Уставен суд на
Република Северна Македонија
У.бр.69/2023
У.бр.70/2023
Скопје, 09.10.2024 година
Уставниот суд на Република Северна Македонија, во состав д-р Дарко Костадиновски, претседател на Судот и судиите м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, д-р Јадранка Дабовиќ-Анастасовска, Елизабета Дуковска, д-р Осман Кадриу, Добрила Кацарска, д-р Ана Павловска-Данева и м-р Фатмир Скендер, врз основа на членовите 110 и 112 од Уставот на Република Северна Македонија и член 72 од Актот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија” бр.115/2024), на седницата одржана на 9 октомври 2024 година, донесе
О Д Л У К А
1. СЕ УКИНУВА член 2 став 2 алинеја 6 од Правилникот за постапката за доставување и регистрирање на колективните договори и нивните измени до надлежниот државен орган и начинот на водење на евиденцијата на доставените колективни договори и нивните измени („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.223/2022).
2. Оваа одлука ќе се објави во „Службен весник на Република Северна Македонија”.
Образложение
I
Уставниот суд на Република Северна Македонија, по повод поднесените иницијативи од страна на Николче Мушаревски од Скопје и Независниот сидикат на одбраната, застапуван од претседателот, Ванчо Исајов, со Решението У.бр.69/2023 и 70/2023 од 20 јуни 2024 година, поведе постапка за оценување на уставноста и законитоста на член 2 став 2 алинеја 6 од Правилникот за постапката за доставување и регистрирање на колективните договори и нивните измени до надлежниот државен орган и начинот на водење на евиденцијата на доставените колективни договори и нивните измени („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.223/2022). По повод поднесените иницијативи, Судот спроведе единствена постапка согласно со член 21 став 2 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија” бр.202/2019, 256/2020 и 65/2021).
II
На седницата Судот утврди дека основ за донесување на предметниот Правилник е член 231 став 4 од Законот за работните односи („Службен весник на Република Македонија“ бр.62/05, 106/08, 161/08, 114/09, 130/09, 50/10, 52/10, 124/10, 47/11, 11/12, 39/12, 13/13, 25/13, 170/13, 187/13, 113/14, 20/15, 33/15, 72/15, 129/15, 27/16, 120/18 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.110/19, 267/20, 151/21, 288/21 и 111/2023).
Во член 2 став 2 алинеја 6 од Правилникот е определено дека кон барањето за регистрирање на колективен договор, се приложува и согласност од Министерството за финансии за колективните договори од јавниот сектор, кога со договорот се предвидуваат фискални импликации за Буџетот на Република Северна Македонија.
III
Владеењето на правото и поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска се темелни вредности на уставниот поредок на државата, согласно со член 8 став 1 алинеи 3 и 4 од Уставот на Република Северна Македонија.
Остварувањето на правата на вработените и нивната положба се уредуваат со закон и со колективни договори, согласно со уредувањето содржано во одредбата од член 32 став 5 од Уставот.
Според член 51 од Уставот, во Република Северна Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.
Уставниот суд одлучува за согласноста на другите прописи и на колективните договори со Уставот и со законите, што произлегува од член 110 алинеја 2 од Уставот.
Законот за работните односи („Службен весник на Република Македонија“ бр.62/2005, 106/2008, 161/2008, 114/2009, 130/2009, 149/2009-исправка, 50/2010; 52/2010, 124/2010, 47/2011, 11/2012, 39/2012, 13/2013, 25/2013, 170/2013, 187/2013, 113/2014, 20/2015, 33/2015, 72/2015, 129/2015, 27/2016, 120/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 110/2019, 267/2020, 151/2021, 288/2021 и 111/2023), во член 1 став 1 определува дека со овој закон се уредуваат работните односи меѓу работниците и работодавачите кои се воспоставуваат со склучување на договор за вработување. Согласно ставот 2 од овој член од Законот, работниот однос се уредува со овој и со друг закон, колективен договор и договорот за вработување.
Со член 231 од Законот е утврдена обврската за доставување за регистрација на колективните договори до министерството надлежно за работите од областа на трудот. Во став 1 од овој член од Законот е определено дека секој општ и грански колективен договор и секоја измена (изменување, дополнување, откажување или пристапување) на колективниот договор пред нивното објавување мора да се достави за регистрација до министерството надлежно за работите од областа на трудот. Согласно ставот 2, колективниот договор или измената на колективниот договор ја доставува до надлежниот орган страната која е прва наведена во тој договор, односно страната која го откажува колективниот договор. Во ставот 3 од истиот член се предвидува дека известување за склучување на колективен договор на ниво на работодавач и времето за кое е склучен се доставува до министерството надлежно за работите од областа на трудот, во рок од 8 дена од неговото склучување. Според ставот 4 од овој член, министерот надлежен за работите од областа на трудот, ја пропишува постапката за доставување и регистрирање на колективните договори и нивните измени до надлежниот државен орган и начинот на водење на евиденцијата на доставените колективни договори и нивните измени.
Во член 56 став 1 од Законот за организација и работа на органите на државната управа („Службен весник на Република Македонија“ бр.58/2000, 44/2002, 82/2008, 167/2010 и 51/2011 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.96/2019, 110/2019 и 121/2024) е определено дека со правилник се утврдуваат и се разработуваат одделни одредби на законите и други прописи заради нивно извршување. Додека, пак, член 61 став 1 од истиот закон, меѓу другото, определува дека со актите кои ги донесува министерот не може да се пропишува надлежност на други органи.
Од содржината на оспорениот член 2 став 2 алинеја 6 од Правилникот каде е предвидена „согласност од Министерството за финансии за колективните договори од јавниот сектор, кога со договорот се предвидуваат фискални импликации за Буџетот на Република Северна Македонија“, произлегува дека министерот за труд и социјална политика, уредувајќи ја постапката за регистрирање на колективните договори и нивните измени, предвидувајќи ваков доказ кој треба да се приложи кон барањето за регистрирање на колективните договори, изворно пропишал нов услов за регистрација на колективните договори, кој не е предвиден во закон.
Во член 231 од Законот за работните односи, врз основа на кој е донесен предметниот правилник, законодавецот децидно ја уредил обврската за доставување и регистрација на колективните договори до Министерството за труд и социјална политика, пред нивното јавно објавување. Токму во таа насока е донесувањето на предметниот правилник кој треба да биде во функција на разработка на наведената законска норма, заради нејзино извршување, согласно дефиницијата за овој вид подзаконски акт, утврдена во член 56 став 1 од наведениот Закон за организација и работа на органите на државната управа.
Имајќи го предвид наведеното, Судот утврди дека министерот за труд и социјална политика, впуштајќи се во операционализација на одредбите од Законот за работните односи во однос на постапката за регистрација на колективните договори, ги пречекорил своите надлежности и се ставил во улога на законодавец, што претставува повреда на принципот за поделба на државната власт на законодавна, извршна и судска, утврден во член 8 став 1 алинеја 4 од Уставот, а со тоа и повреда на темелната вредност на уставниот поредок предвидена во член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот – владеењето на правото и начелото на правна сигурност на граѓаните како нејзин составен дел. Ова од причина што овој начин на утврдување надлежности на други органи во правилник, надвор од законските рамки, значи и нарушување на хиерархиската поставеност на правните акти во уставноправниот поредок, односно нарушување на меѓусебната усогласеност на пониските и повисоките нормативни акти.
Судот ја разгледуваше одредбата од член 2 став 2 алинеја 6 од Правилникот и од аспект на тоа дали со истата се ограничува уставноправниот институт утврден во член 32 став 5 од Уставот – правото на колективно преговарање и склучување на колективни договори, како облик на регулирање на работните односи.
Од одредбата содржана во член 206 став 1 од Законот за работните односи во која е определено дека „со колективните договори се уредуваат правата и обврските на договорните страни кои го склучиле тој договор, а може да содржи и правни правила со кои се уредува склучувањето, содржината и престанокот на работните односи и други прашања од работните, односи или во врска со работните односи“, произлегува дека предмет на колективните преговори можат да бидат сите прашања од работен однос, без ограничување. Во оваа насока, Законот за работните односи не содржи експлицитни негативни одредби кои би ограничиле или би исклучиле некои прашања да бидат предмет на преговори.
Сепак, анализата на целината на Законот упатува на заклучок дека тоа што нема директни ограничувања не значи дека има целосна нормативна слобода за обемот на содржината на колективните преговори. Напротив, Законот за работните односи содржи одреден број на одредби кои индиректно го ограничуваат обемот и содржината на колективните преговори. Таков е примерот со член 137 кој предвидува дека годишниот одмор може да трае најдолго до 26 работни дена или член 146 кој предвидува дека деновите на платен одмор не можат да изнесуваат повеќе од седум работни дена и други слични одредби. Овие одредби од Законот за работните односи го ограничуваат правото на поинакво уредување на овие права, а колективното преговарање по овие прашања го сведуваат само во насока и смисла на разработување на веќе законски утврденото право. Но, ваквите ограничувања единствено можат да бидат уредени во овој или друг закон (Закон за вработените во јавниот сектор, Закон за административни службеници, Закон за јавнообвинителска служба, Закон за судска служба итн.) со кој се уредуваат прашања од работниот однос.
Оттука, имајќи предвид дека законодавецот во наведената одредба од член 206 став 1 од Законот за работните односи определува дека предмет на колективните преговори можат да бидат сите прашања од работен однос, без ограничување, уредувањето содржано во оспорената одредба од член 2 став 2 алинеја 6 од Правилникот, според Судот, претставува пример на индиректно ограничување на содржината на колективното преговарање и колективните договори од јавниот сектор во однос на утврдени права на засегнатите работници, а коишто би предизвикале фискални импликации за буџетот на државата. Судот смета дека особено треба да се има предвид фактот дека во фазата на нивната регистрација, колективните договори веќе имаат утврдена содржина како резултат на интензивен процес на преговарање. Воведувањето на овој услов и неговото евентуално неисполнување ќе оневозможи регистрација на колективните договори, а соодветно на тоа, ќе оневозможи и јавно објавување на истите. Следствено, тоа што го договориле субјектите учесници во процесот на преговарање и кои го склучиле колективниот договор, не може да произведе правно дејство, што резултира со суспендирање на колективниот договор и преговарањето како легитимен правен инструмент за уредување на прашањата од работен однос на вработените во јавниот сектор, утврден во член 32 став 5 од Уставот.
Се разбира, Судот го имаше предвид и фактот дека дефинирањето на содржината на колективните договори, односно кои решенија ќе се прифатат за одредени прашања зависи и од низа објективни општествени услови, а пред сѐ, економските. Така, доколку се преговара за платите или за други видови права кои предизвикуваат фискални импликации, ограничувањето на правото на колективно преговарање и склучување на колективни договори може да биде дозволено. Меѓутоа, ваквото ограничување треба да биде уредено во Законот за работните односи или друг закон со кој се уредуваат прашања од работниот однос и единствено во таков случај правната рамка ќе го гарантира колективното договарање во смисла и на начин којшто е утврден во Уставот.
Судот ги имаше предвид и општите стандарди на постапката на колективното преговарање во меѓународни рамки, утврдени од страна на Меѓународната организација на трудот со донесување голем број конвенции и препораки. Така, во член 4 од Конвенцијата бр. 98 за примена на начелата на правото на организирање и колективно договарање, усвоена на 01.07.1949 година, се поставуваат два суштински елементи: дејствување на јавните власти со цел унапредување на колективното договарање и истото мора да биде слободно и доброволно и да ги почитува начелата на автономија на страните. Во смисла на ограничувањето на правото на колективното договарање, Меѓународната организација на трудот нагласува дека „едно од главните ограничувања на начелото на слободно и доброволно колективно договарање се состои во обврската за поднесување на колективните договори на одобрување од властите (особено до органите надлежни за администрацијата и за буџетот)“. Се подвлекува дека „таквите одредби се во сообразност со Конвенцијата бр.98 само ако се ограничени на тоа дека согласноста може да не биде дадена ако договорот има процедурален недостаток или не ги исполнува минималните стандарди утврдени во општото трудово законодавство“. Но, се заклучува дека „ако законодавството им дава на јавните органи целосно дискреционо право да не дадат согласност или ако согласноста се заснова врз критериуми како усогласеност со општата или економската политика на владата или официјални директиви за плати и услови за вработување, тогаш се смета дека стапувањето на договорот во сила зависи од претходна согласност, што е спротивно на начелото на автономност на страните“.
Што се однесува до ограничувањето на содржината на идни колективни договори, Меѓународната организација на трудот нагласува дека ваквите ограничувања, особено во однос на платите, наметнати од властите поради економска стабилизација или неопходни политики за структурно приспособување, се дозволени само ако биле предмет на претходна консултација со организациите на работниците и на работодавачите и ако ги исполнуваат следните услови: да се применуваат како вонредна мерка, да бидат ограничени на неопходниот обем, да не надминуваат разумен период и да бидат придружени со мерки за делотворна заштита на животниот стандард на засегнатите работници, особено на оние што веројатно ќе бидат најсилно погодени.
Оттука, предвидувањето на дополнителниот услов за регистрирање на колективните договори од јавниот сектор со оспорениот член 2 став 2 алинеја 6 од Правилникот, кој нема ниту уставен, ниту законски основ, Судот утврди дека претставува ограничување на правото на колективното преговарање и склучување на колективните договори со ограничување на нивната содржина, а преку целосно дискреционо право на Министерството за финансии да не даде согласност за колективните договори од јавниот сектор кога со договорот се предвидуваат фискални импликации за Буџетот на државата, што не е во согласност ниту со општите меѓународни стандарди на колективното договарање.
Имајќи го предвид наведеното, Судот утврди дека оспорениот член 2 став 2 алинеја 6 од Правилникот не е во согласност со член 61 став 1 од Законот за организација и работа на органите на државната управа, како и со владеењето на правото и поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска од член 8 став 1 алинеи 3 и 4 од Уставот, а, исто така, не е во согласност и со член 32 став 5 и член 51 од Уставот.
IV
Врз основа на наведеното, Судот одлучи како во диспозитивот на оваа одлука.
V
Ова одлука произведува правно дејство од денот на објавувањето во „Службен весник на Република Северна Македонија“.
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
д-р Дарко Костадиновски