Shkupit, gjegjësisht Qyteti i Shkupit, duhet t’i vendosin përkohësisht qentë endacakë të kapur në strehimore ku qentë duhet të kastrohen përkatësisht të sterilizohen, t’u jepet trajtim mjekësor, kujdes shëndetësor parandalues dhe test socializim në përputhje me rregulloret në fushën e shëndetësisë veterinere me ç’rast të njëjtit duhet t’u gjendet banim ose të kthehen në rajonet ku janë kapur. Qentë endacakë duhet të shënohen përgjithmonë me mikroçip dhe në rastin e qenve endacakë të kthehen në zonën e kapjes, me mjete të tjera të dukshme identifikimi, në mënyrë që të mos shkaktojë dhimbje apo vuajtje të panevojshme.

Përjashtimisht, komuna, komunat në qytetin e Shkupit ose Qyteti i Shkupit mund të aplikojnë metoda të tjera të përcaktuara për kontrollin e popullatës së qenve endacakë. Komuna, komunat në qytetin e Shkupit apo Qyteti i Shkupit duhet të përgatisin dhe miratojnë plan dhe program shumëvjeçar në bazë të të cilit do të bëhet kontrolli i popullatës së qenve endacakë dhe t’i dorëzojnë për miratim në Agjenci.

Sipas nenit 4 të Ligjit për Gjykatat (“ Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë” nr. 58/2006, i korrigjuar 62/2006, 35/2008, 150/2010, 83/2018 dhe 198/2018 dhe “Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë së Veriut” nr. 96/2019), gjykata vendos në procedurë të paraparë me ligj për të drejtat e njeriut dhe qytetarit dhe kontestet ligjore ndërmjet qytetarëve dhe interesave të tjera juridike.

Kompetenca lëndore e gjykatave është e paraparë në nenin 30 të Ligjit, sipas të cilit gjykatat themelore me kompetencë themelore janë kompetente për të vendosur në shkallë të parë për kontestet civile, përkatësisht për kontestet në marrëdhëniet pronësore-juridike dhe të tjera civile-juridike të personave fizikë dhe juridikë, vlera e të cilave është deri në 50.000 euro në denarë dhe për kompensim të dëmit i cili nuk tejkalon 50.000 euro në kundërvlerë denari.

Në nenin 13 të Ligjit për Marrëdhëniet Obliguese (“Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë“ nr. 18/2001, 04/2002, 05/2003, 84/2008, 81/2009, 161/2009 dhe 123/2013 dhe “Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë“ nr. 215/2021 dhe 154/2023) përcaktohet se pjesëmarrësit në marrëdhënien obliguese do përpiqen kontestet t’i zgjidhin me harmonizim, ndërmjetësim ose në një tjetër mënyrë të qetë.

Nga dispozitat e mësipërme kushtetuese del se vetëqeverisja lokale është vlerë themelore e rendit kushtetues të Republikës së Maqedonisë së Veriut, e cila shprehet përmes pavarësisë së garantuar me kushtetutë të komunave në ushtrimin e kompetencave të tyre të përcaktuara me Kushtetutë dhe ligj dhe që kanë të bëjnë me çështje me rëndësi lokale.

Nga dispozitat e Ligjit për Vetëqeverisje Lokale dhe Ligjit për Veprimtaritë Komunale del se komunat janë ekskluzivisht përgjegjëse për kryerjen e veprimtarive komunale si çështje me rëndësi lokale, ku përfshihet edhe veprimtaria e kapjes së kafshëve endacake. Ky aktivitet komunal është specifikuar më tej në Ligjin për Mbrojtjen dhe Mirëqenien e Kafshëve, i cili parasheh obligime specifike për komunën sa i përket qenve endacakë, ku përfshihet mbledhja apo kapja e qenve endacak, vendosja e tyre në strehimore ku u sigurohet strehim, ushqim dhe mbrojtje. Ligji gjithashtu parashikon masa specifike për kontrollin e popullatës së qenve endacakë, si kastrimi, sterilizimi, trajtimi shëndetësor dhe socializimi në përputhje me rregulloret veterinare dhe shëndetësore, si dhe metoda të tjera të përcaktuara për kontrollin e popullatës së qenve endacakë. Të gjitha këto veprime dhe masa janë të përcaktuara me ligj si obligime të komunës, komunave në Qytetin e Shkupit, gjegjësisht qytetit të Shkupit, të cilët gjithashtu duhet të përgatisin dhe miratojnë plan dhe program shumëvjeçar në bazë të të cilit do të kontrollohet popullata e qenve endacakë. Këto dispozita të Ligjit për Mbrojtjen dhe Mirëqenien e Kafshëve i obligojnë drejtpërdrejt komunat me ligj që të kujdesen për kontrollin e popullatës së qenve endacakë, i cili, si të gjitha aktivitetet tjera komunale, është aktivitet me interes publik dhe shërben për plotësimin e nevojave të përbashkëta.

Duke qenë se ky është një detyrim ligjor, është e padiskutueshme se moskryerja ose lëshimet në kryerjen e detyrave në lidhje me kontrollin e popullatës së qenve endacakë sjell përgjegjësi nga ana e komunës në rast se për shkak të rritjes së numrit të qenve endacakë në rrugë sulmojnë njerëzit, gjë që mund të rezultojë në lëndime dhe rrezikim të jetës dhe shëndetit të njerëzve. Është gjithashtu e padiskutueshme që përgjegjësia e komunës përfshin edhe përgjegjësinë për kompensimin e dëmit të shkaktuar nga sulmi i qenve endacakë. Në atë rast, komuna mund të jetë e paditur dhe për këtë arsye është ngritur procedura gjyqësore para gjykatave themelore në vend, të cilat njohin legjitimitetin pasiv të komunave në rast se një qytetar sulmohet nga një qen në territorin e tyre, me kusht që, natyrisht, të jetë qen i pastrehë, gjegjësisht qen endacak.

Neni 13 i Ligjit për Marrëdhëniet Obliguese parasheh se pjesëmarrësit në marrëdhëniet obliguese duhet të përpiqen që mosmarrëveshjet t’i zgjidhin me pajtim, ndërmjetësim ose në mënyrë tjetër paqësore.

Në rastin konkret, merret parasysh se rregullorja e kontestuar parashikon një lloj zgjidhjeje jashtëgjyqësore, pra një zgjidhje jashtëgjyqësore midis komunës dhe qytetarit që ka pësuar dëm nga kafshimi i qenit endacak, i cili mundëson dëmshpërblim më të shpejtë dhe më të thjeshtë për qytetarin, si dhe i lejon komunës të shmangë shpenzimet gjyqësore, nëse procedura është zhvilluar ekskluzivisht para gjykatës. Në të njëjtën kohë, fakti që normat e këtij akti të përgjithshëm nuk e kufizojnë qasjen e qytetarëve në gjykatat e rregullta, por ofrojnë mundësi për zgjidhje jashtëgjyqësore të mosmarrëveshjes vetëm nëse qytetarët pajtohen me të, e bën të pamohueshëm se ky është akt jo detyrues . Gjegjësisht, në rregulloren e kontestuar shprehimisht thuhet se vetëm nëse dëshiron qytetari i dëmtuar dhe kur të ketë filluar një procedurë para gjykatës, ai duhet të përpiqet ta zgjidhë kontestin në mënyrë paqësore. Kjo sigurisht nuk paraqet një zbatim prapaveprues të kësaj rregulloreje në lidhje me procedurat e nisura gjyqësore, por më tepër një mundësi që qytetari të tentojë, nëse dëshiron, ta zgjidhë kontestin në mënyrë paqësore, edhe kur një proces gjyqësor tashmë ka filluar, i cili nuk ka përfunduar në gjykatën kompetente.

Në një rast të tillë, vetëqeverisja lokale (qyteti ose komuna) dhe/ose shoqëria komunale, e cila duhet të kishte kapur qentë endacakë, është përgjegjëse për dëmin që do të pësojnë qytetarët nga qentë e pastrehë (qentë endacakë) për shkak të pasivitetit, joaktivitetit dhe mosmarrjes së veprimeve që duhet t’i kishin marrë. Në këtë rast, rolin e dëmtuesit e ka Komuna e Tetovës, ndërsa rolin e të dëmtuarit e kanë qytetarët të cilët në territorin e kësaj komune do të kafshohen ose kanë pësuar dëmtime nga qentë endacakë. Duke qenë se ky është një detyrim ligjor, nuk ka asnjë pengesë ligjore për zgjidhjen e mosmarrëveshjes jashtë gjykatës.

Për sa i përket çështjes në fjalë, analiza krahasuese e kryer në procedurën e mëparshme përmes materialeve të disponueshme në internet tregon se në vendet e rajonit (Kroaci, Serbi, Mali i Zi, Bosnje) këtë autorizim e kanë edhe komunat për të vendosur për kompensimin e dëmeve nga kafshimi i qenve endacakë. Nga analiza rezulton se për të ulur shumat e shpenzuara për kompensimin e këtij lloj dëmi, njësitë e vetëqeverisjes lokale, përmes akteve të ndryshme të përgjithshme, u ofrojnë qytetarëve mundësinë për zgjidhjen e kontestit jashtë gjykatës dhe kompensimin e dëmit përmes një procedure të rregulluar me akte të tilla.

Në të njëjtën kohë, Gjykata Evropiane për të Drejtat e Njeriut në rastin e lartpërmendur Georgel dhe Georgeta Stoicescu v. Rumania (aplikimi nr. 9718/03, aktgjykimi i 26 korrikut 2011) konstatoi se mosmarrja e masave nga shteti për të kontrolluar popullsinë e qenve endacakë dhe për të mbrojtur integritetin fizik të qytetarëve përbën një shkelje të së drejtës për respektimin e jetës private dhe integritetit psikofizik të njerëzve si një element i të drejtës për dëmtim të autoriteteve komunale në lidhje me të drejtën për një gjykim të drejtë sipas nenit 6 të Konventës, pasi aplikuesit i ishte hequr një mundësi e qartë dhe praktike për të kërkuar kompensim.

Në favor të zgjidhjes jashtëgjyqësore të kontesteve të tilla, është marrë parasysh fakti që qytetarët lejohen të marrin dëmshpërblim pa iu drejtuar gjykatës, pasi të dhënat tregojnë se qytetarët ndonjëherë nuk e nisin një procedurë të tillë para gjykatës, sepse mendojnë se do të ekspozohen ndaj shpenzimeve për taksat gjyqësore, ekspertët dhe kontestit që zgjasin shumë për shkak të sistemit me dy shkallë. Në gjykatë, ndonjëherë është e mundur të merret kompensim më i madh për dëmin sesa ato të parapara me aktet e përgjithshme të vetëqeverisjes lokale, prandaj askund, siç është rregulluar edhe me rregulloren kontestuese të Komunës së Tetovës, nuk është një përpjekje për zgjidhjen paqësore, jashtëgjyqësore të kontestit parakusht procedural që një qytetar të mund t’i drejtohet gjykatës. Qytetari mund t’i drejtohet gjykatës pa u përpjekur ta zgjidhë kontestin jashtë gjykatës , gjatë zgjidhjes jashtëgjyqësore të kontestit dhe më pas nëse nuk është i kënaqur me kompensimin e ofruar nga pushteti lokal, në këtë rast Komuna e Tetovës.

Në këtë drejtim, u mor parasysh se zgjidhja e kontesteve jashtë gjykatës është e mirë edhe për vetëqeverisjen lokale, i cili paraqitet në rolin e dëmtuesit. Më shpesh, megjithëse fillimisht taksat gjyqësore dhe ekspertiza paguhen nga qytetari ose i dëmtuari, në përfundim të procedurës, kur vërtetohet se dëmi është shkaktuar nga qentë endacakë dhe se i dëmtuari nuk ka kontribuar në dëmin (nuk e ka provokuar, nuk e ka rrahur ose të ngjashme), vetëqeverisja lokale duhet t’i paguajë edhe shpenzimet gjyqësore edhe dëmin, që do të gjykohet nga gjykata/gjykatat (zakonisht ankimim bën vetëqeverisja lokale, më pas duhet t’i kompensojë edhe shpenzimet para gjykatave më të larta). Nga sa më sipër, rezulton se zgjidhja e parashikuar jashtëgjyqësore për kompensimin e dëmit e zvogëlon nevojën për procedura gjyqësore dhe procedurat e nisura tashmë mund të ndërpriten, gjë që përfundimisht çon në lehtësimin e gjykatave nga këto raste në të cilat nuk ka kontest ndërmjet palëve, përkatësisht të cilat mund të përfundojnë me pëlqimin e tyre reciprok.

Sipas kësaj, kompetenca e komunës për kompensimin e dëmeve të shkaktuara nga sulmet e qenve endacakë nuk e zëvendëson kompetencën gjyqësore, por ofrohet vetëm si mundësi e bazuar në një marrëveshje paraprake ndërmjet komunës dhe qytetarit. Edhe pse Ligji për Gjykatat, Ligji për Procedurën Kontestimore dhe Ligji për Marrëdhëniet Obliguese tregojnë se kompensimi i dëmit, në parim, është një çështje gjyqësore që përfshin vendosjen në procedurë gjyqësore, asnjë nga ligjet e lartpërmendura nuk përcakton se kompensimi i dëmit është ekskluzivisht një çështje gjyqësore, përkatësisht që përjashtohet mundësia e zgjidhjes jashtëgjyqësore për zgjidhjen e kësaj çështjeje ndërmjet subjekteve të prekura.

Sa i përket pretendimeve në iniciativë për gjoja prapaveprim në zbatimin e Rregullores dhe njoftimeve që Komuna u ka dërguar qytetarëve që kanë nisur procedurat gjyqësore për mundësinë e zgjidhjes së kontestit jashtë gjykatës, në rastin konkret, nuk bëhet fjalë për zbatimin prapaveprues të këtij rregulli. Neni 3 i Rregullores, i cili e rregullon procedurën për kompensimin e dëmit të shkaktuar nga qentë endacakë, ndër të tjera, në paragrafët 4 dhe 5 thotë se “4. Kërkesa e paditësit për kompensimin e dëmit në një procedurë gjyqësore konsiderohet si kërkesë e paraqitur nga paragrafi 1 i këtij neni (për zgjidhjen jashtëgjyqësore të kontestit për zgjidhjen e kontestit me Komunën) nëse paditësi pajtohet të ngrihet procedurë për përcaktimin dhe pagesën e kompensimit të dëmit para Komunës së Tetovës”. 5. Paditësi e paraqet me shkrim pëlqimin për fillimin e procedurës nga paragrafi paraprak i këtij neni. Ky nen i Rregullores u jep të drejtën qytetarëve të pakënaqur, nëse dëshirojnë dhe ekskluzivisht me pëlqimin e tyre me shkrim dhe në rastet kur kanë filluar procedura gjyqësore, që kontestin me Komunën ta zgjidhin jashtë gjykatës, përmes procedurës së paraparë me Rregullore”.

Në lidhje me nenin 12 të rregullores së kontestuar, i cili i përcakton kriteret për caktimin e kompensimit, i cili sipas nenit 13 mund të jetë prej 30.000 deri në maksimum 100.000 denarë, e kemi marrë parasysh praktikën e cituar kushtetuese-gjyqësore, me çka në shpjegimin e Vendimit U.nr. 4/2007 të datës 6 shkurt 2008 thuhet se “… Sipas Gjykatës pyetja është nëse kompanitë e sigurimit kompanitë në pagesa si ky lloj dëmi kanë nevojë nga drejtimi i unifikuar ose rregullat ligjore për qasje të barabartë në pagesa të dëmit jomaterial në seancë jashtëgjyqësore procedurë për të cilin qëllim kriteret e miratuara do mund të kenë aplikim…” Nga kjo rezulton se Gjykata Kushtetuese e Republikës së Maqedonisë me këtë vendim nuk konteston se në procedurë jashtëgjyqësore është e mundur të parashikohen kritere të caktuara për të arritur një praktikë uniforme dhe objektive në kompensimin e dëmit në mënyrë jashtëgjyqësore (që në asnjë bazë nuk përbën përpunimin e kritereve për zgjidhjen e kontesteve gjyqësore në pushtetin gjyqësor). Përpunimi sipas cilave kritere do të vendosë Komisioni për veprim sipas kërkesës për kompensim të dëmit të shkaktuar nga kafshimet nga qentë endacakë te qytetarët në zonën e Komunës së Tetovës (neni 4 i Rregullores) do të vendosë në procedurë jashtëgjyqësore që të përcaktojë vetë masën e kompensimit të dëmit, të parashikuar në nenin 12, duket se ka pasur të drejtën e diskrecionit (nëse nuk do të ekzistonin kritere) Komisioni sipas vullnetit të saj, vetë të vendosë se kur kompensimi i dëmit të jetë 30.000, e kur 100.000 denarë.

Lidhur me pretendimin në nismë për trajtim të pabarabartë të qytetarëve për sa i përket moshës, se kriteret e parashikuara në nenin 12, pika 4 e Rregullores i ndajnë qytetarët në tre grupe sipas moshës, nuk rezulton të jetë në kundërshtim me ligjet dhe Kushtetutën. Shumë ligje të vendit tonë parashikojnë rregulla dhe mundësi të ndryshme për gëzimin e të drejtave dhe kryerjen e detyrimeve në varësi të moshës së qytetarëve. Për shembull, kërkohet një moshë e caktuar për të marrë licencën e plotë afariste, për aftësinë deliktore , mundësia e punësimit, lidhjes së martesës, rregulla të caktuara përmbajnë norma që parashikojnë mbrojtje të veçantë për fëmijët dhe të moshuarit, rregulla të caktuara parashikojnë ndalimin e shitjes së alkoolit dhe produkteve të duhanit nën një moshë të caktuar etj. Kriteri i moshës në rregulloren e kontestuar jep mundësi për pikëzim të ndryshëm në bazë të moshës së qytetarëve në rast kafshimi të qenit, ku pikët më të larta parashikohen për fëmijët dhe të moshuarit, më pas për të miturit më të rritur deri në moshën madhore dhe numrin më të ulët të pikëve për personat e aftë për punë nga mosha 18-65 vjeç. Gjykata Kushtetuese nuk vlerëson nëse një pikë e tillë është e përshtatshme, por është marrë parasysh se edhe rregulloret e tjera ligjore ofrojnë mbrojtje më të madhe për fëmijët dhe të moshuarit si kategori të cenueshme dhe se nuk ka dyshim se kjo i vë qytetarët në pozitë të pabarabartë apo e cenon barazinë e qytetarëve të parashikuar në nenin 9 të Kushtetutës së Republikës së Maqedonisë së Veriut.

Ajo që është e diskutueshme kur merret parasysh kushtetutshmëria dhe ligjshmëria e kësaj rregulloreje është forma në të cilën është miratuar, e shprehur përmes titullit të rregullores. Krahas kësaj, është edhe fakti që përveç se bëhet fjalë për akt komunal në formë rregulloreje, titulli tregon se kjo rregullore e rregullon edhe “procedurën”. Në fakt, për sa i përket përgjigjes ndaj pretendimeve në nismë, duhet theksuar se vetë përmbajtja e këtij akti të përgjithshëm nuk është kontestues, sepse siç e kemi shtjelluar, ky akt i përgjithshëm nuk është akt i detyrueshëm, por është vetëm një udhëzim, i cili, nëse të dyja palët bien dakord, mund të zgjidhet me marrëveshje jashtë gjykatës, dhe cila mosmarrëveshje ka lindur mes komunës si dëmtues i territorit dhe qytetarit që ka qenë dëmtues i territorit dhe qytetarit si dëmtues i territorit. Prandaj, Gjykata vlerësoi se Komuna, me miratimin e një rregulloreje për rregullimin e marrëdhënieve, në këtë rast i ka tejkaluar kompetencat e saj të përcaktuara me Kushtetutë dhe ligj.

Kjo sepse sipas nenit 56 të Ligjit për Organizimin dhe Punën e Organeve të Administratës Shtetërore, “Rregullorja i rregullon dhe shtjellon dispozitat individuale të ligjeve dhe rregulloreve të tjera me qëllim të zbatimit të tyre”. Teoria juridike tregon se rregullorja është akti më i lartë i përgjithshëm administrativ i administratës shtetërore. Organet e administratës shtetërore miratojnë rregullore për zbatimin e ligjeve dhe përpunojnë dispozita të veçanta për ligjet dhe rregulloret e tjera dhe aktet e përgjithshme tashmë të miratuara, gjegjësisht përcaktojnë mënyrën e zbatimit të tyre, por jo për rregulloren në tërësi, por vetëm për dispozitat e saj individuale. Ndonëse Rregullorja është akti më i lartë i përgjithshëm i administratës shtetërore, organet administrative nuk mund ta përdorin atë për rregullimin e marrëdhënieve materiale (për të vendosur të drejta dhe detyrime për qytetarët dhe për shoqëritë tregtare, institucionet dhe organizatat e tjera që nuk ishin parashikuar më parë me ligj), prandaj nuk guxon të përdoret për rregullimin e marrëdhënieve juridike përtej asaj që është vendosur më parë në vetë ligjet. Një vetëqeverisje lokale nuk mund të miratojë rregullore nëse nuk ka autorizim të shprehur për miratimin e tij në ligj.

Neni 62 i Ligjit për Vetëqeverisjen Lokale parasheh se në kryerjen e detyrave nga kompetenca e tij, këshilli miraton rregullore, përkatësisht: statutin, programet, planet, vendimet dhe rregulloret e tjera të përcaktuara me ligj. Megjithatë, në asnjë nga ligjet e sipërcituara, të cilat e përbëjnë bazën e përgjegjësisë së komunave për dëmin dhe dëmshpërblimin që do të pësojnë qytetarët në territorin e komunës nga qentë endacakë, organet e qeverisjes vendore nuk parashikojnë miratimin e rregullores për mënyrën dhe procedurën e përcaktimit dhe pagesës së dëmit të shkaktuar nga kafshimi i qenve endacakë.

Prandaj, sipas Gjykatës, nuk kontestohet që komuna mund të sigurojë rregulla për zgjidhjen jashtëgjyqësore, përkatësisht, zgjidhje paqësore të kontesteve që lindin nga kafshimet e qenve endacakë, kur është në rolin e dëmtuesit dhe t’i rregullojë rregullat për mënyrën se si duhet të parashtrohet kërkesa nga palët e dëmtuara dhe të caktojë organ dhe të japë udhëzime për zgjidhjen e kompetencave arbitrare për zgjidhjen e kontesteve dhe urdhrin e arbitrazhit për dëmtim. Është një lloj përgjegjësie civilo-juridike për dëmin nga mosveprimi , pra është detyrim ligjor në të cilin dëmtues është komuna, ndërsa i dëmtuari është shtetasi i cili ka pësuar dëm nga qeni endacak në territorin e komunës. Gjithashtu, mundësia e zgjidhjes paqësore të kontesteve të tilla është nxjerrë nga Ligji për Marrëdhëniet Obliguese. Kjo zgjidhje nuk është e detyrueshme për qytetarët, por të dyja palët duhet të pajtohen për këtë zgjidhje të kontestit. Mirëpo, gjatë vlerësimit të kushtetutshmërisë dhe ligjshmërisë së aktit kontestues, duhet theksuar se është kontestuese se ato marrëdhënie nuk mund të rregullohen me rregullore si akti më i lartë nënligjor, sepse rregullore nuk mund të miratohet nga vetëqeverisja lokale, kur kjo nuk është e përcaktuar shprehimisht me ligj.

Gjithashtu, një akt nënligjor nuk mund t’i rregullojë “procedurat” në rastin konkret për zgjidhjen jashtëgjyqësore të kontestit, një akt i tillë i përgjithshëm mund t’i rregullojë rregullat dhe mënyrën e realizimit të kërkesës për kompensimin e dëmit, jashtë procesit gjyqësor, në formën e udhëzimeve për organet e vetëqeverisjes lokale dhe qytetarët.

Nisur nga sa më sipër, në rastin konkret, sipas Gjykatës, dhe duke e pasur parasysh pamjaftueshmërinë e formës së shprehur në titullin e këtij akti të përgjithshëm dhe një pjesë të zgjidhjeve thelbësore që e rregullojnë “procedurën”, me bazë mund të shtrohet çështja e përputhshmërisë së Rregullores për mënyrën dhe procedurën e përcaktimit dhe pagesës së kompensimit për dëmin e shkaktuar nga kafshimi i qenve, të miratuar nga Komuna e Tetovës me dispozitat e nenit 8 paragrafit 1 alinesë 3 dhe 9 dhe nenit 115 paragrafit 2 të Kushtetutës, si dhe me nenin 62 të Ligjit për Vetëqeverisjen Lokale.

Sipas Gjykatës, nga analiza rezultoi se Këshilli i Komunës së Tetovës nuk është i autorizuar me ligj që të miratojë Rregullore për mënyrën dhe procedurën për përcaktimin dhe pagesën e kompensimit për dëmin e shkaktuar nga kafshimi i qenve endacak dhe në këtë mënyrë Komuna i ka tejkaluar kompetencat e saj të përcaktuara me Kushtetutë dhe ligj. Prandaj, marrëdhëniet për zgjidhjen jashtëgjyqësore të kontesteve të tilla, për të cilat, sipas ligjeve të analizuara, komuna, për shkak të mospërmbushjes së detyrimit për përkujdesje ndaj qenve endacak, paraqitet në rolin e dëmtuesit, duhet të rregullohen me një akt tjetër të përgjithshëm në formën dhe titullin e parashikuar në Ligjin për Vetëqeverisjen Lokale.

Në bazë të lartpërmendurës, Gjykata, me shumicë votash, vendosi si në dispozitivin e këtij vendimi.

Ky vendim ka fuqi juridike nga dita e botimit në “Gazetën Zyrtare të Republikës së Maqedonisë së Veriut”.

KRYETAR
i Gjykatës Kushtetuese të Republikës së Maqedonisë së Veriut, dr. Darko Kostadinovski