У.бр.148/2024 – Уставен суд на Република Северна Македонија

Уставен суд на
Република Северна Македонија
У.бр.148/2024
Скопје, 03.07.2024 година

Уставниот суд на Република Северна Македонија, во состав д-р Дарко Костадиновски, претседател на Судот и судиите Насер Ајдари, м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, д-р Јадранка Дабовиќ-Анастасовска, Елизабета Дуковска, д-р Осман Кадриу, Добрила Кацарска, д-р Ана Павловска-Данева и м-р Фатмир Скендер, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија и членовите 71 и 79 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија” број 70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија” број 202/2019, 256/2020 и 65/2021), на седницата одржана на 3 јули 2024 година, донесе

Р Е Ш Е Н И Е

1. СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 26 став 2 во делот „во рок од 30 дена “ од Законот за управните спорови („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 96/2019).

2. Ова решение ќе се објави во „Службен весник на Република Северна Македонија“.

Образложение

Александар Наумовски од Битола, до Уставниот суд на Република Северна Македонија, поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста и законитоста на член 26 став 2 во делот „во рок од 30 дена“ од Законот за управните спорови („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 96/2019).

Во иницијативата подносителот наведува дека со примена на оспорената одредба се повредуваат основните слободи и права на човекот и граѓаните признати во меѓународното право и утврдени во Уставот, се повредува владеењето на правото, како темелна вредност утврдена во член 8 став 1 алинеи 1, 3 и 11 од Уставот и директно се повредуваат основните слободи и права на човекот и граѓанинот загарантирани со член 9, член 50 став 1, член 54 ставови 1 и 3 од Уставот на Република Северна Македонија.

Според подносителот, оспорената одредба е спротивна на член 6 од Европската конвенција за заштита на човековите права и основни слободи и на член 2, член 3 став 1 точка 2, член 7 од Законот за управните спорови („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 96/2019) и член 36 од Законот за судови („Службен весник на Република Македонија“ бр.58/06, 62/06, 35/08, 150/10, 83/18, 198/18 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.96/19).

Рестриктивната одредба „во рок од 30 дена по истекот на законски утврдениот рок за донесување на актот“ според подносителот е спротивна на член 50 од Уставот и член 6 од Европската конвенција за заштита на човековите права кој гарантира секој граѓанин да се повика на заштита на своите права пред судовите и пред Уставниот суд во постапката заснована врз начелата на приоритет и итност со што ова право се ограничува, како и правото на правичното судење, правото на судење во разумен рок на начин спротивен на неговата суштина, спротивен во неговата намена во заштита на правата на субјектите. Ова право според подносителот е неограничено и универзално и не остава можност за негова селективна или рестриктивна примена.

Во конкретниот случај, според подносителот, со недонесувањето на управен акт во со закон определеното време, јавните органи пропуштаат да одлучат во законски рок за правата, обврските и правните интереси на граѓанинот, додека правото за поведување на управен спор трае онолку колку трае и повредата на тие права, а Уставот и Законот за управните спорови не дозволуваат ниту прекин или ограничување во времетраењето на правото за барање судска заштита.

Понатаму во иницијативата подносителот смета дека оспорената одредба е спротивна на член 2 од Законот за управните спорови бидејќи самиот закон обезбедува полна судска заштита на правата против дејствијата на јавните органи, односно правна заштита и против непреземање на правни дејствија односно пропуштање да одлучат (молчење на администрацијата), спротивна на член 3 став 1 точка 2 од Законот, со повреда на начелото на законитост од член 7 од Законот преку кое се обезбедува правна сигурност.

Според наводите во иницијативата, несогласноста на Законот во тој однос доведува, исто така, до неусогласеност меѓу барањата поставени во стандардите на меѓународното право по однос на правото на тужба, односно правото на судска заштита. Оваа несогласност доведува до изигрување на правата на странките и нивна неможност со правни средства да бараат ефикасност за остварување на своите права.

Според подносителот на иницијативата, со вака дефинираната одредба се повредува еднаквоста на граѓаните пред Уставот и законите зависно од нивната општествена положба-правен статус во управна постапка креирана од јавните органи.

Подносителот во иницијативата посочува и на уставно- судската пракса, судската пракса и ставовите на Европскиот суд за човекови права.

Од наведените причини, подносителот смета дека оспорените делови на законската одредба од Законот за управните спорови немаат уставна основа, со барање Уставниот суд да поведе постапка за оценување на уставноста на член 26 став 2 во делот „во рок од 30 дена“ од Законот за управните спорови и истиот да го укине.

На седницата Судот утврди дека според член 26 став 2 од Законот за управните спорови „кога се поведува управен спор поради недонесување на одреден акт во пропишаниот рок (молчење на управата), тужбата се поднесува во рок од 30 дена по истекот на законски утврдениот рок за донесување на актот“ а со иницијативата се оспорува делот „во рок од 30 дена“.

III

Согласно со член 8 став 1 алинеи 1, 3 и 11 од Уставот на Република Северна Македонија, основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати со меѓународното право и утврдени со Уставот, владеењето на правото и почитувањето на општо прифатените норми на меѓународното право, се темелни вредности на уставниот поредок.

Граѓаните на Република Северна Македонија, според член 9 став 1 од Уставот се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба, а според ставот 2 од истиот член, граѓаните се еднакви пред Уставот и законите.

Со Амандманoт XXI е заменет член 15 од Уставот. Според став 1 од Aмандманот се гарантира правото на жалба против одлуки донесени во постапка во прв степен пред суд. Меѓутоа, во став 2 на истиот амандман е регулирано дека правото на жалба или друг вид на правна заштита против поединечни правни акти донесени во постапка во прв степен пред орган на државната управа или организација и друг орган што врши јавни овластувања се уредува со закон.

Се гарантира судска заштита на законитоста на поединечните акти на државната управа и на другите институции што вршат јавни овластувања. Граѓанинот има право да биде запознат со човековите права и основни слободи и активно да придонесува, поединечно или заедно со други за нивно унапредување и заштита, како што е пропишано во член 50 од Уставот.

Член 51 од Уставот Република Северна Македонија уредува дека во Република Северна Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот.

Уставниот суд на Република Северна Македонија согласно член 110 алинеја 1 од Уставот, одлучува за согласноста на законите со Уставот.

Република Северна Македонија е потписник на повеќе меѓународни конвенции од различни сфери, меѓу кои и потписник на конвенции и нејзини протоколи коишто го третираат и прашањето поврзано со правото на судска заштита (член 6 од Европската конвенција за човековите права).

Со член 2 од Законот за управните спорови („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 96/2019), во управен спор се обезбедува судска заштита на правата и на правните интереси на физичките и на правните лица против поединечни управни акти и дејства на јавните органи во согласност со овој закон. Согласно Законот, целта на управниот спор е да обезбеди законитост на функционирање на правниот систем во целина и да се обезбеди судска заштита на правата и правните интереси на странките.

Управниот спор претставува збир од правила со кои се врши правна контрола врз законитоста на работата на јавните органи, како и збир од правила со кои се уредува организацијата на управното судство и неговото функционирање.

Член 3 став 2 од Законот за управните спорови ја утврдува можноста на странките да поведат управен спор за оцена на законитоста на пропуштањето на јавните органи да донесат одлука во законски утврдениот рок, односно можноста да се поведе управен спор поради молчење на администрацијата.

Предмет на управен спор во ваква ситуација се води поради недонесувањето на актот, а со цел тој да биде донесен. Законска презумција во ваквите случаи е дека јавниот орган донел акт со кој се одбива барањето на странката, па затоа Законот обезбедува управно-судска заштита на правата и правните интереси на странката.

Согласно со член 7 од Законот за управните спорови – „начелото на законитост“, судот одлучува во управен спор врз основа на Уставот на Република Македонија, законите и меѓународните договори ратификувани согласно со Уставот на Република Македонија, водејќи грижа за конзистентност на своите одлуки, преку што се обезбедува правна сигурност и еднаква примена на законите.

Тужител, согласно со член 20 од Законот, е физичко или правно лице коe смета дека му е повредено право или правен интерес со конечен управен акт донесен во управна постапка, или во прекршочна постапка, како и со непостапување на јавен орган во законски утврдениот рок.

Во член 22 од Законот е утврдено дека тужен во управно-судската постапка е јавниот орган чиј акт или дејство се оспорува.

Ставот 3 од член 22 од Законот уредува дека „доколку во управниот спор се оспоруваат дејствија на јавните органи, во постапката ќе се употребуваат одредбите од овој закон кои се однесуваат на оспорување на управниот акт“, што значи дека Законот ги изедначува управните акти со управните дејствија. Управното дејствие може да се изврши со преземање или со непреземање активности.

Согласно со член 24 став 1 од Законот, управен спор се поведува со тужба. Ставот 2 алинеја 4 од истиот член уредува дека тужба може да се поднесе поради недонесување управен акт во управна постапка во законскиот рок од страна на јавниот орган.

Кога јавниот орган не постапува по барањето на странката во првостепена постапка, тогаш кога жалбата не е допуштена, или кога второстепениот орган во законски утврдениот рок не донел одлука по поднесена жалба во тој случај настапува молчење на администрацијата.

Член 24 став 3 алинеја 2 од Законот, предвидува дека со тужбата може да се бара донесување поединечен управен акт што не е донесен во пропишаниот рок. Во случаите од ставот (3) алинеја 2 на овој член, со тужбата може да се бара судот да одлучи за правото, обврската или правниот интерес на странката односно предвидува надлежност на Управниот суд да ја реши работата во меритум односно да одлучи во полна јурисдикција за управно-правната работа и тоа на два начини. Првиот начин е кога станува збор за отсуство или за недонесување управен акт од страна на јавниот орган, да го донесе управниот акт што јавниот орган не го донел и да одлучи по барањето на странката во управната постапка.

Законот за управните спорови во член 26 го дефинира рокот за поднесување тужба за управен спор. Во став 1 од член 26 е предвидено дека тужбата се поднесува до судот во рок од 30 дена од денот на доставување на оспорениот акт освен во случаите определени со закон.

Во оспорениот став 2 од член 26 е предвидено дека тужбата се поднесува во рок од 30 дена по истекот на законски утврдениот рок за донесување на актот со кој се предвидува рок за поднесување тужба во случаи кога не постои акт.

Во конкретниот случај, Судот утврди дека за да се поведе управен спор за молчење на администрацијата, потребно е да бидат исполнети неколку процесни услови: странката по чие барање е поведена постапката должна е да почека да истече законски пропишаниот рок за донесување одлука од страна на јавниот орган; по истекот на тој рок да ги употреби законски утврдените правни средства за остварување правна заштита пред јавниот орган (жалба доколку е таа допуштена); после исполнувањето на двете наведени законски претпоставки, на странката ѝ е допуштено во својство на тужител да поведе управен спор пред Управниот суд за молчење на администрацијата доколку молчењето сè уште постои.

Како основа за поведување управен спор во конкретниот случај е молчењето на администрацијата односно отсуството на одговорност на јавните органи во вршење на своите законски надлежности во однос на обезбедување услови за остварување на правата и уживањето на слободите на физичките и на правните лица во Република Северна Македонија. Истовремено, ваквата состојба, управно-правната теорија ја дефинира како законска презумција дека барањето (првостепено, односно жалбеното) на странката ѝ е одбиено со молчењето на надлежниот орган и на тој начин, законодавецот и овозможува непречено користење на правото на судска заштита на своите права и правни интереси, како и вршење на судска контрола врз работата на јавните органи со можност за судот дури и мериторно да одлучи во име на јавниот орган.

Основната цел на судската заштита на правните акти е да ги заштити граѓаните од самоволна и арбитрарна управа која се обезбедува преку покренување на управен спор пред независен судски орган (Управен суд).

Согласно со член 26 став 2 од Законот за управните спорови, доколку странката поради недонесување на определен акт во пропишаниот рок (молчење на администрацијата), кога не постои правен основ за жалба (пред второстепен управен орган), а која побарала одлука од првостепениот орган ќе мора да го чека првичниот законски рок (30 дена за поедноставни односно 60 дена за посложени предмети) да помине пред поднесување тужба за молчење на управата. Откако ќе помине овој рок, доколку управниот акт сè уште не е доставен на странката, правото на странката да побара судска заштита се ограничува со рок од само 30 дена во кој таа може да поднесе тужба и да поведе управен спор поради недонесување на актот (молчење на администрацијата). Со вака пропишаната рестриктивна одредба странката доколку не поднесе тужба за молчење на администрацијата во законскиот рок од 30 дена, целосно го губи правото на судска заштита односно останува без никаков редовен правен лек.

Имено, ваквото законско решение не прави разлика помеѓу ситуацијата кога управниот акт е доставен до тужителот и она кога јавниот орган нема донесено управен акт во законски утврден рок. Во оваа ситуација предмет на управниот спор не е управен акт, бидејќи акт воопшто не постои, туку управниот спор се води токму поради недонесување на актот, а со цел тој да биде донесен и јавниот орган да ја изврши својата законска надлежност за одлучување по предметот.

Според Судот, основано се постави прашањето за сомнеж дека вака дефинираната одредба не е во согласност со принципот на владеење на правото и ја загрозува правната сигурност на граѓаните бидејќи тужбата во случај на молчење на администрацијата може да биде само предвремена но, не и благовремена, а странката по истекот на рокот за поднесување на тужбата поради молчење на администрацијата (кој во законското решение е 30 дена по истекот на законски утврдениот рок за донесување на актот), го губи правото да се обрати до судот со што се повредува Амандманот XXI со кој е заменет член 15 од Уставот и член 50 став 2 од Уставот.

Имено, Амандманот XXI од Уставот и член 50 од Уставот, треба да се анализираат во духот на нормативно обезбедување на темелната вредност на нашиот уставен поредок, односно почитувањето на основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати во меѓународното право и утврдени со Уставот. Во таа смисла, ваквото уставно уредување, со коешто на граѓаните им се гарантира судска заштита на законитоста на поединечните акти на државната управа и на другите институции што вршат јавни овластувања, претставува гаранција која се однесува за сите граѓани подеднакво. Секој има право на ова уставно загарантирано право, односно заштита на правата пред судот.

Суштината на правото на пристап до суд е составен дел на правото на правично судење, што е загарантирано со член 6 од Европската конвенција за заштита на човековите права и основни слободи.

Врз основа на наведеното, Судот изрази сомнеж за согласноста на член 26 став 2 од Законот во делот „ во рок од 30 дена“ кои упатуваат на постоење на основано сомнение за повреда на владеењето на правото како темелна вредност на уставниот поредок од член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот, како и на уставната гаранција за судска заштита на граѓаните од сите акти донесени од органите на државната управа согласно Амандман XXI со кој е заменет член 15 од Уставот. Ова од причина што правото на тужба не може да се остварува рестриктивно, или само како „голо“ право, преку произволни норми кои не го уредуваат целосно конкретното право, или пак го уредуваат рестриктивно. Начелото на владеењето на правото во себе го содржи и начелото на законитост, кое го обврзува законодавецот да формулира прецизни, недвосмислени и јасни норми кои ќе елиминираат секаква можност од конфузија, а тој врз основа на уставната одредба има обврска да го утврди правото на тужба секаде во случаи каде што истото ќе може да послужи како коректив од пропуштањето на јавните органи да одлучат во законски рок за правата, обврските и правните интереси на тужителот без ограничување сè додека трае пропуштањето. Според Судот, оставањето можност само во одреден рок да се дозволи барање на судска заштита на правата на граѓаните од молчење на администрацијата, широко отвора можност, јавните органи да ја злоупотребуваат ваквата одредба, стимулирајќи ги да не ја вршат својата основна надлежност утврдена со Законот за организација и работа на органите на државната управа („Службен весник на Република Македонија“ бр. 58/00, 44/02, 82/08, 167/10, 51/11 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.96/19, 110/19, 154/19 и 121/24 ), а тоа е решавањето во управни предмети (согласно член 13 став 1 точка 6 од Законот за организација и работа на органите на државната управа), на тој начин што нема да носат одлуки и решенија по барањата на граѓаните и стопанските субјекти, односно нема да одлучуваат по нивните жалби. Од друга страна, надлежноста претставува не само право, туку и обврска на јавните органи да ги извршуваат работите од својот делокруг пропишани со закон, но член 26 став 2 од Законот за управните спорови вака како што е сега дефиниран, значењето на поимот надлежност за одлучување го сведува само на право на јавните органи, ослободувајќи ги од таквата нивна обврска која директно го загрозува начелото на владеење на правото, како и принципот на правна сигурност на граѓаните и еднаквост пред законот.

Врз основа на наведеното, Судот одлучи како во диспозитивот на ова решение.

Ова решение произведува правно дејство од денот на објавувањето во „Службен весник на Република Северна Македонија“.

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
д-р Дарко Костадиновски

* * *

Gjykata Kushtetuese e
Republikës së Maqedonisë së Veriu
U.nr.148/2024
Shkup, 03.07.2024

Gjykata Kushtetue e Republikës së Maqedonisë së Veriut, në përbërje të kryetarit të Gjykatës, dr. Darko Kostadinovski dhe gjykatësve Naser Ajdari, mr. Tatjana Vasiq-Bozaxhieva, dr. Jadranka Daboviq-Anastasovska, Eliazabeta Dukovska, dr. Osman Kadriu, Dobrilla Kacarska, dr. Ana Pavllovska-Daneva dhe mr. Fatmir Skender, në bazë të nenit 110 të Kushtetutës së Republikës së Maqedonisë së Veriut dhe neneve 71 dhe 79 të Rregullores së Gjykatës Kushtetuese të Republikës së Maqedonisë së Veriut (“Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë” nr.70/1992 dhe “Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë së Veriut” nr.202/2019, 256/2020 dhe 65/2021), në seancën e mbajtur më 3 korrik 2024, miratoi

A K T V E N D I M

1. INICOHET procedura për vlerësimin e kushtetutshmërisë së nenit 26 paragrafi 2 në pjesën „në afat prej 30 ditësh“ të Ligjit për kontestet administrative („Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë së Veriut nr. 96/2019).

2. Ky aktvendim do të publikohet në “Gazetën Zyrtare të Republikës së Maqedonisë së Veriut“.

Arsyetim
I

Aleksandar Naumovski nga Manastiri, në Gjykatën Kushtetuese të Republikës së Maqedonisë së Veriut, ka dërguar iniciativë për fillimin e procedurës për vlerësimin e kushtetutshmërisë dhe ligjshmërisë së nenit 26 paragrafi 2 në pjesën “në afat prej 30 ditësh” të Ligjit për kontestet administrative (“Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë së Veriut” nr. 96/2019).

Në iniciativë, parashtruesi thekson se me zbatimin e dispozitës së kontestuar cenohen liritë dhe të drejtat themelore të njeriut dhe të qytetarëve të njohura në të drejtën ndërkombëtare dhe të përcaktuara në Kushtetutë, cenohet sundimi i së drejtës, si vlerë themelore e përcaktuar në nenin 8 paragrafi 1 alinetë 1, 3 dhe 11 të Kushtetutës dhe drejtpërdrejt cenohen liritë dhe të drejtat themelore të njeriut dhe qytetarit të garantuara me nenin 9, nenin 50 paragrafi 1, nenin 54 paragrafët 1 dhe 3 të Kushtetutës së Republikës së Maqedonisë së Veriut.

Sipas parashtruesit, dispozita e kontestuar është në kundërshtim me nenin 6 të Konventës Evropiane për Mbrojtjen e të Drejtave dhe Lirive Themelore të Njeriut dhe nenin 2, nenin 3 paragrafi 1 pika 2, nenin 7 të Ligjit për kontestet administrative (“Gazeta Zyrtare e Republika e Maqedonisë së Veriut” nr.96/2019) dhe nenin 36 të Ligjit për gjykata (“Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë” nr.58/06, 62/06, 35/08, 150/10, 83/18, 198/18 dhe “Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë së Veriut” nr. 96/19).

Sipas parashtruesit, dispozita kufizuese “brenda 30 ditëve pas skadimit të afatit të përcaktuar ligjor për miratimin e aktit” është në kundërshtim me nenin 50 të Kushtetutës dhe nenin 6 të Konventës Evropiane për Mbrojtjen e të Drejtave të Njeriut, e cila garanton që çdo qytetar mund të kërkojë mbrojtjen e të drejtave të tij para gjykatave dhe Gjykatës Kushtetuese në procedurën e bazuar në parimet e përparësisë dhe urgjencës me të cilat kufizohet kjo e drejtë, si dhe e drejta për një proces të drejtë gjykimi, e drejta për një gjykim brenda një afati të arsyeshëm në një mënyrë në kundërshtim me thelbin e tij, në kundërshtim me qëllimin e tij në mbrojtjen e të drejtave të subjekteve. Sipas parashtruesit, kjo e drejtë është e pakufizuar dhe universale dhe nuk lë asnjë mundësi për zbatimin selektiv apo kufizues të saj.

Në rastin konkret, sipas parashtruesit, duke mos miratuar aktin administrativ brenda afatit të përcaktuar me ligj, organet publike nuk vendosin brenda afatit ligjor për të drejtat, obligimet dhe interesat ligjore të qytetarit, ndërsa e drejta për të iniciuar kontest administrative zgjat për aq kohë sa shkelja e këtyre të drejtave, ndërsa Kushtetuta dhe Ligji për kontestet administrative nuk lejojnë ndërprerje apo kufizim në kohëzgjatjen e së drejtës për të kërkuar mbrojtje gjyqësore.

Më tej në iniciativë, parashtruesi konsideron se dispozita e kontestuar është në kundërshtim me nenin 2 të Ligjit për kontestet administrative sepse vetë ligji siguron mbrojtje të plotë gjyqësore të të drejtave ndaj veprimeve të organeve publike, gjegjësisht mbrojtje ligjore dhe kundër mosmarrjes së veprimeve juridike, respektivisht mosvendosja (heshtja e administratës), në kundërshtim me nenin 3 paragrafi 1 pika 2 të Ligjit, me shkeljen e parimit të ligjshmërisë së nenit 7 të Ligjit me të cilin sigurohet siguria juridike.

Sipas pretendimeve në iniciativë, mospërputhja e Ligjit në këtë drejtim sjell edhe mospërputhje ndërmjet kërkesave të përcaktuara në standardet e së drejtës ndërkombëtare lidhur me të drejtën e padisë, përkatësisht të drejtën për mbrojtje gjyqësore. Kjo mosmarrëveshje çon në lojën e të drejtave të palëve dhe pamundësinë e tyre për të përdorur mjete ligjore për të kërkuar efikasitet për ushtrimin e të drejtave të tyre.

Sipas parashtruesit të iniciativës, dispozita e përcaktuar në këtë mënyrë cenon barazinë e qytetarëve para Kushtetutës dhe ligjeve në varësi të pozitës së tyre shoqërore- statusit juridik në një procedurë administrative të krijuar nga organet publike.

Në iniciativë, parashtruesi vë në dukje praktikën kushtetuese-gjyqësore, dhe qëndrimet e Gjykatës Evropiane për të Drejtat e Njeriut.

Për arsyet e cekura, parashtruesi konsideron se pjesët e kontestuara të dispozitës ligjore të Ligjit për kontestet administrative nuk kanë bazë kushtetuese, me kërkesë që Gjykata Kushtetuese të inicojë procedurë për vlerësimin e kushtetutshmërisë së nenit 26 paragrafi 2 në pjesën “në afat prej 30 ditësh” nga Ligji për kontestet administrative dhe ta pezullojë atë.

Gjykata në seancë konstatoi se sipas nenit 26 paragrafi 2 të Ligjit për kontestet administrative “kur kontesti administrativ inicohet për shkak të mos miratimit të aktit të caktuar në afatin e caktuar (heshtja e administratës), padia ngrihet në afat prej 30 ditësh pas skadimit të afatit të përcaktuar ligjor për miratimin e aktit” ndërsa me iniciativën kontestohet pjesa “në afat prej 30 ditësh“.

III

Në përputhje me nenin 8 paragrafi 1, alinetë 1, 3 dhe 11 të Kushtetutës së Republikës së Maqedonisë së Veriut, liritë dhe të drejtat themelore të njeriut dhe qytetarit të njohura me të drejtën ndërkombëtare dhe të përcaktuara me Kushtetutë, sundimi i së drejtës dhe respektimi i normave të pranuara përgjithësisht të së drejtës ndërkombëtare, janë vlera themelore të rendit kushtetues.

Qytetarët e Republikës së Maqedonisë së Veriut, sipas nenit 9, paragrafi 1 të Kushtetutës, janë të barabartë në lirinë dhe të drejtat pa dallim gjinie, race, ngjyrës së lëkurës, prejardhjes kombëtare dhe shoqërore, besimit politik dhe fetar, pozitës pronësore dhe shoqërore dhe sipas paragrafit 2 të të njëjtit nen, qytetarët janë të barabartë para Kushtetutës dhe ligjeve.

Neni 15 i Kushtetutës u zëvendësua me Amendamentin XXI. Sipas paragrafit 1 të Amendamentit, e drejta e ankesës garantohet kundër vendimeve të marra në procedurë të shkallës së parë para gjykatës. Mirëpo, në paragrafin 2 të të njëjtit amendament, rregullohet se e drejta e ankimit ose e mbrojtjes tjetër juridike kundër akteve juridike individuale të miratuara në procedurë në shkallë të parë para organit apo organizatës së administratës shtetërore dhe organit tjetër që ushtron kompetenca publike është e rregulluar me ligj.

Garantohet mbrojtja gjyqësore e ligjshmërisë së akteve individuale të administratës shtetërore dhe institucioneve të tjera që ushtrojnë kompetenca publike. Qytetari ka të drejtë të njihet me të drejtat dhe liritë themelore të njeriut dhe të kontribuojë në mënyrë aktive, në mënyrë individuale ose së bashku me të tjerët, në promovimin dhe mbrojtjen e tyre, siç përcaktohet në nenin 50 të Kushtetutës.

Neni 51 i Kushtetutës së Republikës së Maqedonisë së Veriut përcakton se në Republikën e Maqedonisë së Veriut ligjet duhet të jenë në përputhje me Kushtetutën.

Gjykata Kushtetuese e Republikës së Maqedonisë së Veriut, në pajtim me nenin 110 paragrafi 1 të Kushtetutës, vendos për pajtueshmërinë e ligjeve me Kushtetutën.

Republika e Maqedonisë së Veriut është nënshkruese e disa konventave ndërkombëtare nga fusha të ndryshme, duke përfshirë një nënshkruese të konventave dhe protokolleve të tyre që kanë të bëjnë me çështjen lidhur me të drejtën për mbrojtje gjyqësore (neni 6 i Konventës Evropiane për të Drejtat e Njeriut).

Me nenin 2 të Ligjit për kontestet administrative (“Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë së Veriut” nr. 96/2019), në kontest juridik sigurohet mbrojtja gjyqësore e të drejtave dhe interesave juridike të personave fizikë dhe juridike kundër akteve administrative individuale dhe veprimeve të organeve publike në përputhje me këtë ligj. Në pajtim me Ligjin, qëllimi i kontestit administrativ është të sigurojë ligjshmërinë e funksionimit të sistemit juridik në tërësi dhe të sigurojë mbrojtjen gjyqësore të të drejtave dhe interesave juridike të palëve.

Kontesti administrativ paraqet një tërësi rregullash që ushtrojnë kontroll juridik mbi ligjshmërinë e punës së organeve publike, si dhe një tërësi rregullash që rregullojnë organizimin e gjyqësorit administrativ dhe funksionimin e tij.

Neni 3 paragrafi 2 i Ligjit për Kontestet Administrative parasheh mundësinë që palët të iniciojnë një kontest administrativ për vlerësimin e ligjshmërisë së mosmarrjes së vendimit nga organet publike brenda afatit të përcaktuar me ligj, përkatësisht mundësinë që të inicohet kontest administrative për shkak të heshtjes së administratës.

Objekti i një kontesti administrative në një situatë të tillë zhvillohet për shkak të mos miratimit të aktit dhe me qëllim për ta miratuar atë. Prezumimi ligjor në raste të tilla është se organi publik ka miratuar akt me të cilin refuzohet kërkesa e palës, andaj Ligji parasheh mbrojtje administrative-juridike të të drejtave dhe interesave juridike të palës.

Në pajtim me nenin 7 të Ligjit për kontestet administrative – “parimi i ligjshmërisë”, gjykata në kontest administrativ vendos në bazë të Kushtetutës së Republikës së Maqedonisë, ligjeve dhe marrëveshjeve ndërkombëtare të ratifikuara në pajtim me Kushtetutën e Republikës së Maqedonisë, duke u kujdesur për konsistencën e vendimeve të saj, përmes të cilave siguron siguri juridike dhe zbatim të barabartë të ligjeve.

Paditësi, në përputhje me nenin 20 të ligjit, është person fizik ose juridik i cili mendon se i është cenuar e drejta ose interesi juridik me akt administrativ të formës së prerë të miratuar në procedurë administrative ose në procedurë kundërvajtëse, si dhe nga dështimi i një autoriteti publik për të vepruar brenda afatit të përcaktuar me ligj.

Në nenin 22 të Ligjit, përcaktohet se i paditur në procedurën administrativo-gjyqësore është organi publik, akti ose veprimi i të cilit kontestohet.

Paragrafi 3 i nenit 22 të ligjit rregullon se “nëse në kontestin administrativ kontestohen veprimet e organeve publike, në procedurë do të përdoren dispozitat e këtij ligji që kanë të bëjnë me kontestimin e aktit administrativ”, që do të thotë se Ligji i barazon aktet administrative me veprime administrative. Veprimi administrativ mund të kryhet duke marrë ose mos ndërmarrë aktivitete.

Në bazë të nenit 24 paragrafi 1 të Ligjit, kontesti administrativ iniciohet me padi. Paragrafi 2 alineja 4 i të njëjtit nen përcakton se padia mund të ngrihet për shkak të mos miratimit të aktit administrativ në procedurë administrative brenda afatit ligjor nga organi publik.

Kur organi publik nuk vepron sipas kërkesës së palës në procedurën e shkallës së parë, atëherë kur ankesa nuk lejohet, ose kur organi i shkallës së dytë nuk ka marrë vendim për ankesën e paraqitur brenda afatit të përcaktuar ligjor, në atë rast ka heshtje nga ana e administratës.

Neni 24, paragrafi 3, alineja 2 të Ligjit, parasheh se me padi mund të kërkohet miratimi i aktit administrativ individual që nuk është miratuar brenda afatit të caktuar. Në rastet nga paragrafi (3) alineja 2 të këtij neni, me padi mund të kërkohet që gjykata të vendosë për të drejtën, obligimi ose interesin ligjor të palës, gjegjësisht parasheh kompetencën e Gjykatës Administrative për të zgjidhur çështjen në themel, pra të vendosë në kompetencë të plotë për punën administrative juridike në dy mënyra. Mënyra e parë është kur bëhet fjalë për mungesën ose mos miratimin e aktit administrativ nga organi publik, të miratohet akti administrativ që nuk e ka miratuar organi publik dhe të vendoset sipas kërkesës së palës në procedurën administrative.

Neni 26 i Ligjit për kontestet administrative përcakton afatin për paraqitjen e padisë për kontest administrativ. Në paragrafin 1 të nenit 26 parashikohet se padia i paraqitet gjykatës brenda 30 ditëve nga dita e dërgimit të aktit kontestues, përveç rasteve të përcaktuara me ligj.

Në paragrafin 2 të kontestuar të nenit 26, parashikohet se padia ngrihet brenda 30 ditëve pas skadimit të afatit të përcaktuar ligjor për miratimin e aktit, i cili parashikon afatin e paraqitjes së padisë në rastet kur nuk ka veprojnë.

Në rastin konkret, Gjykata përcaktoi se për ngritjen e kontestit administrativ për heshtjen e administratës duhet të plotësohen disa kushte procedurale: pala me kërkesën e së cilës është inicuar procedura duhet të presë të skadojë afati i përcaktuar me ligj për miratimin e vendimit nga organi publik; pas skadimit të këtij afati, të përdorë mjetet ligjore të përcaktuara me ligj për të ushtruar mbrojtje ligjore përpara organit publik (ankesë nëse lejohet); pas përmbushjes së dy supozimeve ligjore të deklaruara, palës i lejohet si paditëse të inicojë kontest administrativ në Gjykatën Administrative për heshtjen e administratës nëse heshtja ende ekziston.

Bazë për inicimin e kontestit administrative në këtë rast të veçantë është heshtja e administratës, gjegjësisht mungesa e përgjegjësisë së organeve publike në ushtrimin e kompetencave të tyre ligjore në lidhje me sigurimin e kushteve për realizimin e të drejtave dhe gëzimin e lirive të personave fizikë dhe juridikë në Republikën e Maqedonisë së Veriut. Njëkohësisht, kjo situatë përcaktohet nga teoria administrativo-juridike si prezumim juridik se kërkesa e palës (në shkallë të parë, respektivisht ankesa) është refuzuar nga heshtja e organit kompetent dhe kështu ligjvënësi i mundëson shfrytëzimin e papenguar të së drejtës për mbrojtjen gjyqësore të të drejtave dhe interesave të tij juridike, si dhe ushtrimin e kontrollit gjyqësor mbi punën e organeve publike me mundësi që gjykata të vendosë madje në themel në emër të organit publik.

Qëllimi kryesor i mbrojtjes gjyqësore të akteve juridike është mbrojtja e qytetarëve nga administrimi arbitrar dhe vullnetar, i cili sigurohet me ngritjen e ngritjen e kontestit administrative pranë një organi të pavarur gjyqësor (Gjykata Administrative).

Në bazë të nenit 26 paragrafi 2 të Ligjit për kontestet administrative, nëse pala për shkak të mos miratimit të aktit të caktuar në afatin e përcaktuar (heshtja e administratës), kur nuk ka bazë ligjore për ankesë (para organit administrativ të shkallës së dytë) dhe që ka kërkuar vendim nga organi i shkallës së parë, do të duhet të presë që të kalojë periudha fillestare ligjore (30 ditë për lëndë më të thjeshta, respektivisht 60 ditë për lëndë më komplekse) të kalojë përpara se të ngrejë padi për heshtjen e administratës. Pas kalimit të këtij afati, nëse akti administrativ ende nuk i është dërguar palës, e drejta e palës për të kërkuar mbrojtje gjyqësore kufizohet vetëm në një afat prej vetëm 30 ditësh në të cilin mund të ngrejë padi dhe të ngrejë kontest administrativ për shkak të mosmiratimit të aktit (heshtja e administratës). Me dispozitën kufizuese të paraparë në këtë mënyrë, nëse pala nuk paraqet padi për heshtjen e administratës brenda afatit ligjor prej 30 ditësh, e humb plotësisht të drejtën e mbrojtjes gjyqësore, gjegjësisht mbetet pa mjet të rregullt juridik.

Gjegjësisht, kjo zgjidhje ligjore nuk bën dallim ndërmjet situatës kur akti administrativ i është dërguar paditësit dhe asaj kur organi publik nuk ka miratuar akt administrativ brenda një afati të përcaktuar ligjor. Në këtë situatë objekt i kontestit administrative nuk është akti administrativ, sepse nuk ka fare akt, por kontesti administrativ zhvillohet pikërisht për mosmiratimin e aktit dhe me qëllim që ai të miratohet dhe organi publik ta kryej kompetencën e tij ligjore për të vendosur mbi këtë çështje.

Sipas Gjykatës,me bazë u shtrua çështja e dyshimit se dispozita e përcaktuar në këtë mënyrë nuk është në përputhje me parimin e sundimit të së drejtës dhe kërcënon sigurinë juridike të qytetarëve, sepse padia në rast të heshtjes së administratës mund të jetë vetëm e parakohshme, por jo në kohë dhe pala pas skadimit të afatit për paraqitjen e padisë për shkak të heshtjes së administratës (që në zgjidhjen ligjore është 30 ditë pas skadimit të afatit të përcaktuar ligjërisht për miratimin e aktit), humb të drejtën për t’iu drejtuar gjykatës, gjë që shkel Amendamentin XXI, me të cilin zëvendësohet neni 15 i Kushtetutës dhe neni 50 paragrafi 2 i Kushtetutës.

Domethënë, amendamenti XXI i Kushtetutës dhe neni 50 i Kushtetutës duhet të analizohen në frymën e dispozitës normative të vlerës themelore të rendit tonë kushtetues, pra respektimit të lirive dhe të drejtave themelore të njeriut dhe qytetarit të njohura në të drejtën ndërkombëtare dhe të përcaktuara nga Kushtetuta. Në këtë kuptim, kjo lloj dispozite kushtetuese, e cila u garanton qytetarëve mbrojtjen gjyqësore të ligjshmërisë së akteve individuale të administratës shtetërore dhe institucioneve të tjera që ushtrojnë kompetenca publike, paraqet një garanci që vlen për të gjithë qytetarët në mënyrë të barabartë. Secili ka të drejtën e kësaj të drejte të garantuar me kushtetutë, pra mbrojtjen e të drejtave para gjykatës.

Thelbi i të drejtës së aksesit në gjykatë është pjesë përbërëse e së drejtës për një gjykim të drejtë, që garantohet nga neni 6 i Konventës Evropiane për Mbrojtjen e të Drejtave të Njeriut dhe Lirive Themelore.

Bazuar në sa më sipër, Gjykata shprehu dyshime për pëlqimin e nenit 26 paragrafi 2 të ligjit në pjesën “brenda 30 ditëve” i cili i referohet ekzistencës së dyshimit të bazuar për shkelje të sundimit të së drejtës si vlerë themelore e rendit kushtetues nga neni 8 paragrafi 1 alineja 3 të Kushtetutës, si dhe garancia kushtetuese për mbrojtjen gjyqësore të qytetarëve nga të gjitha aktet e miratuara nga organet e administratës shtetërore në pajtim me amendamentin XXI, me të cilin zëvendësohet neni 15 i Kushtetutës. Kjo pasi e drejta e padisë nuk mund të ushtrohet në mënyrë kufizuese, ose vetëm si një e drejtë “e zhveshur”, nëpërmjet normave arbitrare që nuk e rregullojnë plotësisht të drejtën specifike, apo e rregullojnë atë në mënyrë kufizuese. Parimi i sundimit të së drejtës përfshin edhe parimin e ligjshmërisë, që e detyron ligjvënësit të formulojë norma të sakta, të padyshimta dhe të qarta që do të eliminojnë çdo mundësi konfuzioni dhe në bazë të dispozitës kushtetuese, ai obligihet të përcaktojë të drejtën e padisë kudo në rastet kur e njëjta mund të shërbejë si korrigjuese për mosveprimet e organeve publike për të vendosur brenda afatit ligjor për të drejtat, obligimet dhe interesat ligjore të paditësit pa kufizim për sa kohë zgjat mosveprimi. Sipas Gjykatës, lënia e mundësisë për të kërkuar mbrojtjen gjyqësore të të drejtave të qytetarëve ndaj heshtjes së administratës vetëm brenda një afati të caktuar, u hap gjerësisht mundësinë organeve publike që të abuzojnë me një dispozitë të tillë, duke i stimuluar të mos e kryejnë kompetencën e tyre bazë të përcaktuar me Ligjin për organizimin dhe punën e organeve të administratës shtetërore (“Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë” nr. 58/00, 44/02, 82/08, 167/10, 51/11 dhe „ Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë së Veriut“ nr.96/19, 110/19, 154/19 dhe 121/24 ), e ajo është zgjidhja e çështjeve administrative (sipas nenit 13 paragrafi 1 pika 6 të Ligjit për organizimin dhe punën e organeve të administratës shtetërore), në atë mënyrë që të mos marrin vendime dhe aktvendime sipas kërkesave të qytetarëve dhe subjekteve ekonomike, pra nuk do të vendosin sipas ankesave të tyre. Nga ana tjetër, kompetenca nuk është vetëm e drejtë, por edhe obligimi organeve publike për të kryer detyrat e fushëveprimit të tyre të përcaktuara me ligj, por neni 26 paragrafi 2 i Ligjit për kontestet administrative siç është përcaktuar tani, rëndësia e nocionit kompetencë vendimmarrëse e redukton atë vetëm në të drejtën e organeve publike, duke i çliruar ato nga një obligim i tillë që rrezikon drejtpërdrejt parimin e sundimit të së drejtës si dhe parimin e sigurisë juridike të qytetarëve dhe barazisë përpara ligji.

Nisur nga sa më sipër, Gjykata vendosi si në dispozitivin e këtij aktvendimi.

Ky aktvendim ka fuqi juridike nga dita e publikimit në Gazetën Zyrtare të Republikës së Maqedonisë së Veriut“.

KRYETAR
i Gjykatës Kushtetuese të Republikës së Maqedonisë së Veriut,
dr. Darko Kostadinovski