У.бр.58/2023

Уставен суд на
Република Северна Македонија
У.бр.58/2023
Скопје, 17 април 2024 година

Уставниот суд на Република Северна Македонија, во состав Добрила Кацарска, претседател на Судот и судиите Насер Ајдари, м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, д-р Јадранка Дабовиќ-Анастасовска, Елизабета Дуковска, д-р Осман Кадриу, д-р Дарко Костадиновски, д-р Ана Павловска-Данева и м-р Фатмир Скендер, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија” бр.202/2019, 256/2020 и 65/2021), на седницата одржана на 17 април 2024 година, донесе

Р Е Ш Е Н И Е

СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста и законитоста на Правилникот на Советот на Општина Македонска Каменица бр.08-358/1 од 27.02.2023 година („Службен гласник на Општина Македонска Каменица“ бр.19 од 15.03.2023).

Образложение

I

Димчо Атанасовски, градоначалник на Општина Македонска Каменица , до Уставниот суд на Република Северна Македонија поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста и законитоста на прописот означен во диспозитивот на ова решение.

Во иницијативата се наведува дека со оспорениот акт, се повредени член 8 став 1 алинеите 3 и 9 од Уставот на Република Северна Македонија, со кои се утврдени темелните вредности на уставниот поредок, владеењето на правото и локалната самоуправа, како и член 3 став 1 точка 10, член 4, член 6 ставови 2 и 3 од Законот за комуналните такси.

Според подносителот на иницијативата, со донесувањето на оспорениот Правилник број 08-358/1 од 27.02.2023 година, Советот постапил спротивно на утврдените надлежности со што ги повредил основните темелни вредности за владеење на правото и ја довел во прашање законитоста во извршувањето на надлежностите на Општината, поради што градоначалникот на Општина Македонска Каменица донел Решение број 09-357/1 од 27.02.2023 година со кое го запрел објавувањето на Правилникот во службеното гласило на Општината. Оспорениот правилник како подзаконски акт, не бил заснован на Законот за комуналните такси за да може истиот да се применува и да произведува правно дејство. Имено, во Законот за комуналните такси јасно и недвосмислено се определени случаите кога може одредени иматели на броила за мерење на електична енергија да бидат ослободени од плаќање на комунална такса за јавно осветлување.

Во оспорениот правилник, биле содржани одредби кои уредуваат нова фактичка состојба која не била уредена со материјалниот закон, истите биле паушални, непрецизни и противречни и како такви несоодветни на фактичката состојба на терен.

Со член 5 од Правилникот, кој предвидува задолжување на Општината да ги рефундира средствата уплатени за комунална такса за јавно осветлување на лица и правни субјекти по поднесено барање во рок од 30 дена, подносителот смета дека незаконски ќе се одлеваат средствата од Буџетот на Општина Македонска Каменица со што би се направила ненадоместлива штета.

Советот на деветнаесеттата седница одржана на 15.03.2023 година, не го усвоил решението на градоначлникот за запирање на објавување на Правилникот број 09-357/1 од 27.02.2023 година.

Поради наведеното, подносителот предлага Судот да поведе постапка за оценување на уставноста и законитоста на оспорениот правилник и истиот да го поништи.

II

На седницата Судот утврди дека оспорениот акт – Правилник бр.08-358/1 за ослободување од плаќање на комунална такса за јавно осветлување на територијата на Општина Македонска Каменица, е донесен од Советот на Општина Македонска Каменица на 18-та седница одржана на ден 27.02.2023 година. Во член 1 од истиот, е определено дека за ослободување од плаќање на комунална такса за јавно осветлување на територијата на Општина Македонска Каменица се смета жител на Општина Македонска Каменица кој поседува повеќе од 1 (една) сметка за електрична енергија на која е нагласена/изречена самата комунална такса за јавно осветлување, не сметајќи ги сметките за деловни објекти. Едно домаќинство со едно семејство плаќа една комунална такса за јавно осветлување. Домаќинствата кои воопшто не користат јавно осветлување, односно Општина Македонска Каменица нема инсталирано јавно осветлување, целосно се ослободуваат од плаќања на комунална такса за јавно осветлување. Едно домаќинство со едно семејство се ослободува од плаќање на две и повеќе комунални такси за јавно осветлување според став 1 од член 1, но не се ослободува од плаќање на две и повеќе комунални такси за јавно осветлување во случај кога се работи за деловни објекти кои се во функција.

Во член 2 е предвидено едно домаќинство со две или повеќе семејства да плаќа една комунална такса за јавно осветлување доколку сите задолжувања по однос на оваа такса се водат на едно лице, со име, презиме и адреса. Согласно член 3 и објектите за колективно домување се ослободуваат од плаќање на комунална такса за јавно осветлување поради тоа што во нив со оваа такса веќе се задолжени индивидувалните станари/домаќинства. Во член 4 е предвидено дека Општина Македонска Каменица е должна да постапи по горенаведените членови и во најкраток можен рок да го извести ЕВН Македонија за запирање со плаќање на комунална такса за јавно осветлување на лицата и правните субјекти од членовите 1, 2 и 3 од овој правилник. Со член 5 Општина Македонска Каменица се задолжува да им ги рефундира/врати веќе уплатените средства за комунална такса за јавно осветлување на лицата/правните субјекти од членовите 1, 2 и 3 од овој правилник по нивно барање доставено до архива на Општина Македонска Каменица во рок од 30 дена од поднесување на нивното барање. Во член 6 е предвидено дека „Овој правилник влегува во сила со денот на неговото донесување, а ќе се објави во Службен весник на Република Северна Македонија“.

Со Решението бр.09-357/1 од 27.02.2023 година, градоначалникот на Општината го запрел објавувањето на Правилникот.

Со Одлуката бр.08-509/1 од 15.03.2023 година, Советот на Општина Македонска Каменица одлучил да не го усвои гореозначеното Решение на градоначалникот, по што следи иницијатива од градоначалникот за оспорување на уставноста и законитоста на означениот акт.

III

Според член 110 алинеи 1 и 2 од Уставот на Република Северна Македонија, Уставниот суд на Република Северна Македонија одлучува за согласноста на законите со Уставот и согласноста на другите прописи и на колективните договори со Уставот и со законите.

Согласно со член 8 став 1 алинеите 3 и 9 од Уставот на Република Северна Македонија, владеењето на правото и локалната самоуправа се темелни вредности на уставниот поредок на Република Северна Македонија.

Член 3 став 1 точка 10 од Законот за комуналните такси („Службен весник на Република Македонија” бр. 61/04, 64/05, 92/07, 123/12, 154/15, 192/15 и 23/16 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 151/21), пропишува дека комуналните такси се плаќаат за користење и одржување на јавно осветлување. Во став 3 од истиот член, под корисник на јавно осветлување се подразбира секој имател на броило од категоријата домаќинство и секој имател на броило од категоријата останата потрошувачка.

Согласно со член 4 од истиот закон, обврзник на комунална такса е физичко и правно лице и граѓанинот кои користат определени права, предмети и услуги за чие користење е пропишано плаќање на комунална такса.

Според член 6 став 2 од Законот, се ослободуваат од плаќање на комунална такса за користење и одржување на јавно осветлување имателите на броила за мерење електрична енергија во населените места каде што нема јавно осветлување, а според став 3 од истиот член, пасивните населени места, дефицитарните занимања и занаети во умирање и населените места каде што нема јавно осветлување, ги определува со одлука советот на општината.

Tргнувајќи од анализата на наведените уставни одредби и одредбите од Законот за комуналните такси на кои се повикува подносителот на иницијативата како и содржината на оспорениот правилник наспрема наводите во иницијативата, произлегува дека основано може да се постави прашањето за согласноста на оспорениот правилник со одредбите од Уставот и со Законот кои ги посочува подносителот на иницијативата.

Ова од причина што владеењето на правото е уставно загарантирана темелна вредност која ги опфаќа, меѓу другото, принципот на правна сигурност и легитимни очекувања. Тоа значи дека законите важат за сите граѓани подеднакво и секое отстапување од нивната примена претставува повреда и на начелото на правната сигурност.

Имено, во член 1 став 1 оспорениот Правилник за ослободување од плаќање на комунална такса за јавно осветлување на територијата на Општина Македонска Каменица, број 08-358/1 од 27.02.2023, е донесен од страна на Советот на Општина Македонска Каменица и објавен во „Службен гласник на Општина Македонска Каменица“ бр.19 од 15.03.2023 година, се пропишува ослободување од плаќање на комунална такса за јавно осветлување на територијата на Општина Македонска Каменица, на жител на Општина Македонска Каменица кој поседува повеќе од една сметка за електрична енергија на која е нагласена/изречена самата комунална такса за јавно осветлување.

Советот на Општината Македонска Каменица, во овој член од Правилникот, ги ослободува од плаќање на комунална такса за јавно осветлување сите жители на Општината кои поседуваат повеќе од една сметка за електрична енергија, спротивно на член 3 став 3 од Законот за комуналните такси, кој јасно предвидува дека под корисник на јавно осветлување се подразбира секој имател на броило од категоријата „домаќинство“ и секој имател на броило од категоријата „останата потрошувачка“.

Член 1 став 3 од Правилникот, пропишува целосно ослободување од плаќање на комунална такса за јавно осветлување на домаќинствата кои воопшто не користат јавно осветлување, односно каде Општина Македонска Каменица нема инсталирано јавно осветлување.

Во член 6 став 2 од Законот за комуналните такси, законодавецот прецизно и јасно ги предвидел исклучоците од ослободување од плаќање на комуналните такси, за користење и одржување на јавно осветлување на имателите на броила за мерење електрична енергија во населените места каде што нема јавно осветлување. Во став 3 од истиот член од Законот, пропишува дека фирма, односно назив на деловните простории во пасивните населени места со изразена миграција, дефицитарните занимања и занаетите во изумирање односно фирми на дефицитарни занимања и занаети во изумирање и населените места каде што нема јавно осветлување за користење на предмети, услуги и земјиште од страна на воени единици и установи. Овие исклучоци, со одлука, ги определува советот на општината.

Од горенаведеното, произлегува дека Законот за комуналните такси не содржи правен основ за утврдување на исклучок од плаќање на конкретната комунална такса кој е пропишан со оспорениот правилник на Советот на Општината Македонска Каменица.

Анализирајќи ја не само содржината, туку и формата на оспорениот пропис, а имајќи ги предвид одредбите од Законот за локалната самоуправа („Службен весник на Република Македонија” бр. 5/2002) со кој се врши операционализација на уставната одредба за локалната самоуправа како темелна вредност на уставниот поредок во државата, како и одредбите од Законот за организација и работа на органите на државната управа („Службен весник на Република Македонија” бр.58/00,44/02,82/08,167/10,51/11 и „Службен весник на Република Северна Македонија” бр.96/19 и 110/19) во кој се дефинирани подзаконските акти чие донесување е во надлежност на органите на државната управа, Судот одлучи по сопствена иницијатива да изнесе и дополнителни наводи во прилог на противзаконитоста и неуставноста на оспорениот правилник.

Имено, според член 21 став 2 од Законот за локалната самоуправа, општините самостојно, во рамките на законот, ги уредуваат и вршат работите од јавен интерес од локално значење, утврдени со овој или друг закон и се одговорни за нивното вршење.

Листата на надлежности на општината е утврдена во Законот за локалната самоуправа во член 22 став 1, при што во точката 5, како работи чие вршење е во надлежност на општината, се утврдени и комуналните дејности. Според ставот 2 на овој член, надлежностите од ставот 1 на овој член се извршуваат согласно со стандардите и постапките утврдени со закон.

Од особено значење е одредбата содржана во член 62 став 1 од Законот за локалната самоуправа во која таксативно се наброени актите за чие донесување е надлежен советот на општината, па така, во вршењето на работите од својата надлежност советот донесува прописи и тоа: статут, програми, планови, одлуки и други прописи утврдени со закон.

Имајќи ја предвид содржината на цитираните одредби од Законот за локалната самоуправа произлегува дека советот на општината воопшто не е овластен да донесува правилници како највисоки општи акти во хиерархијата на подзаконски правни акти во нашиот правен систем.

Имено, правилниците се општи акти чие донесување претставува надлежност исклучиво на органите на државната управа, како што е впрочем утврдено во член 55 од Законот за организација и работа на органите на државната управа, каде што е предвидено дека правилници донесуваат министер, директор на самостоен орган на државната управа, односно управната организација, кога за тоа се овластени со закон. Согласно со член 56 став 1 од Законот за организација и работа на органите на државната управа, „со правилник се утврдуваат и се разработуваат одделни одредби на законите и други прописи заради нивно извршување“.

Оттаму, правилникот како посебен вид на пропис и подзаконски општ акт што го донесуваат органите на државната управа е акт со кој не може да се воспоставуваат дополнителни права и обврски за субјектите на правото ако истите веќе не се засновани врз конкретен закон. Неговата функција е разработување на веќе утврдени со закон права и обврски, со цел нивно извршување. Исто така, надлежност за донесување на овој вид подзаконски правен акт или пропис имаат исклучиво одредени органи на државната управа и тоа само во случаи кога за тоа постои изречен законски основ. Советот на единица на локалната самоуправа нема надлежност за донесување на правилник.

Од друга страна, советите на општините имаат изворна надлежност да ги донесуваат само таксативно наброените прописи во член 62 став 2 од Законот за локалната самоуправа, а тоа се статут, програми, планови, одлуки, како и други прописи, но само доколку се тие утврдени со закон. Со оглед на тоа што, Законот за комуналните такси не утврдил правен основ за донесување пропис во вид на правилник со кој ќе се предвидат исклучоците содржани во оспорениот правилник, Судот смета дека за неговото опстојување во правниот промет не постои ниту формална, ниту материјална законитост.

Поконкретно, оспорениот правилник не само по својата содржина, туку и според формата е спротивен на Законот за организација и работа на органите на државната управа и Законот за локалната самоуправа, а по својата содржина е спротивен на Законот за комуналните такси.

Со член 55 од Законот за организација и работа на органите на државната управа е определено дека правилници донесуваат министер, директор на самостоен орган на државната управа, односно управната организација, кога за тоа се овластени со закон. Согласно член 56 од истиот закон, „со правилник се утврдуваат и се разработуваат одделни одредби на законите и други прописи заради нивно извршување“.

Вршењето на комуналните дејности е уредено со Законот за комунални дејности („Службен весник на Република Македонија” бр.95/12,163/13,42/14,44/15,147/15,31/16, и 64/18 и „Службен весник на Република Северна Македонија” бр.302/20). Во член 1 од Законот за комунални дејности е определено дека со овој закон се уредуваат основните услови и начинот на вршење на комуналните дејности, финансирањето на комуналните дејности, финансирањето на изградбата и одржувањето на објектите на комуналната инфраструктура и други прашања од значење за комуналните дејности.

Советот на Општина Македонска Каменица, во член 4 од оспорениот правилник ѝ налага на општината, во најкраток рок да го извести ЕВН Македонија за запирање со плаќање на комунална такса за јавно осветлување спрема лицата и правните субјекти определени во членовите 1, 2 и 3 од оспорениот правилник, додека пак во член 5 од истиот правилник, Советот ја задолжил Општината да им ги рефундира уплатените средства за комунална такса за јавно осветлување на лицата и правните субјекти кои во членовите 1, 2 и 3 од Правилникот ги ослободиле од плаќање и тоа во предвиден рок од 30 дена од денот на поднесување на барање преку архивата на општината.

Судот при анализата на конкретната проблематика имаше предвид дека локалната самоуправа се финансира од сопствени извори на приходите утврдени со закон, меѓу кои спаѓаат и комуналните такси.

Советот како орган на локалната самоуправа, одлучува во рамките на надлежностите на општината, во рамките на законот, ги уредуваат и вршат работите од јавен интерес од локално значење, утврдени со закон и се одговорни за нивното вршење. Расходите се извршуваат во согласност со прописите за нивно извршување, а во рамките и намените утврдени во буџетот на општината.

Но, во конкретниот случај Советот на Општина Македонска Каменица во член 5 од Правилникот, пропишал одредба на штета на буџетот на Општината спротивно на закон, на начин што ја задолжил Општината да рефундира уплатени средства за комунална такса за јавно осветлување, на лица и правни субјекти (кои во членовите 1, 2 и 3 од оспорениот правилник ги ослободил од плаќање на комунална такса) по поднесено барање во рок од 30 дена од приемот на истото, а со тоа задира во посебниот дел на буџетот на Општината кој се однесува на финансиските планови (биланс на приходи и расходи) на Општината.

Имајќи ја предвид цитираната регулатива произлегува дека Советот на Општина Македонска Каменица не може да донесува правилници освен ако за тоа не е изречно овластен со посебен закон, а дури и кога би бил законски овластен, со таквиот пропис би можело само да се утврдуваат и разработуваат одделни законски одредби заради нивно извршување, да се пропишува начинот на нивното извршување и слично, а не да утврдуваат права и обврски за граѓаните и правните лица. Ова од причини што правата и обврските на граѓаните и правните лица може да се утврдуваат со закон, а не и со подзаконски акт.

Врз основа на направената анализа на изнесената регулатива произлегува дека единиците на локалната самоуправа можат со одлука, а не со правилник да ги реализираат законски пренесените овластувања за пропишување, односно доуредување на условите за плаќање на комунална такса за јавно осветлување. Во Законот за локалната самоуправа, Законот за комуналните дејности, Законот за домување и други закони не се наоѓа пренесено овластување за единиците на локалната самоуправа со правилник или со кој било пропис да ги доуредат условите за ослободување од плаќање на комунална такса за јавно осветлување надвор од законски предвидена рамка и процедура.

Тргнувајќи од принципот на уставност и законитост од член 51 од Уставот, според кој законите мора да бидат во согласност со Уставот, а другите прописи, каков што е и оспорениот правилник, со Уставот и со законите, имајќи ги предвид причините поради кои се оспорува Правилникот, но и причините кои Судот ги цени како релевантни при оценување на неговата уставност и законитост се имаа предвид и одредбите од Законот за комуналните дејности кои се однесуваат на прашањата што се предмет на уредување на овој правилник.

Член 8 став 1 алинеи 3 и 9 од Уставот налагаат во правниот поредок да егзистираат јасни недвосмислени норми, кои меѓусебно се усогласени според рангот на нормативната хиерархија, а општините како дел од локалната самоуправа, во рамките на законот, да ги уредуваат и вршат работите од јавен интерес од локално значење, што овде не е случај, од каде произлегува основано сомнение дека оспорениот правилник не е во согласност со наведените уставни одредби.

Со оглед на тоа што Советот на Општина Македонска Каменица со оспорениот правилник излегол надвор од рамките дадени во член 6 од Законот за комуналните такси, член 21 став 2 од Законот за локалната самоуправа и член 55 од Законот за организација и работа на органите на државната управа, Судот оцени дека постои сомнение дека не е во согласност со означените законски одредби.

IV

Врз основа на наведеното, Судот одлучи како во диспозитивот на ова решение.

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
Добрила Кацарска

* * *

Gjykata Kushtetuese e
Republikës së Maqedonisë së Veriut
U.nr.58/2023
Shkup, 17 prill 2024

 

Gjykata Kushtetuese e Republikës së Maqedonisë së Veriut, në përbërje të Dobrilla Kacarska, kryetare e Gjykatës dhe gjykatësve Naser Ajdari, mr. Tatjana Vasiq – Bozaxhieva, dr. Jadranka Daboviq – Anastasovska, Elizabeta Dukovska, dr. Osman Kadriu, dr. Darko Kostadinovski, dr. Ana Pavllovska dhe mr. Fatmir Skender, në bazë të nenit 110 të Kushtetutës së Republikës së Maqedonisë së Veriut dhe nenit 71 të Rregullores së Gjykatës Kushtetuese të Republikës së Maqedonisë së Veriut (“Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë” numër 70/1992 dhe “Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë së Veriut” numër 202/2019, 256/2020 dhe 65/2021), në seancën e mbajtur më 17 prill 2024, miratoi

A K T V E N D I M

INICIOHET procedurë për vlerësimin e kushtetutshmërisë dhe ligjshmërisë së Rregullores së Këshillit të Komunës së Makedonska Kamenicës nr.08-358/1 të datës 27.02.2023 (“Gazeta Zyrtare e Komunës së Makedonska Kamenicës” nr. 19 të datës15.03.2023).

Arsyetim

I

Dimço Atanasovski, kryetar i Komunës së Makedonska Kamenicës, ka dorëzuar iniciativë në Gjykatën Kushtetuese të Republikës së Maqedonisë së Veriut për inicimin e procedurës për vlerësimin e kushtetutshmërisë dhe ligjshmërisë së rregullit të përcaktuar në dispozitiv të këtij aktvendimi.

Në iniciativë thuhet se me aktin e kontestuar është shkelur neni 8, paragrafi 1, pikat 3 dhe 9 të Kushtetutës së Republikës së Maqedonisë së Veriut, me të cilat vendosen vlerat themelore të rendit kushtetues, sundimit të ligjit dhe vetëqeverisjes lokale, si dhe neni 3, paragrafi 1, pika 10, neni 4, neni 6, paragrafët 2 të Ligjit për Taksat Komunale.

Sipas parashtruesit të iniciativës, me miratimin e Rregullores së kontestuar nr.08-358/1 të datës 27.02.2023, Këshilli ka vepruar në kundërshtim me kompetencat e përcaktuara, duke i shkelur në këtë mënyrë vlerat themelore të sundimit të së drejtës dhe duke e vënë në pikëpyetje ligjshmërinë e ushtrimit të kompetencave të Komunës, për çka ka kryetari i Komunës së Makedonska Kamenicës e ka miratuar Aktvendimin 09-357/1 të datës 27.02.2023, me të cilin është ndërprerë botimi i Rregullores në Gazetën Zyrtare të Komunës. Rregullorja e kontestuar, si akt nënligjor, nuk është bazuar në Ligjin për Taksat Komunale në mënyrë që ajo të jetë e zbatueshme dhe të prodhojë efekt juridik. Gjegjësisht, në Ligjin për Taksat Komunale në mënyrë të qartë dhe të paqartë përcaktohen rastet kur disa bartës të njehsorëve të energjisë elektrike mund të lirohen nga pagesa e taksës komunale për ndriçim publik.

Rregullorja e kontestuar përmbante dispozita që e rregullojnë një gjendje të re faktike e cila nuk ishte e rregulluar me ligjin për materialet, ato kanë qenë paushale, të pasakta dhe kontradiktore dhe si të tilla të papërshtatshme me gjendjen faktike në terren.

Me nenin 5 të Rregullores, i cili parasheh obligimin e Komunës që me dorëzimin e kërkesës në afat prej 30 ditësh t’ua kthejë mjetet e paguara për kompensimin komunal për ndriçim publik personave fizikë dhe juridikë, parashtruesi i kërkesës mendon se mjetet në mënyrë të kundërligjshme do të derdhen nga Buxheti i Komunës së Makedonska Kamenicës, gjë që do të shkaktonte dëme të pariparueshme.

Këshilli, në seancën e nëntëmbëdhjetë të mbajtur më 15 mars 2023, nuk e miratoi aktvendimin e Kryetarit të Komunës për ndalimin e publikimit të Rregullores nr.09-357/1 të datës 27 shkurt 2023.

Për sa më sipër, parashtruesi i propozon Gjykatës që të iniciojë procedurë për vlerësimin e kushtetutshmërisë dhe ligjshmërisë së rregullores së kontestuar dhe anulimin e saj.

II

Në seancë, Gjykata konstatoi se aktin e kontestuar – Rregullorja nr. 08-358/1 për lirim nga pagesa e taksës komunale për ndriçim publik në territorin e Komunës së Makedonska Kamenicës, është miratuar nga Këshilli i Komunës së Makedonska Kamenicës në seancën e 18-të të mbajtur më 27.02.2023. Neni 1 i së njëjtës parasheh se banori i Komunës së Makedonska Kamenicës i cili posedon më shumë se 1 (një) faturë të energjisë elektrike në të cilën është shënuar taksa komunale për ndriçim publik, me përjashtim të faturave për objekt afarist, konsiderohet i liruar nga pagesa e taksës për ndriçim publik në territorin e Komunës së Makedonska Kamenicës. Një amvisëri me një familje paguan taksë komunale për ndriçimin publik. Amvisëritë që nuk e shfrytëzojnë fare ndriçimin publik, përkatësisht Komuna e Makedonska Kamenicës së Maqedonisë nuk ka të instaluar ndriçim publik, janë plotësisht të liruara nga taksa komunale për ndriçim publik. Një amvisëri me një familje është e përjashtuar nga pagesa e dy ose më shumë taksave komunale për ndriçimin publik sipas paragrafit 1 të nenit 1, por nuk përjashtohet nga pagesa e dy ose më shumë taksave komunale për ndriçimin publik në rastin e objekteve afariste që janë në funksion.

Neni 2 parashikon që një amvisëri me dy ose më shumë familje duhet të paguajë një taksë komunale për ndriçimin publik nëse të gjitha borxhet që lidhen me këtë taksë janë të regjistruara me një person, me emër, mbiemër dhe adresë. Sipas nenit 3, objektet e banimit kolektiv janë të përjashtuara edhe nga pagesa e taksës komunale për ndriçimin publik, sepse banuesit /amvisëritë individuale janë tashmë përgjegjëse për këtë taksë. Neni 4 parasheh që Komuna e Makedonska Kamenicës është e obliguar të veprojë në përputhje me nenet e lartpërmendura dhe sa më shpejt që të jetë e mundur ta njoftojë EVN Maqedoni për ndërprerjen e pagesës së taksës komunale për ndriçim publik të personave dhe personave juridikë nga nenet 1, 2 dhe 3 të kësaj Rregulloreje. Me nenin 5, Komuna e Makedonska Kamenicës obligohet që personave/subjekteve juridike nga nenet 1, 2 dhe 3 të kësaj rregullore t’ua kthejë mjetet e paguara për taksën komunale për ndriçim publik me kërkesën e tyre të dorëzuar në arkivin e Komunës së Makedonska Kamenicës në afat prej 30 ditësh nga parashtrimi i kërkesës. Neni 6 parasheh se “Kjo rregullore hyn në fuqi ditën e miratimit të saj dhe do të publikohet në Gazetën Zyrtare të Republikës së Maqedonisë së Veriut”.

Me aktvendimin nr. 09-357/1 të datës 27.02.2023, Kryetari i Komunës e ka ndërprerë publikimin e Rregullores.

Me Vendimin nr. 08-509/1 të datës 15.03.2023, Këshilli i Komunës së Makedonska Kamenicës vendosi që të mos miratohet Aktvendimi i lartpërmendur i kryetarit të komunës, i cili u pasua me iniciativë të kryetarit për kontestimin e kushtetutshmërisë dhe ligjshmërisë së aktit të lartpërmendur.

III

Sipas nenit 110, alinetë 1 dhe 2 të Kushtetutës së Republikës së Maqedonisë së Veriut, Gjykata Kushtetuese e Republikës së Maqedonisë së Veriut vendos për pajtueshmërinë e ligjeve me Kushtetutën dhe për pajtueshmërinë e rregullave të tjera dhe marrëveshjeve kolektive me Kushtetutën dhe ligjet.

Në përputhje me nenin 8, paragrafin 1 alinetë 3 dhe 9 të Kushtetutës së Republikës së Maqedonisë së Veriut, sundimi i ligjit dhe vetëqeverisja lokale janë vlera themelore të rendit kushtetues të Republikës së Maqedonisë së Veriut.

Neni 3 paragrafi 1 pika 10 e Ligjit për Taksat Komunale (“Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë” nr. 61/04, 64/05, 92/07, 123/12, 154/15, 192/15 dhe 23/16 dhe “Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë së Veriut” nr. 151/21), përcakton se taksat komunale paguhen për përdorimin dhe mirëmbajtjen e ndriçimit publik. Në paragrafin 3 të të njëjtit nen, shfrytëzues i ndriçimit publik nënkupton çdo posedues të njehsorit nga kategoria shtëpiake dhe çdo posedues të njehsorit nga kategoria tjetër e konsumit.

Sipas nenit 4 të të njëjtit ligj, pagues i taksës komunale është personi fizik ose juridik dhe qytetari që shfrytëzojnë të drejta, objekte dhe shërbime të caktuara për përdorimin e të cilave parashikohet pagesa e taksës komunale.

Sipas nenit 6, paragrafit 2 të Ligjit, poseduesit e njehsorëve të energjisë elektrike në vendbanimet ku nuk ka ndriçim publik lirohen nga pagesa e tarifës komunale për shfrytëzimin dhe mirëmbajtjen e ndriçimit publik, ndërsa sipas paragrafit 3 të të njëjtit nen, vendbanimet pasive, profesionet e deficitare dhe zejtaria në rënie, si dhe vendbanimet ku nuk ka ndriçim publik përcaktohen me vendim të këshillit komunal.

Nga analiza e dispozitave kushtetuese të lartpërmendura dhe dispozitave të Ligjit për Taksat Komunale të cilës i referohet parashtruesi i iniciativës, si dhe nga përmbajtja e rregullores kontestuese në lidhje me pretendimet në iniciativë, rezulton se çështja e përputhshmërisë së rregullores së kontestuar me dispozitat e Kushtetutës dhe Ligjit të cilin e ka parashtruar në iniciativë është shtruar me bazë.

Kjo sepse sundimi i së drejtës është një vlerë themelore e garantuar me kushtetutë, që përfshin, ndër të tjera, parimin e sigurisë juridike dhe pritshmëritë legjitime. Kjo do të thotë se ligjet zbatohen për të gjithë qytetarët në mënyrë të barabartë dhe çdo devijim nga zbatimi i tyre përbën shkelje të parimit të sigurisë juridike.

Konkretisht, në nenin 1 paragrafin 1 të Rregullores së kontestuar për lirim nga pagesa e taksës komunale për ndriçim publik në territorin e Komunës së Kamenicës, me numër 08-358/1 të datës 27.02.2023, të miratuar nga Këshilli i Komunës së Makedonska Kamenicës dhe i publikuar në “Gazetën Zyrtare të Komunës së Makedonska Kamenicës” nr. 19 të datës 15.03.2023, rregullohet lirimi i pagesës nga taksa komunale për ndriçim publik në territorin e Komunës së Makedonska Kamenicës, të banorit të Komunës së Makedonska Kamenicës i cili posedon më shumë se një faturë të rrymës në të cilën është shënuar/shpallur vetë taksa komunale për ndriçim publik.

Këshilli i Komunës së Makedonska Kamenicës, në këtë nen të Rregullores, i liron nga pagesa e taksës komunale për ndriçim publik të gjithë banorët e komunës që kanë më shumë se një faturë të energjisë elektrike, në kundërshtim me nenin 3 paragrafin 3 të Ligjit për Taksat Komunale, i cili qartë përcakton se shfrytëzues i ndriçimit publik nënkupton çdo mbajtës të njehsorit nga kategoria e “amvisëri” dhe çdo posedues i njehsorit i kategorisë “konsume të tjera”.

Neni 1, paragrafi 3 i Rregullores, parasheh lirim të plotë nga pagesa e taksës komunale për ndriçim publik për amvisëritë që fare nuk e shfrytëzojnë ndriçimin publik, përkatësisht aty ku Komuna e Makedonska Kamenicës nuk ka vendosur ndriçim publik.

Në nenin 6, paragrafin 2 të Ligjit për Taksat Komunale, ligjvënësi në mënyrë precize dhe qartë i ka paraparë përjashtimet nga lirimi nga pagesa e taksave komunale për shfrytëzimin dhe mirëmbajtjen e ndriçimit publik për poseduesit e njehsorëve të energjisë elektrike në zonat e banuara ku nuk ka ndriçim publik. Paragrafi 3 i të njëjtit nen të ligjit parashikon se kompania, gjegjësisht emri i lokalit afarist në vendbanimet pasive me migrim të theksuar, profesionet deficitare dhe zejtaria në rënie, përkatësisht firmat në profesione deficitare dhe zejtari në rënie dhe vendbanimet ku nuk ka ndriçim publik për shfrytëzimin e gjësendeve dhe shërbimeve dhe të tokës nga ana e njësiteve ushtarake dhe institucionet. Këto përjashtime përcaktohen me vendim të këshillit bashkiak.

Nga sa u tha më lart, rezulton se Ligji për Taksat Komunale nuk përmban bazë ligjore për të vendosur përjashtim nga pagesa e taksës specifike komunale të paraparë me rregulloren kontestuese të Këshillit të Komunës së Makedonska Kamenicës.

Duke e analizuar jo vetëm përmbajtjen, por edhe formën e rregullimit të kontestuar, ndërsa duke i marrë parasysh dispozitat e Ligjit për Vetëqeverisjen Lokale (“Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë” nr. 5/2002) me të cilin bëhet operacionalizimi i dispozitës kushtetuese për vetëqeverisjen lokale, si një vlerë themelore të rendit Kushtetues në vend, si dhe dispozitat e Ligjit për Organizimin dhe Punën e Organeve të Administratës Shtetërore (“Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë” nr. 58/00,44/02,82/08,167/10,51/11 dhe Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë së Veriut” nr. 96/19 dhe 110/19) në të cilin janë definuar aktet nënligjore miratimi i së cilave është në kompetencën e organeve të Administratës Shtetërore, Gjykata vendosi me vetëiniciativë të saj të paraqesë pretendime shtesë në mbështetje të paligjshmërisë dhe jokushtetutshmërisë së rregullores së kontestuar.

Përkatësisht, sipas nenit 21, paragrafit 2 të Ligjit për Vetëqeverisje Lokale, komunat në mënyrë të pavarur, në kuadër të ligjit, rregullojnë dhe kryejnë çështjet e interesit publik të rëndësisë lokale, të përcaktuara me këtë apo me ligjin tjetër dhe janë përgjegjëse për kryerjen e tyre.

Lista e kompetencave të komunës është përcaktuar në Ligjin për Vetëqeverisjen Lokale në nenin 22, paragrafin 1, ku pika 5, si veprimtari kryerja e të cilave është në kompetencë të komunës, i përcakton edhe veprimtaritë komunale. Sipas paragrafit 2 të këtij neni, kompetencat nga paragrafi 1 i këtij neni kryhen në përputhje me standardet dhe procedurat e përcaktuara me ligj.

Rëndësi të veçantë ka dispozita e nenit 62, paragrafit 1 të Ligjit për Vetëqeverisjen Lokale, ku në mënyrë taksative renditen aktet për miratimin e të cilave është kompetent këshilli i komunës dhe kështu, në kryerjen e punëve nga kompetenca e tij, këshilli miraton rregullore, përkatësisht: statutin, programet, planet, vendimet e përcaktuara me ligj dhe rregullore të tjera.

Nga përmbajtja e dispozitave të cituara të Ligjit për Vetëqeverisjen Lokale, rezulton se këshilli komunal nuk është fare i autorizuar të miratojë rregullore si aktet më të larta të përgjithshme në hierarkinë e akteve nënligjore në sistemin tonë juridik.

Përkatësisht, rregulloret janë akte të përgjithshme, miratimi i të cilave është në kompetencë ekskluzive të organeve të administratës shtetërore, siç parashikohet në nenin 55 të Ligjit për Organizimin dhe Punën e Organeve të Administratës Shtetërore, i cili përcakton se rregulloret i miraton ministri, drejtori i organit të pavarur të administratës shtetërore ose organizata administrative, kur autorizohet për këtë me ligj. Në pajtim me nenin 56 paragrafin 1 të Ligjit për Organizimin dhe Punën e Organeve të Administratës Shtetërore, “me rregullore përcaktohen dhe përpunohen dispozita të caktuara të ligjeve dhe rregullave të tjera me qëllim të zbatimit të tyre”.

Prandaj, rregullorja, si lloj i veçantë i rregullores dhe akti nënligjor i përgjithshëm i nxjerrë nga organet e administratës shtetërore, është akt që nuk mund të vendosë të drejta dhe detyrime shtesë për personat juridikë nëse ato tashmë nuk janë të bazuara në një ligj të caktuar. Funksioni i tij është të shtjellojë të drejtat dhe detyrimet tashmë të përcaktuara me ligj, me qëllim zbatimin e tyre. Gjithashtu, kompetenca për miratimin e këtij lloji të akteve nënligjore apo rregulloreve i takon ekskluzivisht organeve të caktuara të administratës shtetërore dhe vetëm në rastet kur ekziston një bazë ligjore e deklaruar për këtë. Këshilli i njësisë së vetëqeverisjes lokale nuk ka kompetencë të miratojë rregullore.

Në anën tjetër, këshillat komunalë kanë juridiksion burimor për të miratuar vetëm rregulloret taksative në nenin 62, paragrafin 2 të Ligjit për Vetëqeverisjen Lokale, të cilat janë statute, programe, plane, vendime, si dhe rregulla të tjera, por vetëm nëse ato janë të përcaktuara me ligj. Duke qenë se Ligji për Taksat Komunale nuk ka krijuar bazë ligjore për miratimin e një rregulloreje në formë të rregullores që do të parashikonte përjashtimet e përfshira në rregulloren kontestimore, Gjykata vlerëson se nuk ekziston ligjshmëri formale dhe as materiale për ekzistimin e saj në veprimet juridike.

Më konkretisht, rregullorja e kontestuar, jo vetëm për nga përmbajtja, por edhe për nga forma, është në kundërshtim me Ligjin për Organizimin dhe Punën e Organeve të Administratës Shtetërore dhe Ligjin për Vetëqeverisjen Lokale dhe në përmbajtje është në kundërshtim me Ligjin për Taksat Komunale.

Neni 55 i Ligjit për Organizimin dhe Punën e Organeve të Administratës Shtetërore përcakton se rregulloret miratohen nga ministri, drejtori i një organi të pavarur të administratës shtetërore ose organizata administrative, kur autorizohet me ligj. Sipas nenit 56 të të njëjtit ligj, “me rregullore përcaktohen dhe përpunohen dispozita të caktuara të ligjeve dhe rregulloreve të tjera me qëllim të zbatimit të tyre”.

Kryerja e punëve komunale rregullohet me Ligjin për Veprimtaritë Komunale (“Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë” nr. 95/12, 163/13, 42/14, 44/15, 147/15, 31/16, dhe 64/18 dhe “Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë së Veriut” nr. 302/20). Neni 1 i Ligjit për Veprimtaritë Komunale përcakton se ky ligj rregullon kushtet themelore dhe mënyrën e kryerjes së veprimtarive komunale, financimin e veprimtarive komunale, financimin e ndërtimit dhe mirëmbajtjes së objekteve të infrastrukturës komunale dhe çështje të tjera me rëndësi për veprimtaritë komunale.

Këshilli i Komunës së Makedonska Kamenicës, në nenin 4 të rregullores kontestuese, urdhëron komunën që sa më shpejt të jetë e mundur ta njoftojë EVN Maqedoni për ndërprerjen e pagesës së taksës komunale për ndriçim publik, personave dhe personave juridikë të përcaktuar në nenin 1, 2 dhe 3 të rregullores kontestuese, ndërsa në nenin 5 të rregullores së kontestuar ia ka obliguar Këshillin komunal për kthimin e fondeve publike dhe personat juridikë të cilët janë liruar nga pagesa në nenet 1, 2 dhe 3 të Rregullores, në afat të caktuar prej 30 ditësh nga data e paraqitjes së kërkesës përmes arkivit komunal.

Gjatë analizimit të çështjes konkrete, gjykata ka marrë parasysh se vetëqeverisja lokale financohet nga burimet e veta të të hyrave të përcaktuara me ligj, ku përfshihen edhe taksat komunale.

Këshilli, si organ i vetëqeverisjes lokale, vendos në kuadër të kompetencave të komunës, në kuadër të ligjit, rregullon dhe kryen punët me interes publik me rëndësi vendore, të përcaktuara me ligj dhe përgjigjet për kryerjen e tyre. Shpenzimet kryhen në përputhje me rregullat për realizimin e tyre dhe në kuadër dhe qëllimeve të përcaktuara në buxhetin komunal.

Mirëpo, në rastin konkret, Këshilli i Komunës së Makedonska Kamenicës, në nenin 5 të Rregullores, ka përcaktuar dispozitë në dëm të buxhetit të Komunës në kundërshtim me ligjin, në mënyrë që Komuna t’ua kthejë mjetet e paguara për taksën komunale për ndriçimin publik, personave fizikë dhe juridikë (që në nenin 1,2 dhe 3 të rregullores së kontestuar i ka liruar nga pagesa e taksës komunale) me kërkesën e paraqitur brenda 30 ditëve nga marrja e saj, duke cenuar në këtë mënyrë pjesën e veçantë të buxhetit të Komunës që ka të bëjë me planet financiare (bilanci i të ardhurave dhe shpenzimeve) të Komunës.

Duke e marrë parasysh rregullativën e përmendur, del se Këshilli i Komunës së Makedonska Kamenicës nuk mund të miratojë rregullore nëse nuk është i autorizuar shprehimisht për këtë me ligj të posaçëm, e edhe sikur të ishte i autorizuar ligjërisht, me një rregullore të tillë vetëm mund të përcaktohen dhe shtjellohen dispozitat individuale ligjore për zbatimin e tyre, të përshkruhen mënyra e zbatimit të tyre dhe të ngjashme, e jo të përcaktohen të drejtat dhe detyrimet ligjore për qytetarët. Kjo sepse të drejtat dhe detyrimet e qytetarëve dhe personave juridikë mund të përcaktohen me ligj, e jo me akt nënligjor.

Nga analiza e rregullativës së paraqitur, rezulton se njësitë e vetëqeverisjes lokale, me vendim, e jo me rregullore, mund të zbatojnë autorizimet e bartura me ligj për parashkrimin, përkatësisht ndryshimin e kushteve për pagesën e taksës komunale për ndriçim publik. Ligji për Vetëqeverisjen Lokale, Ligji për Veprimtaritë Komunale, Ligji për Banim dhe ligjet e tjera nuk përmbajnë asnjë autoritet të deleguar për njësitë e vetëqeverisjes lokale për ndryshimin e kushteve për lirim nga pagesa e taksës komunale për ndriçim publik jashtë kornizës dhe procedurës së përcaktuar me ligj, me anë të rregullores apo ndonjë rregulli tjetër.

Duke u nisur nga parimi i kushtetutshmërisë dhe ligjshmërisë nga neni 51 i Kushtetutës, sipas të cilit ligjet duhet medoemos të jenë në përputhje me Kushtetutën, ndërsa rregullat e tjera, si rregullorja e kontestuar, me Kushtetutën dhe ligjet, duke i marrë parasysh arsyet për të cilat është kontestuar Rregulloren, por edhe arsyet që Gjykata i konsideron relevante gjatë vlerësimit të kushtetutshmërisë dhe ligjshmërisë së saj u morën parasysh edhe dispozitat e Ligjit për Veprimtari Komunale të cilat kanë të bëjnë me çështje që janë lëndë e rregullimit të kësaj rregulloreje.

Neni 8, paragrafi 1, alinetë 3 dhe 9 të Kushtetutës imponojnë që në rendin juridik të ekzistojnë norma të qarta, pa dykuptime të cilat janë të harmonizuara reciprokisht sipas rangut të hierarkisë normative dhe që komunat, si pjesë e vetëqeverisjes lokale, në kuadër të ligjit t’i rregullojnë dhe t’i kryejnë çështjet me interes publik, për të cilat nuk është rasti këtu, prej nga del dyshimi i bazuar se rregullorja e kontestuar nuk është në pajtueshmëri me dispozitat kushtetuese të paraqitura.

Meqenëse Këshilli i Komunës së Makedonska Kamenicës me rregulloren e kontestuar ka dalë jashtë kornizës së përcaktuar në nenin 6 të Ligjit për Taksat Komunale, nenin 21 paragrafin 2 të Ligjit për Vetëqeverisje Lokale dhe nenin 55 të Ligjit për Organizimin dhe Punën e Organeve të Administratës Shtetërore, Gjykata vlerësoi se ekziston dyshimi se nuk është në përputhje me dispozitat ligjore të përcaktuara.

IV

Në bazë të lartpërmendurës, Gjykata, vendosi si në dispozitivin e këtij aktvendimi.

 

KRYETARE
e Gjykatës Kushtetuese të Republikës së Maqedonisë së Veriut,
Dobrilla Kacarska