У.бр.47/2024 – Уставен суд на Република Северна Македонија

Уставен суд на
Република Северна Македонија
У.бр.47/2024
Скопје, 02.05.2024 година

Уставниот суд на Република Северна Македонија, во состав Добрила Кацарска, претседател на Судот и судиите Елизабета Дуковска, д-р Осман Кадриу, д-р Ана Павловска-Данева и м-р Фатмир Скендер, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија, член 14 став 1, член 27 и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија” број 70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија” број 202/2019, 256/2020 и 65/2021), на седницата одржана на 2 мај 2024 година, донесе

Р Е Ш Е Н И Е

1. СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 26 алинеја 5 и глава VIII точка 9 „Автентично толкување на општ акт“ и членовите 107, 108, 109 и 110 од Деловникот на Советот на Општина Дебар бр. 07-312/3 од 8.08.2005 година („Службен гласник на Општина Дебар” број 4 од 11.08.2005).

2. СЕ ЗАПИРА извршувањето на поединечни акти или дејствија што се преземени врз основа на член 26 алинеја 5 и глава VIII точка 9 „Автентично толкување на општ акт“ и членовите 107, 108, 109 и 110 од Деловникот на Советот на Општина Дебар бр. 07-312/3 од 8.08.2005 година.

3. Ова решение ќе се објави во „Службен весник на Република Северна Македонија”.

Образложение

Уставниот суд, согласно член 14 став 1 од Деловникот на Судот, по сопствена иницијатива оформи предмет за оценување на уставноста и законитоста на одредбите од актот, означен во точката 1 од ова решение.

На седницата Судот утврди дека според член 26 алинеја 5 од Деловникот на Советот на Општина Дебар член на Советот има право на седницата на Советот да поднесе барање за автентично толкување на актите што ги носи Советот. Исто така, Судот утврди дека во глава VIII точка 9 од Деловникот насловена како „Автентично толкување на општ акт“ се содржани членовите 107, 108, 109 и 110. Членот 107 уредува дека барање за автентично толкување на општ акт може да поднесат членовите на Советот, 10% од избирачите во општината, јавно претпријатие кое извршува дејност на подрачјето на општината и државните органи кога потребата од автентично толкување настанала во врска со примената на актите во нивното работење. Во член 108 се пропишува дека барањето за давање на автентично толкување на општиот акт се поднесува до претседателот на Советот кој веднаш барањето го доставува до Комисија за Статут и прописи. Со член 109 се уредува дека Комисијата за Статут и прописи по барањето за автентично толкување има право да побара мислење од општинската администрација. Според член 110 од истиот деловник, ако Комисијата за Статут и прописи оцени дека барањето за давање на автентично толкување е оправдано ќе изготви предлог на автентично толкување и ќе го достави до Советот, а доколку оцени дека барањето за давање на автентично толкување, не е оправдано, Комисијата за Статут и прописи за тоа ќе поднесе извештај до Советот кој одлучува по барањето и поднесениот извештај.

III

Една од основните цели на Уставот на Република Северна Македонија е воспоставување на владеење на правото во системот на власта. Овој уставен принцип со член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот е определен како темелна вредност на уставниот поредок на Република Северна Македонија.

Во Република Северна Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон, секој е должен да ги почитува Уставот и законите, согласно член 51 од Уставот.

Според уставната одредба пропишана во член 68 став 1 алинеја 2, Собранието на Република Северна Македонија, има уставно овластување да донесува закони и да дава автентично толкување на законите.

Член 110 алинеја 2 од Уставот, пропишува дека Уставниот суд на Република Северна Македонија одлучува за согласноста на другите прописи и на колективните договори со Уставот и со законите.

Согласно член 14 став 1 од Деловникот на Судот, Уставниот суд може и сам да поведе постапка за оценување уставност на закон, односно уставност и законитост на пропис и друг општ акт.

Уставниот суд, согласно член 27 став 1 од Деловникот, може во текот на постапката, до донесување на конечна одлука, да донесе решение за запирање на извршувањето на поединечни акти или дејствија што се преземени врз основа на закон, друг пропис или општ акт чија уставност односно законитост ја оценува, доколку со неговото извршување би можеле да настанат тешко отстранливи последици.

Поаѓајќи од наведените уставни одредби произлегува дека законите се носат во согласност со Уставот, а сите други прописи во согласност со Уставот и закон, дека само Собранието има уставно овластување за донесување закони и нивно автентично толкување, а сето тоа во функција на обезбедување на владеење на правото и остварување на слободите и правата на човекот и граѓанинот, како претпоставка за правната сигурност на граѓаните и другите правни субјекти.

Од содржината на оспорениот акт, произлегува дека Советот на Општина Дебар, врз основа на член 27 став 1 точка 2 од Статутот на Општина Дебар („Службен гласник на Општина Дебар” број 14/03) на седницата одржана на 08.08.2005 година, донел Деловник на Советот на Општина Дебар број 07-312/3 од 08.08.2005 година.

Член 26 од Деловникот пропишува кои права ги имаат членовите на Советот на седниците на Советот. Помеѓу останатите права, во алинеја 5 од истиот член е содржано оспореното автентично толкување, така што предвидува дека член на советот на седниците има право да поднесе барање за автентично толкување на актите што ги носи Советот.

Во глава VIII точка 9 насловена како „Автентично толкување на општ акт“ од истиот деловник, оспорените членови од автентично толкување (со нумерација како членови 107, 108, 109 и 110) уредуваат кој може да поднесе барање за автентично толкување на општ акт, каде се поднесува барањето, до кого се доставува, кој одлучува по барањето, кој изготвува предлог по барањето, кој го усвојува и кој одлучува дали барањето за автентично толкување е оправдано или не е, за што се сочинува извештај.

Автентично толкување на законите дава законодавецот како орган на законодавната власт. Собранието согласно член 68 став 1 алинеја 2 од Уставот ги донесува законите и дава автентично толкување на законите, а постапката за автентично толкување на законите е уредена со Деловникот на Собранието на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија” 91/2008, 119/2010,23/2013 и 152/19).

Според правната теорија, автентично толкување на законите значи утврдување на содржината и на вистинската смисла на веќе донесен закон, кој во примената покажува нејасност, двосмисленост или содржи празнини. Автентичното толкување е составен дел на објавениот закон.

Во конкретниот случај, Советот на Општина Дебар како орган на локалната власт, донел Деловник на Советот на Општина Дебар во кој се содржани член 26 алинеја 5 и глава VIII точка 9 „Автентично толкување на општ акт“ членовите 107, 108, 109 и 110, во кој е содржано оспореното автентично толкување.

Законот за локалната самоуправа („Службен весник на Република Македонија” бр. 5/2002), не содржи изречна одредба дека советите на општините можат да даваат автентично толкување на прописите коишто ги донесуваат.

Согласно со член 36 став 1 точка 1 од Законот за локалната самоуправа, советот на општината го донесува статутот на општината и други прописи, а согласно член 62 став 1 од Законот, во вршењето на работите од својата надлежност советот донесува прописи, и тоа: статут, програми, планови, одлуки и други прописи утврдени со закон, што значи дека Законот не содржи изречна одредба дека советите на општините можат да даваат автентично толкување на прописите коишто ги донесуваат.

При таква фактичка состојба, произлегува основано сомнение дека Советот на Општина Дебар, ги пречекорил своите законски овластувања кога го донел Деловникот на Советот на Општина Дебар, во кој со член 26 алинеја 5 и во глава VIII точка 9 е содржано оспореното автентично толкување.

Во конкретниот случај станува збор за прашање, коешто мора да биде предвидено во закон за да можат органите на локалната власт да го применуваат, како што тоа е уредено за законодавецот како орган на државната власт, изречно во Уставот со член 68 став 1 алинеја 2, согласно кој Собранието донесува закони и дава автентично толкување на законите, а постапката за автентично толкување на законите е уредена со Деловникот на Собранието на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија” 91/2008, 119/2010,23/2013 и 152/19). Со оглед на тоа дека органите на локалната власт немаат законска основа за давање автентично толкување, не може во деловник или статут изворно да се уредува овој институт и процедура за истиот.

Од наведените причини, Судот цени дека пропишаниот член 26 алинеја 5 и глава VIII точка 9 во која се содржани членовите 107, 108, 109 и 110 од Деловникот можат да се стават под сомнение по однос на нивната согласност со темелната вредност на уставниот поредок – начелото на владеење на правото од член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот, согласно кое во правниот поредок треба да егзистираат правно усогласени прописи со Уставот и со законите.

Врз основа на горенаведената уставно судска-анализа, Судот цени дека се исполнети и условите од член 27 став 1 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија, за донесување решение за запирање од извршување на поединечни акти или дејствија што се преземени врз основа на оспорениот акт, поради можно настанување на тешко отстранливи и ненадоместливи последици за граѓаните, односно дејствија преземени врз основа на оспореното автентично толкување.

Врз основа на наведеното, Судот одлучи како во диспозитивот на ова решение.

Ова решение произведува правно дејство од денот на објавувањето во „Службен весник на Република Северна Македонија“.

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
Добрила Кацарска

* * *

Gjykata Kushtetuese e
Republikës së Maqedonisë së Veriut
U.nr.47/2024
Shkup, 02.05.2024

Gjykata Kushtetuese e Republikës së Maqedonisë së Veriut, në përbërje të Dobrilla Kacarska, kryetare e Gjykatës dhe gjykatësve Elizabeta Dukovska, dr. Osman Kadriu, dr. Ana Pavllovska – Daneva dhe mr. Fatmir Skender, në bazë të nenit 110 të Kushtetutës së Republikës së Maqedonisë së Veriut, nenit 14 paragrafi 1, nenit 27 dhe 71 të Rregullores së Gjykatës Kushtetuese të Republikës së Maqedonisë së Veriut (“Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë” numër 70/1992 dhe “Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë së Veriut” numër 202/2019, 256/2020 dhe 65/2021), në seancën e mbajtur më 2 maj 2024, miratoi

A K T V E N D I M

1. INICIOHET procedurë për vlerësimin e kushtetutshmërisë së nenit 26 alineja 5 dhe kapitullit VIII pika 9. “Interpretimi autentik i një akti të përgjithshëm” dhe neneve 107, 108, 109 dhe 110 të Rregullores së Këshillit të Komunës së Dibrës nr. 07-312/3 të 8.08.2005 (“Gazeta Zyrtare e Komunës së Dibrës” numër 4 të 11.08.2005).

2. NDËRPRITET zbatimi i akteve individuale dhe veprimeve të kryera në bazë të nenit 26 alineja 5 dhe kapitullit VIII pika 9. “Interpretimi autentik i një akti të përgjithshëm” dhe neneve 107, 108, 109 dhe 110 të Rregullores së Këshillit të Komunës së Dibrës nr. 07-312/3 të 8.08.2005.

3. Ky aktvendim do të botohet në „Gazetën Zyrtare të Republikës së Maqedonisë së Veriut”.

Arsyetim
I

Gjykata Kushtetuese, në pajtim me nenin 14 paragrafin 1 të Rregullores së Gjykatës, me vetiniciativë vendosi që të formojë lëndë për vlerësimin e kushtetutshmërisë dhe ligjshmërisë së dispozitave të aktit, të shënuara në pikën 1 të këtij aktvendimi.

Në seancë, Gjykata konstatoi se sipas nenit 26 alineja 5 e Rregullores së Punës së Këshillit të Komunës së Dibrës, një anëtar i Këshillit ka të drejtë të paraqesë kërkesë për interpretim autentik të akteve që i miraton Këshilli në seancën e Këshillit. Gjithashtu, Gjykata konstatoi se në kapitullin VIII pika 9 e Rregullores të titulluar “Interpretimi autentik i një akti të përgjithshëm” janë nenet 107, 108, 109 dhe 110. Neni 107 i Rregullores përcakton se kërkesë për interpretim autentik të një akti të përgjithshëm mund të paraqesin anëtarët e Këshillit, 10% e votuesve në komunë, një ndërmarrje publike që kryen veprimtari në rajonin e komunës dhe organet shtetërore kur është paraqitur nevoja në lidhje me zbatimin e akteve në veprimtarinë e tyre. Në nenin 108 parashikohet se kërkesa për dhënien e interpretimit autentik për një akt të përgjithshëm i paraqitet kryetarit të Këshillit i cili ia paraqet menjëherë Komisionit për Statut dhe Rregulla. Me nenin 109 rregullohet se Komisioni për Statut dhe Rregulla ka të drejtë të kërkojë mendim nga administrata komunale. Sipas nenit 110 të Rregullores, nëse Komisioni për Statut dhe Rregulla vlerëson se kërkesa për interpretim autentik është e arsyeshme, do të përgatisë propozim për interpretim autentik dhe do t’ia paraqesë Këshillit të Komunës dhe nëse vlerëson se kërkesa për interpretim autentik nuk është e arsyetuar, Komisioni për Statut dhe Rregulla do t’i dorëzojë raport Këshillit, i cili vendos për kërkesën dhe raportin e dorëzuar.

III

Një nga qëllimet themelore të Kushtetutës së Republikës së Maqedonisë së Veriut është vendosja e sundimit të së drejtës në sistemin e qeverisjes. Ky parim kushtetues është përcaktuar me nenin 8 paragrafin 1 alinenë 3 të Kushtetutës si vlerë themelore e rendit kushtetues të Republikës së Maqedonisë së Veriut.

Në Republikën e Maqedonisë së Veriut, ligjet medoemos duhet të jenë në përputhje me Kushtetutën, kurse të gjitha rregullat e tjera me Kushtetutën dhe ligjin, secili e ka për detyrë ta respektojë Kushtetutën dhe ligjet sipas nenit 51 të Kushtetutës.

Sipas dispozitës kushtetuese të paraparë në nenin 68 paragrafi 1 alineja 2, Kuvendi i Republikës së Maqedonisë së Veriut ka kompetencë kushtetuese për të miratuar ligje dhe për të dhënë interpretim autentik të ligjeve.

Sipas nenit 110 alinesë 2 të Kushtetutës, Gjykata Kushtetuese e Republikës së Maqedonisë së Veriut vendos për pajtueshmërinë e rregullave të tjera dhe marrëveshjeve kolektive me Kushtetutën dhe ligjet.

Në bazë të nenit 14 paragrafit 1 të Rregullores së Gjykatës, Gjykata Kushtetuese mund të iniciojë vetë procedurë për vlerësimin e kushtetutshmërisë së një ligji, përkatësisht kushtetutshmërisë dhe ligjshmërisë së një rregulli ose akti tjetër të përgjithshëm.

Gjykata Kushtetuese, sipas nenit 27 paragrafit 1 të Rregullores, deri në miratimin e vendimit të plotfuqishëm, mund të miratojë aktvendim për ndërprerjen e ekzekutimit të akteve individuale ose veprimeve që janë ndërmarrë në bazë të një ligji, një rregulli tjetër ose një akti të përgjithshëm, i cili vlerëson kushtetutshmërinë, përkatësisht ligjshmërinë e tij, nëse zbatimi i tij mund të sjellë pasoja të vështira për t’u mënjanuar.

Nisur nga dispozitat e përmendura kushtetuese, del se ligjet miratohen në përputhje me Kushtetutën, kurse të gjitha rregullat e tjera në përputhje me Kushtetutën dhe ligjin, se vetëm Kuvendi ka kompetencë kushtetuese për miratimin e ligjeve dhe interpretimin autentik të tyre dhe e gjitha kjo në funksion të garantimit të sundimit të së drejtës dhe realizimit të lirive dhe të drejtave të njeriut dhe qytetarit, si supozim për sigurinë juridike të qytetarëve dhe subjekteve të tjera juridike.

Nga përmbajtja e aktit kontestues, rezulton se Këshilli i Komunës së Dibrës, në bazë të nenit 27 paragrafi 1 pika 2 e Statutit të Komunës së Dibrës (“Gazeta Zyrtare e Komunës së Dibrës” numër 14/03) në seancën e mbajtur më 08.08.2005, e miratoi Rregulloren e punës së Këshillit të Komunës së Dibrës me numër 07-312/3 të datës 08.08.2005.

Neni 26 i Rregullores së Punës parasheh se cilat të drejta i kanë anëtarët e Këshillit në seancat e Këshillit. Ndër të drejtat e tjera, në alinenë 5 të të njëjtit nen është interpretimi autentik i kontestuar, kështu që parasheh që anëtari i këshillit në seanca të ketë të drejtë të paraqesë kërkesë për interpretim autentik të akteve të miratuara nga Këshilli.

Në kapitullin VIII pika 9 me titullin “Interpretimi autentik i aktit të përgjithshëm” të të njëjtës rregullore, nenet e kontestuara të interpretimit autentik (të numëruara si nenet 107, 108, 109 dhe 110) rregullojnë se kush mund të paraqesë kërkesë për interpretim autentik të një akti të përgjithshëm, ku parashtrohet kërkesa, kujt i parashtrohet, kush vendos për kërkesën, kush përgatit propozim sipas kërkesës, kush e miraton dhe kush vendos nëse kërkesa për interpretim autentik është e justifikuar apo jo, për të cilën përpilohet raport.

Interpretim autentik të ligjeve jep ligjvënësi si organ i pushtetit legjislativ. Kuvendi në pajtim me nenin 68 paragrafin 1 alinenë 2 të Kushtetutës i miraton ligjet dhe jep interpretim autentik të ligjeve, kurse procedura për interpretimin autentik të ligjeve rregullohet me Rregulloren e Kuvendit të Republikës së Maqedonisë së Veriut (“Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë” nr. 91/2008, 119/2010, 23/2013 dhe 152/19).

Sipas teorisë juridike, interpretimi autentik i ligjeve nënkupton përcaktimin e përmbajtjes dhe kuptimin e vërtetë të një ligji tashmë të miratuar i cili në zbatimin e tij tregon paqartësi ose përmban zbrazëtira. Interpretimi autentik është pjesë përbërëse e ligjit të publikuar.

Në rastin konkret, Këshilli i Komunës së Dibrës si organ i pushtetit lokal, ka miratuar Rregulloren e Punës së Këshillit të Komunës së Dibrës në të cilin përmbahen nenet 26 alineja 5 dhe kapitulli VIII pika 9 “Interpretimi autentik i aktit të përgjithshëm” nenet 107, 108, 109 dhe 110, në të cilat ndodhet interpretimi autentik.

Ligji për Vetëqeverisjen Lokale (“Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë” nr. 5/2002) nuk e përmban një dispozitë të shprehur se këshillat e komunave mund të japin interpretim autentik të rregullave që i miratojnë.

Në pajtim me nenin 36 paragrafin 1 pikën 1 të Ligjit për Vetëqeverisjen Lokale, këshilli i komunës e miraton statutin e komunës dhe rregulloret e tjera, ndërsa në pajtim me nenin 62 paragrafin 1 të Ligjit, në kryerjen e detyrave nga kompetenca e tij, këshilli miraton rregullore, përkatësisht: statutin, programet, planet, vendimet dhe rregullat e tjera të përcaktuara me ligj, që do të thotë se Ligji nuk përmban dispozitë të qartë se këshillat e komunave mund të japin interpretim autentik të rregullave që i miratojnë.

Në një situatë të tillë faktike, pa mëdyshje del se Këshilli i Komunës së Dibrës i ka tejkaluar kompetencat e tij ligjore me miratimin e Rregullores së punës së Këshillit të Komunës së Dibrës, në të cilën në nenin 16 alinenë 5 dhe në kapitullin VIII pika 9 ndodhet interpretimi autentik i kontestuar.

Duke e pasur parasysh se kjo është një çështje që duhet të parashikohet me ligj në mënyrë që organet e qeverisjes lokale të mund ta zbatojnë atë, siç parashikohet që ligjvënësi si organ i pushtetit shtetëror, shprehimisht në Kushtetutë me nenin 68 paragrafin 1 alinenë 2, sipas të cilit Kuvendi miraton ligje dhe jep interpretim autentik të ligjeve, ndërsa procedura për interpretim autentik të ligjeve është e rregulluar me Rregulloren e punës së Kuvendit të Republikës së Maqedonisë së Veriut (“Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë” nr.91/2008, 119/2010, 23/2013 dhe 152/19). Duke qenë se organet e pushtetit lokal nuk kanë bazë ligjore për të dhënë një interpretim autentik, ky institut dhe procedura e tij nuk mund të rregullohen në rregullore apo statut.

Për arsyet e cekura, Gjykata vlerëson se neni 26 alineja 5 dhe kapitulli VIII pika 9 në të cilin janë nenet 107, 108, 109 dhe 110 të Rregullores mund të vihen nën pikëpyetje në lidhje me pajtueshmërinë e tyre me vlerën themelore të rendit kushtetues – parimin e sundimit të ligjit nga neni 8 paragrafi 1 alineja 3 e Kushtetutës, sipas të cilit në rendin juridik duhet të ekzistojnë rregullime juridikisht të harmonizuara me Kushtetutën dhe ligjet.

Bazuar në analizën e lartpërmendur kushtetueso-juridike, Gjykata konstatoi se kushtet nga neni 27 paragrafi 1 i Rregullores së Gjykatës Kushtetuese të Republikës së Maqedonisë së Veriut, për marrjen e vendimit për ndërprerjen e zbatimit të akteve individuale apo veprimeve që janë ndërmarrë në bazë të aktit të kontestuar, për shkak të shfaqjes së mundshme të pasojave të vështira për t’u hequr dhe mënjanuar për qytetarët, përkatësisht veprimeve të ndërmarra në bazë të interpretimit autentik të kontestuar.

Në bazë të lartpërmendurës Gjykata vendosi si në dispozitivin e këtij aktvendimi.

Ky aktvendim ka fuqi juridike nga dita e botimit në “Gazetën Zyrtare të Republikës së Maqedonisë së Veriut”.

KRYETARE
e Gjykatës Kushtetuese të Republikës së Maqedonisë së Veriut,
Dobrilla Kacarska