У.бр.121/2024 – Уставен суд на Република Северна Македонија

Уставен суд
на Република Северна Македонија
У.бр.121/2024
Скопје, 25.09.2024 година

Уставниот суд на Република Северна Македонија, во состав д-р Дарко Костадиновски, претседател на Судот и судиите Насер Ајдари, м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, д-р Јадранка Дабовиќ-Анастасовска, Елизабета Дуковска, д-р Осман Кадриу, Добрила Кацарска, д-р Ана Павловска-Данева и м-р Фатмир Скендер, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија и член 38 алинеја 1 и член 73 од Aктот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.115/2024), на седницата одржана на 25.09.2024 година, донесе

Р Е Ш Е Н И Е

1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста и законитоста на дел XI точка 14 во делот „автопати“ од Прилогот на Уредбата за дејностите и активностите за кои задолжително се изработува елаборат за чие одобрување е надлежен органот за вршење на стручни работи од областа на животната средина („Службен весник на Република Македонија“ бр.80/2009 и 36/2012 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.233/2022).

2. СЕ ОТФРЛА иницијативата во делот во кој се бара оцена на меѓусебната согласност на оспорената уредба наведена во точката 1 од ова решение со Архуската конвенција и со Уредбата за определување на проектите и за критериумите врз основа на кои се утврдува потребата за спроведување на постапката за оцена на влијанијата врз животната средина („Службен весник на Република Македонија“ бр.74/2005).

Образложение

До Уставниот суд на Република Северна Македонија „Македонското здружение на млади правници“, претставувано од претседателот Александра Цветановска поднесе иницијатива за оценување на уставноста и законитоста на дел XI точка 14 во делот „автопати“ од Прилогот на Уредбата означена во точката 1 од диспозитивот на ова решение.

Според наводите во иницијативата оспорениот дел од Уредбата е спротивен на меѓународното право ратификувано од државата. Имено, Конвенцијата за пристап до информации, учество на јавноста во одлучувањето и пристап до правдата за прашања поврзани со животната средина (Архуска конвенција) на Обединетите нации е ратификувана од државата во 1999 година („Службен весник на Република Македонија“ бр.40/1999), со што станала дел од македонскиот правен систем.

Член 6 став 1 точка а) од Архуската конвенција утврдува дека државите членки ќе ги применат одредбите од овој член во однос на одлуките дали ќе го дозволат спроведувањето на предложените дејности кои се наведени во Анексот. Понатаму, во член 6 се уредени начинот на известување и начинот на учество на јавноста во процесот на донесување одлуки за дозволување на спроведување на активностите од Анексот 1 кон Конвенцијата.

Анексот 1 кон Архуската конвенција во точката 8 потточка б) уредува дека изградбата на автопатишта и експресни патишта е активност за која задолжително е учеството на јавноста во донесувањето на одлуката.

Подносителот на иницијативата наведува дека спроведувањето на одредбите од Архуската конвенција се врши со Законот за животната средина. Законот за животната средина ги воспоставува елаборатите за заштита на животната средина и оценката и влијанието врз животната средина како два посебни механизми за процена на влијанието од спроведувањето на предложената дејност. За разлика од оцената на влијанието врз животната средина за кој Законот предвидува две форми на учество на јавноста при одобрување на студијата за оцена на влијанието врз животната средина, законодавецот во постапката за одобрување на елаборатот за заштита на животната средина воопшто не предвидува учество на јавноста.

Владата на Република Северна Македонија постапувајќи во смисла на член 24 став 4 од Законот за животна средина ја донесе оспорената уредба во која во оспорениот дел од Прилогот определила дека елаборат за заштита на животната средина кој го одобрува органот за вршење на стручни работи од областа на животната средина, задолжително се изработува за изградба на автопати.

Според наводите во иницијативата ваквото регулирање на материјата доведува до ситуација во која за изградба на автопатите задолжително се изработува елаборат за заштита на животната средина, а за чие одобрување јавноста нема право на учество, а што е воспротивност со одредбите од Архуската конвенција каде е уредено дека јавноста мора да има учество токму за проектите со кои се предвидува изградба на автопати.

Оттука, подносителот на иницијативата смета дека оспорениот дел од Прилогот на Уредбата е спротивен на одредбите од Архуската конвенција поради тоа што го исклучува учеството на јавноста за проекти во кои јавноста мора да има учество.во донесување на одлуката.

Во иницијативата се наведува дека активностите за кои задолжително се спроведува оцената на влијанието врз животната средина се уредува со Прилогот 1 кон Уредбата за определување на проектите и за критериумите врз основа на кои се утврдува потребата за спроведување на постапката за оцена на влијанијата врз животната средина. Во точката 7 потточка б) од Прилогот е уредено дека оцената на влијанието врз животната средина задолжително се спроведува за изградбата на автопатишта. Оттука, според иницијативата, се заклучува дека двете уредби кои регулираат различна материја во себе ја содржат истата активност. Оценката на влијанието врз животната средина е повисок степен на анализирање на влијанијата врз животната средина од спроведувањето на определена активност во споредба со елаборатот за заштита на животната средина, па според наводите во иницијативата, неоправдано би било да се очекува од лицата кои треба да градат автопат истовремено да ги спроведуваат двата процеси. При таква состојба, подносителот на иницијативата смета дека се повредува темелната вредност на уставниот поредок на Република Северна Македонија предвидена во член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот-владеењето на правото и правната сигурност на граѓаните како нејзин составен дел.

Имено, двете уредби кои регулираат различни материи без никакво дополнително разграничување и додефинирање, на идентичен начин го предвидуваат градењето на автопати како активност во која се применуваат нивните одредби.

Во иницијативата се наведува дека Венецијанската комисија разгледувајќи случај во Романија, истакнала дека „…. во случаите кога одредени судови по сопствена иницијатива одлучуваат да не применуваат одредени национални одредби поради тоа што сметаат дека се спротивни на европското право, додека други судии истите тие национални одредби ги применуваат сметајќи дека се во согласност со европското право, стандардот на предвидливост на одредбата ќе биде сериозно засегнат што би довело до сериозна правна несигурност, па оттаму и повреда на принципот на владеењето на правото.

Од наведеното, подносителот на иницијативата смета дека оспорената уредба е спротивна на стојалиштето на Венецијанската комисија и на Уставниот суд изразен во Одлуката У.бр.113/2022, поради тоа што за иста активност предвидува различни обврски, па со самото тоа создава нејасност и непрецизност во регулирањето, па субјектите кои градат автопат не можат да знаат со сигурност каков тип на документ треба да изработат за да својата обврска ја прилагодат на законските одредби.

Имајќи ги предвид наведените аргументи, подносителот на иницијативата смета дека опстојувањето на одредби кои се во директна колизија предизвикуваат правна несигурност и повреда на принципот на владеењето на правото, и оттука оспорениот дел од Уредбата е во спротивност со член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот, поради што се предлага Судот да поведе постапка за оценување на неговата согласност со Уставот на Република Северна Македонија.

Судот на седницата утврди дека оспорената уредба во член 1 предвидува дека со оваа уредба се утврдуваат дејностите и активностите за кои правните и физичките лица задолжително изработуваат елаборат за заштита на животната средина со цел да се оцени влијанието на дејностите или активностите врз животната средина, за чие одобрување е надлежно Министерството за животна средина и просторно планирање-Управата за животна средина.

Според член 2 од истата уредба дејностите и активностите од член 1 од оваа уредба, а кои ги одобрува Министерството за животна средина и просторно планирање-Управата за животна средина се определени по индустриски сектори дадени во Прилог кој е составен дел на оваа уредба. Правните и физичките лица кои вршат дејности или активности кои се определени во Прилогот на оваа уредба, а за кои не се утврдува потребата за спроведување на постапка за оцена на влијанието врз животната средина согласно Уредбата за определување на проектите и критериумите врз основа на кои се утврдува потребата за спроведување на постапката за оцена на влијанието врз животната средина, изготвуваат елаборат за заштита на животната средина, кој го доставуваат на одобрување до Управата.

Согласно член 3 од Уредбата приговорите и вредностите на дејностите и активностите кои ги вршат правните и физичките лица определени во Прилогот на оваа уредба се однесуваат на капацитетите кои се проектирани или се реализирани за постоечките капацитети, како збирна вредност на главните и споредни делови коишто ја формираат целината на објектот или локацијата во кој се спроведува дејноста или активноста. Ако во еден капацитет се спроведуваат повеќе дејности или активности кои припаѓаат под различен индустриски сектор и се спроведуваат во истиот објект или локација, тогаш се поднесува еден елаборат во кој се опфатени влијанијата за сите дејности или локации.

Во член 4 од истата уредба се предвидува дека за постојните инсталации за кои е потребно добивање на дозвола за усогласување со оперативен план не се изработува елаборат.

Според член 5 од Уредбата, оваа уредба влегува во сила наредниот ден од денот на објавувањето во „Службен весник на Република Македонија“, а ќе се применува од 1 јули 2009 година.“

Прилогот кој е составен дел на оваа уредба, со Уредбата за изменување на Уредбата за дејностите и активностите за кои задолжително се изработува елаборат за чие одобрување е надлежен органот за вршење на стручни работи од областа на животната средина(„Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.36/2022) во целост е заменет со нов Прилог. Така, во дел XI со наслов „Инфраструктурни објекти“, точка 14 е определен индустрискиот сектор во кој е предвидено дека за дејностите и активностите за изградба на автопати и магистрални патишта правните и физичките лица изработуваат елаборат за заштита на животната средина.

III

Според член 8 став 1 алинеи 1, 3, 4, 6, 9 и 10 од Уставот на Република Северна Македонија, темелни вредности на уставниот поредок на Република Северна Македонија се: основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати во меѓународното право и утврдени со Уставот; владеењето на правото; поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска; правната заштита на сопственоста; локалната самоуправа и уредувањето и хуманизацијата на просторот и заштитата и унапредувањето на животната средина и на природата.

Во согласност со членот 30 од Уставот, се гарантира правото на сопственост и правото на наследување (став 1). Никому не можат да му бидат одземени или ограничени сопственоста и правата кои произлегуваат од неа, освен кога се работи за јавен интерес утврден со закон (став 3).

Според член 43 од Уставот, секој човек има право на здрава животна средина. Секој е должен да ја унапредува и штити животната средина и природата. Републиката обезбедува услови за остварување на правото на граѓаните на здрава животна средина.

Според член 51 од Уставот, во Република Северна Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.

Во согласност со Амандманот XVII на Уставот, каде со точка 1 се заменува ставот 1 на членот 115 од Уставот, во единиците на локалната самоуправа граѓаните непосредно и преку претставници учествуваат во одлучувањето за прашања од локално значење, а особено во областите на јавните служби, урбанизмот и руралното планирање, заштитата на околината, локалниот економски развој, локалното финансирање, комуналните дејности, културата, спортот, социјалната и детската заштита, образованието, здравствената заштита и во други области утврдени со закон.

Според член 118 од Уставот меѓународните договори што се ратификувани во согласност со Уставот се дел од внатрешниот правен поредок и не можат да се менуваат со закон.

Од анализата на наведените уставни норми произлегува дека Уставот на Република Северна Македонија го уредува комплексот на природата и животната средина низ двојна диоптрија како темелна уставна вредност и како основно човеково право. Во комплексот на еколошките права спаѓа и уставната одредба во која се гарантира слободата на пазарот и претприемништвото според која тие слободи може да се ограничат со закон, помеѓу другото, и заради „зачувувањето на природата, животната средина или здравјето на луѓето“.

Правото на човекот на здрава животна средина е дефинирано како антропоцентрично право коешто инклинира од уставната прокламација на заштитата на животната средина и природата како темелни вредности. Оттука, Уставот предвидува обврска на државата да обезбедува услови за остварување на правото на граѓаните на здрава животна средина.

Во таа насока, за заштита на животната средина и природата Република Северна Македонија ја ратификуваше Архуската конвенција со Закон за ратификација на Конвенцијата за пристап до информации, учество на јавноста во одлучувањето и пристап до правдата за прашања поврзани со животната средина (Архуска конвенција) на Обединетите нации во 1999 година („Службен весник на Република Македонија“ бр.40/1999), со што стана дел од македонскиот правен систем.

Според член 6 став 1 точка а) од Архуската конвенција државите членки ќе ги применат одредбите од овој член во однос на одлуките дали ќе го дозволат спроведувањето на предложените дејности кои се наведени во Анексот. Понатаму, во членот 6 се уредени начинот на известување и начинот на учество на јавноста во процесот на донесување на одлуки за дозволување на спроведување на активностите од Анексот 1 кон Конвенцијата.

Имплементацијата на одредбите од Архуската конвенција, за што со наведената ратификација Република Северна Македонија е обврзана и истото е уредено преку Законот за животната средина каде се воспоставуваат елаборатите за заштита на животната средина и оценката и влијанието врз животната средина како два посебни механизми за процена на влијанието од спроведувањето на предложената дејност.

Во член 1 од Законот за животната средина, во кој се дефинира предметот на уредување, се предвидува дека со овој закон се уредуваат правата и должностите на Република Северна Македонија, на општината, на градот Скопје и на општините во Градот Скопје, како и правата и должностите на правните и на физичките лица, во обезбедувањето услови за заштита и за унапредување на животната средина, заради остварување на правото на граѓаните на здрава животна средина. На постапките утврдени со овој закон се применува Законот за општата управна постапка доколку со овој закон поинаку не е определено. Во постапките при вршење на инспекцискиот надзор ќе се применуваат одредбите од Законот за инспекцискиот надзор доколку со овој закон поинаку не е уредено.

Според член 3 од Законот, мерките и активностите за заштита и унапредување на животната средина се од јавен интерес. Владата на Република Северна Македонија е должна да обезбеди од Буџетот на Република Северна Македонија, финансиски средства за заштита и унапредување на животната средина. Општината, Градот Скопје и општините во Градот Скопје, се должни, од буџетот на општината, буџетот на Градот Скопје и буџетите на општините во Градот Скопје, да обезбедат финансиски средства за заштита и унапредување на животната средина.

Во член 17 од Законот се предвидува дека органите на државната власт и органите на општината, на Градот Скопје и на општините во Градот Скопје, се должни да ги обезбедат сите потребни мерки и да пропишат постапки со кои се обезбедува остварување на правото на пристап до информациите и учество на јавноста во донесувањето на одлуките кои се однесуваат на состојбата на животната средина, како и да обезбедат изјаснување на јавноста во постапката за донесување на тие одлуки.

Членот 24 од Законот за животната средина, кој е со наслов „Елаборат за заштита на животната средина“, во ставот 4 предвидува дека Владата на Република Северна Македонија, на предлог на министерот кој раководи со органот на државната управа надлежен за работите од областа на животната средина, ги определува дејностите и активностите за кои задолжително се изработува елаборат, а за чие одобрување е надлежен органот за вршење на стручни работи од областа на животната средина.

Од анализата на член 24 од Законот за животната средина произлегува дека Владата на Република Северна Македонија е овластена да ги определи дејностите и активностите за кои задолжително се изработува елаборат, а за чие одобрување е надлежен органот за вршење на стручни работи од областа на животната средина.

Во член 77 од Законот со наслов „Проекти за кои се спроведува постапка за оцена на влијанието врз животната средина“, е предвидено дека Владата на Република Северна Македонија, на предлог на органот на државната управа надлежен за работите од областа на животната средина, ги определува проектите за кои задолжително се спроведува постапка за оцена на влијанието врз животната средина и ги определува критериумите врз основа на кои се утврдува потребата за спроведување постапка за оцена на влијанието врз животната средина, за други, генерално определени проекти, кои би можеле да имаат значително влијание врз животната средина, како и ги определува критериумите врз основа на кои се утврдува потреба од спроведување постапка за оцена на влијанието врз животната средина при настанување на промени на постојни објекти. Потребата од спроведување на постапка за оцена на влијанието врз животната средина се утврдува и со испитување на секој одделен случај, врз основа на карактерот, обемот и локацијата согласно со критериумите од ставот на овој член, а имајќи ги предвид најновите научни и технички сознанија и решенијата во прописите со кои се определуваат најниските граници на емисии во животната средина.

Според член 5 точка 2 од Законот, заштита и унапредување на животната средина е систем на мерки и активности (општествени, политички, социјални, економски, технички, образовни и други) со кои се обезбедува поддршка и создавање на услови од заштита и загадување, деградација и влијание на/врз медиумите и одделните области на животната средина (заштита од осиромашување на озонската обвивка, спречување на штетната бучава и вибрации, заштита од јонизирачко и нејонизирачко зрачење, заштита од непријатната миризба и користење и депонирање на отпадоците и друг вид на заштита на животната средина).

Во точка 25 од член 5 на Законот е дефинирано дека јавност е едно или повеќе правни или физички лица и во согласност со закон формирани организации и здруженија на граѓани.

Со оспорената уредба во член 1 се предвидува дека со истата се утврдуваат дејностите и активностите за кои правните и физичките лица задолжително изработуваат елаборат за заштита на животната средина со цел да се оцени влијанието на дејностите или активностите врз животната средина, за чие одобрување е надлежно Министерството за животна средина и просторно планирање-Управата за животна средина.

Во член 2 од Уредбата се предвидува дека дејностите и активностите од член 1 од оваа уредба, а кои ги одобрува Министерството за животна средина и просторно планирање-Управата за животна средина се определени по индустриски сектори дадени во Прилог кој е составен дел на оваа уредба.

Така, во Прилогот на кој се упатува со член 2 од оваа уредба, односно во оспорениот дел XI точка 14 се предвидува дека индустрискиот сектор за дејностите и активностите за изградба на автопати и магистрални патишта правните и физичките лица изработуваат елаборат за заштита на животната средина.

Законот за животната средина ги воспоставува елаборатите за заштита на животната средина и оцената на влијание врз животната средина како два посебни механизми за процена на влијанието од спроведувањето на предложената дејност врз животната средина и мерки за заштита на животната средина при спроведувањето на дејноста. Активностите за кои задолжително се изработува елаборат за заштита на животната средина, кој се одобрува од Управата за животна средина, се утврдени со Уредбата за дејностите и активностите за кои задолжително се изработува елаборат, a за чие одобрување е надлежен органот за вршење стручни работи од областа на животната средина.

Прилогот кон Уредбата во делот XI, точка 14 предвидува дека градењето автопати е активност за која задолжително се изработува елаборат за заштита на животната средина. Ваквото регулирање на материјата доведува до ситуација во која за изградба на автопатите задолжително се изработува елаборат за заштита на животната средина.

Според Судот, неосновани се наводите во иницијативата дека оспорениот дел од Уредбата е во спротивност со темелната вредност на уставниот поредок – владеењето на правото и правната сигурност на граѓаните, предвидена во член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот. Имено, владеењето на правото, како начело на темелните вредности на уставниот поредок, подразбира подведување на сите органи на власта и поединците под Уставот и законот, односно потчинетост на правниот поредок. Од друга страна пак, правната сигурност значи постоење на процесни гаранции и на правни лекови за заштита на правото во случај на негова повреда.

Оттука, имајќи предвид дека основот за донесување на Уредбата за дејностите и активностите за кои задолжително се изработува елаборат за чие одобрување е надлежен органот за вршење на стручни работи од областа на животната средина е член 24 став 4 од Законот за животната средина, Судот оцени дека во конкретниот случај почитувано е начелото на потчинетост на правниот поредок. Ова, од аспект на операционализација на содржината на законската норма која претставува основ за донесување на оспорениот подзаконски пропис.

Имено, со Законот за животната средина се уредуваат правата и должностите на Републиката и на единиците на локалната самоуправа, како и правата и должностите на сите правни и физички лица кои ги имаат во процесот на обезбедување услови како за заштита, така и за унапредување на животната средина, сè со цел остварување на правото на граѓаните на здрава животна средина.

Во таа насока, законодавецот во членот 24 од Законот за животната средина го уредил процесот на изготвување на елаборат за заштита на животната средина со цел да се оцени влијанието на дејностите или активностите врз животната средина. Постојните правни и физички лица, кои вршат дејности и активности определени со прописите од ставовите 4 и 5 од член 24 од Законот, се должни да изработат елаборат согласно со стандардите за квалитет на животната средина, за кој неопходно е одобрување од надлежен орган за вршење на стручни работи од областа на животната средина.

Оттука, недвосмислено произлегува дека во фаза на изготвување и одобрување на елаборат за заштита на животната средина се вклучени стручни , компетентни органи кои ценат какво е влијанието на преземените активности врз животната средина. Во таа насока, правните и физичките лица (кои согласно член 5 точка 25 претставуваат јавност) преземаат низа дејствија за изготвување на елаборат за заштита на животната средина кој подоцна е под контрола на стручни органи. Имено, вака определениот процес на дејствување е во интерес на економичното и брзо спроведување на одделни проекти, во кои влегува и проектот за изградба на автопатишта, а кои се од суштинско стратешко значење и истите се под надзор и контрола на лица или органи кои се од областа на заштита на животната средина.

Имено, од анализата на одредбите на Законот за животната средина јасно произлегува дека правни или физички лица кои вршат дејности или активности кои не спаѓаат во проектите за кои, согласно Законот за животна средина и прописите донесени врз основа на овој закон, се спроведува постапка за оцена на влијанието врз животната средина се должни да изготват елаборат за заштита на животната средина со цел да се оцени влијанието на дејностите или активностите врз животната средина. Надлежен орган за одобрување на елаборат е органот на државната управа надлежен за работите од областа на животната средина или надлежните органи на општината, согласно видовите на дејноста или активноста утврдени со прописот.

Република Северна Македонија е потписничка на поголем број меѓународни конвенции од областа на животната средина и климатските промени, кои ја обврзуваат државата да презема активности за унапредување на состојбите. Во таа насока, усвоена е детална регулатива за многу сегменти од областа на животната средина и изготвени се бројни стратегии и програми во кои се дијагностицирани проблемите и се наведени подрачја за интервенција и соодветни активности. Правната рамка е дефинирана, и при носење на правните акти во земјата направена е соодветна проценка на влијанието, што е суштинско за правилно разбирање и имплементирање на регулативата. Оттука, не може да се прифати тврдењето во иницијативата дека со оспорениот дел од Уредбата се повредува уставното начело на владеењето на правото и правната сигурност на граѓаните, утврдено во член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот, од причина што оспорената уредба е операционализација на одредбите од Законот за животната средина во кој во голем дел е имплементирана Архуската конвенција.

Оттука, Судот оцени дека наводите во иницијативата дека оспорената уредба не била во согласност и со Архуската конвенција, претставуваат барање за оцена на Уредбата и од аспект на нејзината согласност со наведениот меѓународен акт, што излегува надвор од уставно утврдените рамки на надлежности на Уставниот суд, имајќи го предвид уредувањето со член 110 алинеи 1 и 2 од Уставот, според кои Уставниот суд одлучува исклучиво за согласноста на законите со Уставот и за согласноста на другите прописи и на колективните договори со Уставот и законите.

Исто така, и по однос на наводите во иницијативата за несогласноста на оспорената уредба со Уредбата за определување на проектите и за критериумите врз основа на кои се утврдува потребата за спроведување на постапката за оцена на влијанијата врз животната средина, Судот утврди дека станува збор за прописи од ист правен ранг, за чија меѓусебна согласност, Уставниот суд согласно член 110 од Уставот, не е надлежен да одлучува, односно тоа се прашања кои излегуваат надвор од доменот на надлежноста на Уставниот суд.

Токму, поради ваквата уставна поставеност, Судот иницијативата во овој дел со кој се бара оцена на меѓусебната согласност на оспорената уредба со Архуската конвенција и со Уредбата за определување на проектите и за критериумите врз основа на кои се утврдува потребата за спроведување на постапката за оцена на влијанијата врз животната средина ја отфрли, а во смисла на член 38 алинеја 1 од Актот на Судот според кој Уставниот суд ќе ја отфрли иницијативата ако не е надлежен да одлучува за барањето.

Врз основа на наведеното, Судот, одлучи како во диспозитивот на ова решение.

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
д-р Дарко Костадиновски