У.бр.137/2024

Уставен суд на
Република Северна Македонија
У.бр.137/2024
Скопје, 25.09.2024 година

Уставниот суд на Република Северна Македонија, во состав д-р Дарко Костадиновски, претседател на Судот и судиите Насер Ајдари, м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, д-р Јадранка Дабовиќ-Анастасовска, Елизабета Дуковска,  д-р Осман Кадриу, Добрила Кацарска, д-р Ана Павловска-Данева и м-р Фатмир Скендер, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија, член 73 и член 79 ств 2 од Актот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија” број 115/2024), на седницата одржана на 25 септември 2024 година, донесе

Р Е Ш Е Н И Е

1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 98 став 5 алинеи 7 и 10 од Законот за административни службеници („Службен весник на Република Македонија” број 27/2014, 199/2014, 48/2015, 154/2015, 5/2016, 142/2016 и 11/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија” број 275/2019, 14/2020, 215/2021 и 99/2022).

2. Ова решение ќе се објави во „Службен весник на Република Северна Македонија”.

Образложение

I

Оливер Давидовски од Скопје, до Уставниот суд на Република Северна Македонија, поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на одредбите од Законот означен во точката 1 од Решението.

Во иницијативата се наведува дека член 98 став 5 алинеи 7 и 10 од Законот за административни службеници, е спротивен на начелото на владеење на правото од член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот и правната сигурност на граѓаните како негов составен елемент.

Причините за неуставноста на членот од Законот подносителот ги образложува со наводи дека неоправданото отсуство од работа најмалку три работни дена последователно во еден месец и неоправданото отсуство од работа најмалку пет работни дена во текот на една календарска година од член 98 став 5 алинеи 7 и 10 од Законот, не можат да се подведат како причини за престанок на работниот однос по сила на закон со едноставно констатирање за нивното постоење, како што е случај со престанокот на работниот однос по сила на закон предвиден во останатите алинеи на член 98 став 5 од Законот, каде органот кој го носи решението на декларативен начин го утврдува настапувањето на објективните услови по сила на закон, и истите не подлежат на никакво понатамошно преиспитување или преоценување, бидејќи нивното постоење не е спорно за органот, што не може да биде случај кога станува збор за престанок на работниот однос по основите наведени во оспорените алинеи 7 и 10 на член 98 став 5 од Законот.

Понатаму, во иницијативата се наведува дека терминот „оправдано”, односно „неоправдано” отсуство од работа, само по себе е фактичко прашање, секогаш од спорна природа, кое не може однапред по сила на закон, едноставно да се констатира, бидејќи не е објективна претпоставка којашто неминовно постои, туку неговото постоење секогаш треба посебно да се утврди од случај до случај (дали навистина постоело отсуство, колку долго траело, бројот на денови во кои постоело отсуство и за кои од нив постоело оправдано, а за кои неоправдано отсуство).

Во иницијативата подносителот укажува како треба да се постапува за вакви фактички прашања, односно дека тие треба посебно да се претресат, по потреба да се изврши увид во посебна документација, да се сослушаат сведоци и слично, но и да му се даде можност на лицето да се произнесе по однос на овие претпоставки, сè со цел да се утврди фактичката состојба на која би се темелело решението за престанок на работниот однос по сила на закон. Наведува и дека Законот не дава никакво објаснување што претставува неоправдано отсуство, на кој начин тоа се утврдува, кога се утврдува, дали на крајот на секоја календарска година (особено неоправданоста на оние пет дена во текот на една година), и кој воопшто ја утврдува неоправданоста на отсуствата, дали е потребно да постои некаков предлог за поведување/иницирање на некаква постапка којашто ќе резултира со донесување на ваков вид на решение, дали ќе му се даде можност на административниот службеник да се запознае, а следствено на тоа и да се произнесе по однос на ова прашање, пред да биде донесено решението, па од наведените причини смета дека оспорените одредби содржани во член 98 став 5 алинеи 7 и 10 од Законот, не се јасни, а со тоа и дека постои можност од различно нивно толкување и арбитрарност во постапувањето, што го довдедува во прашање начелото на владеење на правото и правната сигурност на граѓаните.

За подносителот не е спорно дека административниот службеник согласно Законот за административни службеници е лично одговорен за вршењето на работите и работните задачи од работното место и дека за повреда на службената должност одговара дисциплински, за што во Законот се утврдени видовите на дисциплинска одговорност (дисциплинска неуредност и дисциплински престап), чии постапки се подетално елаборирани во Законот, но поставува прашање дали местото на овие две правни претпоставки треба да биде токму во законската одредба од член 98 став 5 од Законот, којашто ги регулира ситуациите на престанок на работниот однос по сила на закон, или пак да бидат поместени во член 98 став 1 алинеја 4 од Законот којшто предвидува дека работниот однос на административниот службеник му престанува и во други случаи утврдени со овој и друг закон или колективен договор. Според подносителот, содржините на оспорените алинеи 7 и 10 на член 98 став 5 од Законот, претставуваат други случаи коишто доведуваат до престанок на работниот однос на административниот службеник, како што било предвидено во Законот за државните службеници каде во посебна одредба, надвор од одредбата којашто предвидувала престанок на работниот однос по сила на закон, била уредена содржината на сега оспорената алинеја 7 на член 98 став 5 од Законот за административни службеници. Наведува и дека уште повеќе е загрижувачко што законодавецот ја сместил оспорената алинеја 10 на член 98 став 5 од Законот, ни повеќе ни помалку во основите за престанок на работниот однос по сила на закон, при што останува уште понејасно кој и кога би го утврдил неоправданото отсуство од пет работни дена во текот на една календарска година, и кој и на каков начин, на таквото отсуство би му дал квалификација на неоправдано отсуство и во каква постапка.

На крајот, подносителот уште еднаш нагласува дека на одредбите содржани во оспорените алинеи 7 и 10 на членот од Законот, не им е местото во делот на одредбите за престанок на работниот однос по сила на закон и дека за утврдување на постоење или непостоење на овие правни претпоставки, односно фактички прашања, неминовно е да претходи посебна постапка за утврдување на спорните факти – оправданост или неоправданост на самиот изостанок, како и должината на времетраењето на тој изостанок, односно нивното утврдување да произлезе од една целосно спроведена постапка на (пре)испитување, а никако единствено по сила на закон, каде што не е јасно кој и на каков начин ќе го утврдува постоењето или непостоењето на спорните правни претпоставки и дали тоа нема да остави сомнеж на различно толкување и постапување.

Во иницијативата, покрај член 8 став 1 алинеја 3 (владеење на правото) од Уставот, подносителот ги цитира и уставните одредби од член 32 (право на работа и права од работен однос) и член 34 (право на социјална сигурност и социјално осигурување) без да ги наведе причините за спротивноста на оспорениот член од Законот со овие уставни одредби, а го цитира и член 51 (согласност на законите со Уставот, а сите други прописи со Уставот и законите и должност на секој да ги почитува Уставот и законите), со барање Уставниот суд да поведе постапка со која ќе се укинат оспорените алинеи на членот од Законот, а до донесување на конечната одлука, Судот да ја преиспита потребата од донесување на решение за запирање на извршувањето на поединечни акти или дејствија преземени врз основа на истите.

II

На седницата Судот утврди дека според член 98 став 5 алинеи 7 и 10 од Законот за административни службеници („Службен весник на Република Македонија” број 27/2014, 199/2014, 48/2015, 154/2015, 5/2016, 142/2016 и 11/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија” број 275/2019, 14/2020, 215/2021 и 99/2022) на административниот службеник му престанува работниот однос по сила на закон, ако неоправдано отсуствува од работа најмалку три работни дена последователно во еден месец (алинеја 7) и ако неоправдано отсуствува од работа најмалку пет работни дена во текот на една календарска година (алинеја 10).

III

Според член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот на Република Северна Македонија владеењето на правото е темелна вредност на уставниот поредок на Република Северна Македонија.

Со член 32 од Уставот е утврдено дека секој има право на работа, слободен избор на вработување, заштита при работењето и материјална обезбеденост за време на привремена невработеност. Секому, под еднакви услови, му е достапно секое работно место. Секој вработен има право на соодветна заработувачка. Секој вработен има право на платен дневен, неделен и годишен одмор. Од овие права вработените не можат да се откажат. Остварувањето на правата на вработените и нивната положба се уредуваат со закон и со колективни договори.

Според член 51 став 1 од Уставот, во Република Северна Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон.

Случаите на престанок на работниот однос на административниот службеник по сила на закон се предвидени во член 98 став 5 алинеи од 1 до 12 од Законот за административни службеници („Службен весник на Република Македонија” број 27/2014, 199/2014, 48/2015, 154/2015, 5/2016, 142/2016 и 11/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија” број 275/2019, 14/2020, 215/2021 и 99/2022) и според овој член на административниот службеник му престанува работниот однос по сила на закон, ако:

-ја загуби работната способност со денот на доставувањето на правосилното решение за утврдување на загубената работна способност,
-му престане државјанството на Република Северна Македонија, со денот на доставувањето на решението за отпуст од државјанство на Република Северна Македонија,
-биде осуден за кривично дело во врска со службената должност, со денот на правосилноста на пресудата,
-му е изречена казна забрана за вршење на професија, дејност или должност, со денот на правосилноста на пресудата,
-поради издржување на казна затвор во траење подолго од шест месеци, со денот на започнувањето на издржување на казната,
-наполни 64 години возраст и 15 години пензиски стаж,
-неоправдано отсуствува од работа најмалку три работни дена последователно во еден месец,
-се утврди дека при вработувањето премолчил или дал невистинити податоци во однос на општите и посебните услови за вработување,
-во рок од три работни дена не се врати на работа по завршувањето на неплатеното отсуство,
-неоправдано отсуствува од работа најмалку пет работни дена во текот на една календарска година,
-органот на државната управа надлежен за инспекциски надзор во рок од една година утврди дека вработениот е вработен спротивно на одредбите од овој закон и
-други услови согласно со овој закон и посебните закони.

Со иницијативата се оспоруваат алинеите 7 и 10 на член 98 став 5 од Законот, за кои подносителот смета дека се недоволно јасни норми поради нивната недоуреденост во Законот за административни службеници со што не се знаело кој и на каков начин би го утврдил отсуството и кој би му дал квалификација на неоправдано отсуство, што оставало сомнеж за нивно различно толкување и постапување, спротивно на уставниот принцип на владеење на правото и правната сигурност на граѓаните.

Судот ги имаше предвид ваквите наводи од иницијативата како и изнесените причини за неуставноста на оспорениот член 98 став 5 алинеи 7 и 10 од Законот, но од аспект на истите, според Судот, не може основано да се покрене прашањето за нивната согласност со одредбите на Уставот, поради следното:

Според член 4 став 5 од Законот за административни службеници, за прашањата коишто се однесуваат на работниот однос на административните службеници, а кои не се уредени со овој закон, со Законот за вработени во јавниот сектор или со посебните закони и со колективните договори, се применуваат општите прописи за работните односи.

Законот за работните односи („Службен весник на Република Македонија” број 62/2005, 106/2008, 161/2008, 114/2009, 130/2009, 50/2010, 52/2010, 124/2010, 47/2011, 11/2012, 39/2012, 13/2013, 25/2013, 170/2013, 187/2013, 113/2014, 20/2015, 33/2015, 72/2015, 129/2015, 27/2016 и 120/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија” број 110/2019, 267/2020, 151/2021, 288/2021 и 111/2023) е општ (генерален) пропис од сферата на работните односи.

Во член 3 став 1 од Законот за работните односи, се пропишува дека овој закон ги уредува и работните односи на работниците вработени во органите на државната власт, органите на единиците на локалната самоуправа, установите, јавните претпријатија, заводите, фондовите, организациите и други правни и физички лица кои вработуваат работници, доколку со друг закон поинаку не е определено. Според член 3 став 2 од наведениот закон, работниот однос може да престане само на начин и под услови утврдени со закон и колективен договор, а според член 3 став 3 од Законот, во работниот однос секоја од страните е должна да ги исполнува пропишаните и договорените права, обврски и одговорности.

Законот за работните односи во член 82 став 1 точка 1) (откажување на договорот за вработување поради кршење на работниот ред и дисциплина или работните обврски без отказен рок) уредува дека работодавачот може на работникот да му го откаже договорот за вработување без отказен рок во случаите на кршење на работниот ред и дисциплина или неисполнување на работните обврски утврдени со овој или друг закон, колективен договор, правилата за работниот ред и дисциплина и договорот за вработување, а особено ако работникот неоправдано изостане од работа три последователни работни дена или пет работни дена во текот на една година.

Исто така и според Законот за административни службеници, доколку административниот службеник неоправдано отсуства најмалку три работни дена последователно во еден месец и најмалку пет работни дена во текот на една календарска година, тоа според оспорениот член 98 став 5 алинеи 7 и 10 од Законот, повлекува престанок на работниот однос по сила на закон, што значи по автоматизам, без отказен рок.

Со член 32 став 5 од Уставот, е утврдено дека остварувањето на правата на вработените и нивната положба се уредуваат со закон и со колективни договори. Согласно уставното овластување на законодавецот да донесува закони, законодавецот има право со закон да ги уредува правата од работен однос за вработените, вклучително и нивните обврски, работни должности и одговорности.

Согласно со закон и колективен договор, вработените имаат право да користат отсуства од работа по различни основи, но и обврска отсуствата да ги користат на начин и во обем предвиден со закон и со колективен договор. Воедно, должност е на вработениот за секоја спреченост за доаѓање на работа да го извести работодавачот за причините за отсуството од работа, вклучително и да приложи соодветна документација со која ќе го оправда своето отсуство од работа за деновите во коишто отсуствувал.

Член 116 ставови 6, 7 и 8 од Законот за работните односи уредува: (6) Работодавачот е должен да води евиденција за полното работно време. (7) Работодавач кој има над 25 вработени и кај кого процесот на работата се врши на една или повеќе локации е должен на секоја локација да води електронско евидентирање на полното работно време и на прекувремената работа. (8) Работодавачот кој има до 25 вработени е должен да води евидентен лист за присуство на работа на работниците со наведување на податоци за почетокот и завршетокот на работното време.

Согласно со член 36 (должност за известување за отсуство од работа) од Законот за вработените во јавниот сектор („Службен весник на Република Македонија” број 27/2014, 199/2014, 27/2016, 35/2018 и 198/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија” број 143/2019 и 14/2020) (1) Вработените во јавниот сектор се должни да го почитуваат работното време на работодавачот. (2) Во случај на спреченост за доаѓање на работа, вработените се должни да го известат непосредно претпоставениот, односно раководното лице на институцијата до истекот на дневното работното време на работодавачот. (3) По исклучок од ставот (1) на овој член кога спреченоста за доаѓање на работа е настаната од виша сила, известувањето за спреченост за доаѓање на работа, вработените се должни да го достават веднаш по престанувањето на причината која го оневозможила известувањето.

Според член 41 (престанок на работен однос) од Законот за вработените во јавниот сектор, на вработените во јавниот сектор работниот однос им престанува со спогодба, по нивно барање, по сила на закон и во други случаи утврдени со закон и/или колективен договор.

Од содржината на оспорениот член 98 став 5 алинеи 7 и 10 од Законот за административни службеници, произлегува дека оспорените алинеи јасно упатуваат на претходно веќе утврдена состојба на отсуства, непоткрепени со соодветна документација или докази со кои тие би се оправдале, што е обврска на административниот службеник, како што е обврска на работодавачот да води евиденција за присуството на работа за своите вработени, што подразбира и евиденција за нивните отсуства. Во конкретниот случај, како посебна причина за престанок на работниот однос по сила на закон, законодавецот ја предвидел конкретната состојба предизвикана од самиот вработен – неоправданите отсуства од работа опишани во оспорените алинеи на членот од Законот. При ова, иако Законот за административни службеници не содржи посебна одредба за должноста од водење на евиденција за полното работно време, институциите согласно со член 4 став 5 од овој закон, се должни да ги применуваат општите прописи за работните односи и на соодветен начин да уредат и водат евиденција за присуството на работа на административните службеници, односно да го евидентираат секое присуство и отсуство од работа на вработените, па во оваа смисла нејасни се наводите од подносителот преку прашањата коишто ги поставува во однос на тоа како ќе се утврдело отсуството на административниот службеник и кој тоа ќе го утврди.

Понатаму, за подносителот на иницијативата не се јасни оспорените алинеи 7 и 10 содржани во член 98 став 5 од Законот, бидејќи Законот не давал одговор што се подразбира под неоправдано отсуство од работа, па во таа смисла според подносителот, оспорените алинеи на членот од Законот не се во согласност со уставното начело на владеење на правото.

Според Судот, употребената формулација „неоправдани”, не може да ги доведе под уставно сомнение оспорените законски одредби, од причини што самиот збор јасно укажува дека станува збор за евидентирани повеќе отсуства од работа коишто административниот службеник, не ги оправдал, со што се сметаат за неоправдани, што неспорно упатува на нивна претходна утврденост како такви, во спротивно и не би се квалификувале како „неоправдани” отсуства. Воедно, неосновани се наводите од иницијативата дека административниот службеник нема можност да се произнесе за причините за наведените отсуства од работа, односно истите да ги оправда, од причини што работна должност и обврска на административниот службеник, утврдена со закон, е за своите отсуства од работа навремено да го извести претпоставениот во административната служба и истите да ги оправда, поради што, Судот, за неосновани ги смета наводите од иницијативата дека оспорениот член од Законот е нејасен и непрецизен, односно дека ја загрозува правната сигурност на граѓаните.

Неоправданото отсуство од работа е непочитување и кршење на работниот ред и дисциплина. Во конкретниот случај, законодавецот уредил дека само неоправданите отсуства од работа најмалку три работни дена последователно во еден месец и неоправданите отсуства од работа најмалку пет работни дена во текот на една календарска година согласно со оспорениот член 98 став 5 алинеи 7 и 10 од Законот, повлекуваат престанок на работниот однос по сила на закон, додека за неоправдано отсуство од работа два работни дена во текот на една календарска година, административниот службеник сноси дисциплинска одговорност за дисциплинска неуредност со што согласно со член 74 став 1 алинеи 1 и 2 од Законот за административни службеници, може да му се изрече дисциплинска мерка писмена опомена или парична казна. Воедно, согласно со член 73 став 1 точка 10) од Законот за административни службеници, повторувањето на дисциплинската неуредност повеќе од два пати во тековната година, се смета за дисциплински престап, односно за потешка повреда на службената должност, работната дисциплина, угледот на институцијата или угледот на административниот службеник, а според член 74 став 2 алинеи 1, 2 и 3 од Законот, со одлука за утврден дисциплински престап на административниот службеник може да му се изрече парична казна, распоредување на работно место во непосредно пониско ниво, но и престанок на работниот однос кога настапиле штетни последици за институцијата, а притоа не се утврдени олеснителни околности за административниот службеник кој го сторил престапот.

Во контекст на ова, право е на законодавецот со закон да ги уредува правата и обврските на вработените, но право е на законодавецот со закон да ги предвиди и одговорностите на административните службеници како и последиците со кои можат да се соочат во случај на кршење на обврските и работните должности предвидени со закон. Во конкретниот случај, како последица од неоправданото отсуства од работа најмалку три работни дена последователно во еден месец и неоправданото отсуствува од работа најмалку пет работни дена во текот на една календарска година, законодавецот со оспорениот член 98 став 5 алинеи 7 и 10 од Законот, предвидел престанок на работниот однос по сила на закон. Решението за престанок на работниот однос на административниот службеник според член 98 став 7 од Законот го донесува раководното лице на институцијата, против кое, согласно со член 98 став 10 од Законот, административниот службеник има право во рок од осум дена да поднесе жалба до Агенцијата, односно до надлежен орган согласно со овој закон. Според одредбите од член 19 од Законот за административни службеници, Комисијата одлучува по жалби и приговори на административните службеници во втор степен и истата се формира во рамките на Агенцијата. Комисијата одлучува во рок од осум работни дена од денот на приемот на жалбата, доставена од првостепениот орган. Првостепениот орган е должен во прилог на жалбата, до Комисијата да ја достави потребната документација која е од битно значење за правилно решавање на предметот. Жалбата го одлага извршувањето на актот донесен од страна на првостепениот орган, а против одлуката на Комисијата незадоволниот административен службеник може да поднесе тужба пред надлежен суд во рок од 15 дена од денот на нејзиниот прием.

Оттука, неосновани се наводите од иницијативата дека оспорениот член од Законот создава арбитрарност во постапувањето и ја загрозува правната сигурност на граѓаните бидејќи на административниот службеник му е обезбедено правно средство жалба пред надлежен орган, како и правно средство тужба пред надлежен суд, преку кои ќе може да го побива решението за престанок на работниот однос по сила на закон, односно да го докажува спротивното.

Понатаму, како причини за неуставноста на оспорениот член од Законот, подносителот изнесува свое видување дека оспорените алинеи 7 и 10 содржани во член 98 став 5 од Законот се погрешно сместени во одредбите на наведениот член од Законот, односно дека не им е местото во делот на одредбите за престанок на работниот однос по сила на закон, и дека законодавецот требало да ги уреди под други случаи коишто доведуваат до престанок на работниот однос на административниот службеник, како што било предвидено во претходниот Закон за државните службеници. Поврзано со ова, подносителот се повикува на Законот за административни службеници, конкретно на одредбите со кои се утврдени видовите на дисциплинска одговорност (дисциплинска неуредност и дисциплински престап), прашувајќи дали местото на оспорените алинеи 7 и 10, треба да биде токму во законската одредба од член 98 став 5 од Законот, којашто ги регулира ситуациите на престанок на работниот однос по сила на закон. Меѓутоа, од аспект на ваквите наводи не може да се разгледува согласноста на законските одредби со одредбите на Уставот. Во надлежност на законодавецот е да ги креира нормите во законите, а во надлежност на Уставниот суд, е да одлучува за согласноста на содржините на нормите креирани во законите со одредбите на Уставот.

Во иницијативата без никакви аргументи подносителот само ги цитира член 32 и член 34 на Уставот, а во отсуство на јасни причини за нивното наведување, Судот не може да се произнесе во однос на истите.

Имајќи го предвид погоре изнесеното, пред Судот, не се постави прашањето за согласноста на оспорениот член 98 став 5 алинеи 7 и 10 од Законот за административни службеници со член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот на Република Северна Македонија.

IV

Врз основа на наведеното, Судот одлучи како во диспозитивот на ова решение.

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
д-р Дарко Костадиновски